ODŮVODNĚNÍ Stížnosti

1. Stěžovatel, francouzský občan, je konzultantem v oblasti stavebního inženýrství, který se specializuje na hydrauliku a regionální rozvoj. V září 2008 uzavřel smlouvu se společností Instituto de la Calidad, aby pracoval jako externí konzultant na projektu financovaném Evropskou komisí v Kambodži [1]. Instituto de la Calidad byl součástí konsorcia vedeného European Consultants Organisation SPRL (ECO).

2. Začátkem října 2008 přijel stěžovatel do Kambodže, aby zahájil práci na projektu. Po několikadenní diskusi o mandátu projektu s Komisí odstoupil stěžovatel dne 16. října 2008 ze své funkce a opustil Kambodžu [2]. Přál si však, aby mu byla zaplacena práce, kterou vykonal během čtyř dnů, kdy byl na místě, a aby mu byly vypláceny denní diety odpovídající jeho dnům na cestu. Zaměstnavatel mu odmítl zaplatit. Následně se obrátil na Komisi, která mu podle stěžovatele rovněž odmítla zaplatit.

3. Stěžovatel se poté obrátil na veřejného ochránce práv.

PŘEDMĚT DOTAZU

4. Stěžovatel tvrdil, že delegace Komise v Phnompenhu (Kambodža) nespravedlivě odmítla podepsat jeho pracovní výkazy a zaplatit konsorciu za šest dní, které odpracoval (čtyři dny v Phnompenhu, dva dny strávené cestováním (450 EUR/den), letenku a čtyři dny denních diet (81 EUR/den).

5. Stěžovatel tvrdil, že delegace by měla provést požadované platby konsorciu.

Šetření

6. Dne 31. října 2008 podal stěžovatel svou stížnost veřejnému ochránci práv. Dne 25. listopadu 2008 poskytl další informace. Dne 5. prosince 2008 zahájil veřejný ochránce práv šetření a požádal Komisi o předložení stanoviska, což učinil dne 13. března 2009. Stanovisko bylo předáno stěžovateli k vyjádření, které zaslal dne 5. května 2009.

Ombudsmanova analýza a závěry

Tvrzení, že delegace Komise nespravedlivě odmítla podepsat pracovní výkazy stěžovatele a zaplatit konsorciu za jeho práci a související nárok

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

7. Stěžovatel uvedl, že Komise zadala zakázku konsorciu vedenému Evropským hospodářským společenstvím mimo jiné na základě hodnocení jeho životopisu. Uvedl rovněž, že od 12. do 16. října 2008 vykonával v Kambodži různé úkoly. Jak on, tak úředník odpovědný za projekt v delegaci Komise si však uvědomili, že jeho odborné znalosti, jak jsou popsány v jeho životopise, neodpovídají povaze služeb, které od něj byly pro projekt požadovány. Stručně řečeno, kambodžské ministerstvo nevyžadovalo "pokročilé odborné znalosti"stěžovatele. Stěžovatel se proto po dohodě s Komisí rozhodl odstoupit ze své funkce dne 16. října 2008. Poté opustil Kambodžu [3]. Očekával však, že mu bude vyplacena odměna za práci, kterou vykonal během čtyř dnů strávených na místě, a že mu bude vyplacena odměna odpovídající jeho denním dietám [4]. Instituto de la Calidad mu odmítl zaplatit před tím, než Komise provedla příslušné platby konsorciu. Kromě toho podle stěžovatele vedoucí konsorcia ECO uvedl, že pracovní výkazy stěžovatele týkající se práce, kterou vykonal pro Komisi v Kambodži, musí být podepsány delegací, aby mohla přistoupit k platbě. Komise však následně odmítla konsorciu zaplatit, přestože jeho delegace potvrdila, že nevyžaduje žádné výkazy pracovní doby.

8. Stěžovatel tvrdil, že na základě rámcové smlouvy obdrží delegace životopisy od odborníků a poté na základě těchto životopisů vybere požadované pracovníky. Pokud delegace přijme odborníka, považuje jej za způsobilého pro požadované služby. Pokud delegace stejně jako v tomto případě na místě zjistí, že požadované služby a odborná způsobilost odborníka neodpovídají, nemůže jednostranně odmítnout úhradu odměny odborníka.

9. Stěžovatel rovněž poukázal na to, že se na projekt připravil, odcestoval do Kambodže a zúčastnil se čtyř schůzek. Po svém příjezdu do Kambodže trval na tom, že jsou zapotřebí další upřesnění, pokud jde o mandát, a zejména o povahu požadovaných služeb. Podle něj měl být tento úkol logicky proveden v době výběru odborníků, a nikoli na místě. Tvrdil tedy, že Komisi skutečně poskytl služby.

10. Komise ve svém stanovisku uvedla následující připomínky. Během brífinku s delegací dne 14. října 2008 vyšlo najevo, že stěžovatel chápe úkol tak, že bude zahrnovat vytvoření komplexního počítačového systému s pokročilým softwarem pro monitorování a hodnocení propojeným s rozsáhlými statistickými databázemi. Delegace následně objasnila, že dotčený systém monitorování a hodnocení je méně pokročilý a zpočátku bude zahrnovat sledování provádění činností v souvislosti s rozvojovými projekty. K tomu, aby byl takový systém vyvinut od nuly, by bylo zapotřebí mnoho budování kapacit. Stěžovatel proto uvedl, že mu tento úkol nevyhovuje, neboť byl zvyklý pracovat ve vyspělejších prostředích. Poté byla uspořádána setkání s odborem pro mezinárodní spolupráci ministerstva obchodu [5], Světovou bankou a UNCTAD [6]. Po těchto schůzkách stěžovatel potvrdil, že se pro zadání nepovažuje za vhodného, protože nezahrnuje dostatek informačních technologií.

11. Podle Komise nebyly pracovní výkazy stěžovatele potvrzující poskytování služeb delegací podepsány, protože musely být podepsány poradenskou společností, která s ním uzavřela smlouvu. ECO, vedoucí konsorcia, jehož členem byl Instituto de la Calidad, potvrdil Komisi, že by neměla brát ohled na žádost stěžovatele o podpis jeho pracovních výkazů.

12. Na základě přezkoumání životopisu stěžovatele se Komise domnívala, že je pro tento úkol dobře kvalifikován. Proto ho delegace vybrala. Byl to sám stěžovatel, kdo rezignoval na svůj úkol poté, co vyjádřil svou neschopnost jej provést, protože se považoval za "překvalifikovaného".

13. Komise uvedla, že stěžovatel odcestoval do Kambodže a zúčastnil se čtyř schůzek. Podle Komise však neposkytl žádné služby – pouze požádal o objasnění mandátu. Poté dospěl k závěru, že nebude schopen poskytnout požadované služby. Podle názoru Komise byl mandát od počátku dostatečně jasný a ostatní zúčastněné strany v souvislosti s ním nevyjádřily žádné velké obavy. V této souvislosti byla "pomoc"stěžovatele při vyjasnění mandátu patrně pouze pro jeho vlastní prospěch.

14. Komise dále uvedla, že rozhodnutí stěžovatele odstoupit z funkce bylo založeno na jeho nepochopení mandátu. Snažil se zúžit výklad "systému monitorování a hodnocení"na "un système d'information au sens informatique du terme". Bylo však zřejmé, že služby požadované mandátem [7] přesahují úzký rozsah, v němž je stěžovatel chápal (konkrétně že zahrnují počítačové zpracování kvantitativních údajů). Systém monitorování a hodnocení měl být spíše „založený na činnostech“– jeho cílem bylo sledovat činnosti při provádění rozvojových projektů a programů. Mandát jasně uváděl, že software je pouze potenciálním nástrojem, který má být použit, a není předmětem zadání. A konečně, mandát jasně nastínil, že "budování kapacit"bude hlavní složkou práce.

15. Komise zdůraznila, že nemá se stěžovatelem smluvní vztah. Měla smluvní vztah s konsorciem (prostřednictvím Instituto de la Calidad). Komise měla za to, že společnost ECO, která byla pověřena zadáním zakázky, neposkytla služby, jejichž poskytnutí Komise důvodně očekávala. Vzhledem k tomu, že nedoručení bylo způsobeno nepřiměřeným výkladem mandátu, a nikoli chybou, které se dopustila Komise, nebylo by řádné finanční řízení nebo řádná správa, aby platily. Evropský koordinační úřad potvrdil, že souhlasí s postojem Komise [8].

16. Stěžovatel ve svém vyjádření vysvětlil, že netvrdí, že Komise nespravedlivě odmítla podepsat jeho pracovní výkazy. Tuto žádost podal pouze proto, že o ni požádala smluvní společnost. Když mu delegace na toto téma odpověděla, odmítla zaplatit za dny, kdy pracoval.

17. Na základě připomínek Komise ve svém stanovisku stěžovatel zopakoval, že mandát nebyl jasně vypracován a že se Komise dopustila chyby, když ho vybrala za odborníka. Považoval názor Komise za protichůdný, protože uznala, že odjel do Kambodže a zúčastnil se čtyř schůzek, ale měla za to, že celková doba strávená prací odpovídá jednomu pracovnímu dni. Uvedl, že podle smlouvy mezi Evropským koordinačním úřadem a Komisí se má odkazovat na dny, a nikoli na hodiny.

18. Podle stěžovatele jsou konsorcia vytvořena speciálně pro provádění takových projektů. Obecně nemají požadované odborné znalosti, a proto podepisují smlouvy s odborníky. Výběr Komise vycházel především z životopisů odborníků. Měl za to, že se na něj nevztahuje smlouva o poskytování služeb, ale že byl dočasně přijat jako odborník. Tím vznikl de facto smluvní vztah mezi ním a Komisí. Stěžovatel na závěr uvedl, že jednal rychle, eticky a s dobrým úsudkem. Podle jeho názoru utrpěl významnou ztrátu v důsledku zjevně nesprávného posouzení jeho odborných znalostí a mandátu.

Posouzení veřejného ochránce práv

19. Pokud jde o údajné odmítnutí Komise podepsat pracovní výkazy stěžovatele, podle článku 4 smlouvy stěžovatele s Instituto de la Calidad měly být pracovní výkazy podepsány odborníkem, ECO (jako vedoucím konsorcia) a příjemcem (kambodžskými orgány). Komise neměla povinnost ani pravomoc podepisovat pracovní výkazy stěžovatele. Veřejný ochránce práv proto neshledává žádný nesprávný úřední postup, pokud jde o tento aspekt stížnosti.

20. Pokud jde o údajné odmítnutí Komise zaplatit konsorciu a související žádost, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že otázka plateb konsorciu za služby, které poskytlo v Kambodži, závisí na smluvních právech a povinnostech stanovených ve smlouvě mezi Komisí a konsorciem. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že z listinných důkazů jasně vyplývá, že konsorcium ani nepožádalo Komisi, aby mu zaplatila za služby údajně poskytnuté stěžovatelem. Za těchto okolností nelze Komisi vytýkat, že neprovedla platby konsorciu za služby, které stěžovatel v tomto ohledu údajně poskytl.

21. Kromě otázky smluvních práv a povinností Komise vůči konsorciu však veřejná ochránkyně práv považuje za užitečné přezkoumat, zda se Komise při jednání se stěžovatelem nedopustila pochybení.

22. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že mandát, z něhož Komise vycházela při definování služeb, které měl stěžovatel poskytovat, byl konsorciu k dispozici před jeho příjezdem do Kambodže. Bylo proto rozumné, aby Komise očekávala, že žadatel bude o mandátu informován před svým příjezdem do země. Kromě toho bylo rovněž rozumné, aby Komise očekávala, že pokud by konsorcium nebo stěžovatel měli nějaké pochybnosti ohledně významu mandátu, snažili by se tyto pochybnosti vyjasnit před přijetím pověření stěžovatelem a před jeho příjezdem do Kambodže.

23. Pokud jde o přijetí životopisu stěžovatele Komisí, veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel má působivý životopis. Má rozsáhlé odborné zkušenosti a pracoval na mnoha podobných misích v různých zemích po celém světě. Skutečnost, že z životopisu vyplývá, že je vysoce kvalifikovaný, však neznamená, že Komise měla vědět, že nemusel být vhodný k plnění úkolů stanovených v mandátu, v němž se uvádí následující (zdůraznění doplněno):

„K provedení tohoto úkolu je zapotřebí jeden konzultant kategorie II (alespoň 10 let praxe).

Bude mít příslušný vysokoškolský titul, nejlépe s určitou specializací na monitorování a hodnocení.

Bude mít nejméně 10 let zkušeností v oblasti M&E se silnými akademickými a praktickými znalostmi M&E Systems založených na výsledcích. Zásadní význam mají zkušenosti s organizací a poskytováním odborné přípravy (včetně odborné přípravy na pracovišti). Zkušenosti s formulováním a poskytováním pomoci související s obchodem budou výraznou výhodou, stejně jako relevantní zkušenosti s prací v nejméně rozvinutých zemích, zejména v Asii.

Bude plně počítačově gramotná, bude mít vynikající písemné a mluvené komunikační dovednosti v angličtině.

[…]

Konzultant navrhne konkrétní plánování konzultace o zadání zakázky s ministerstvem obchodu a delegací EK v Phnompenhu ….“

Stěžovatel sice mohl být v souvislosti s těmito požadavky „překvalifikován“, nic však nenasvědčuje tomu, že by v jejich případě nebyl kvalifikován.

24. Veřejný ochránce práv rovněž pečlivě přezkoumal mandát, pokud jde o popis úkolů, které mají být provedeny. Konstatuje, že obsahuje následující prohlášení: zdůraznění doplněno:

„Provádění tohoto náročného programu vyžaduje technické a manažerské dovednosti v oblasti plánování rozvoje, správy a institucionální organizace, které nejsou na ministerstvu obchodu k dispozici“.

„V rámci své vnitřní restrukturalizace (ministerstvo obchodu) nedávno zřídilo ministerstvo pro mezinárodní spolupráci, které by mělo převzít primární odpovědnost za řízení obchodního swapu.“

"Očekává se, že M&E Office … vytvoří systém M&E založený na výsledcích, který bude mít dvě hlavní ohniska."

„Zřízení dobrého systému M&E má zásadní význam pro to, aby se ministerstvo obchodu posunulo směrem k přístupu řízení založeného na výsledcích, který bude mít podobu obchodního swapu. M&E je klíčovým nástrojem pro strategické a provozní řízení projektů.“

„Systém M&E podpoří kulturní posun správy od zaměření na měření vstupů ke kultuře řízení výkonnosti, která se zaměřuje na řízení vstupů a výstupů za účelem dosažení výsledků. Přizpůsobené systémy řízení založené na výsledcích mají zásadní význam pro úspěch, a proto musí být základní přístupy k provádění řízení výkonnosti zvoleny podle potřeb a situace každé země. V současné situaci v Kambodži bude velmi náročné vytvořit kulturu řízení zaměřenou na výsledky, a poté bude nutné při vytváření řízení založeného na výsledcích zaujmout dlouhodobou perspektivu, která by měla být propojena se stávajícím politickým rámcem (podřídící výbor pro rozvoj obchodu).“

„Celkovým cílem tohoto úkolu je podpořit odbor mezinárodní spolupráce v rámci ministerstva obchodu při zřizování a správě systému monitorování a hodnocení založeného na výsledcích.“

„Od konzultanta se očekává, že dosáhne svého cíle tím, že poskytne počáteční analýzu kapacity M&E na ministerstvu obchodu a na dalších souvisejících ministerstvech.“

„Poradce bude na základě počáteční analýzy podporovat oddělení M&E při zřizování systému M&E založeného na výsledcích, a to i poskytováním odborné přípravy na pracovišti.“

„Systém M&E založený na výsledcích lze nastavit takto: 1) identifikace zúčastněných stran; 2) Identifikace výkonnostních otázek na úrovni činnosti/výstupu a výsledků; 3) výběr ukazatelů výkonnosti; 4) Výběr metod shromažďování údajů (včetně možného výběru softwaru); 5) Analýza shromažďování údajů a podávání zpráv.“

„Poradce využije školení na pracovišti, jakož i školení k posílení kapacity úřadu během přípravy systému M&E. Očekává se, že vypracuje podrobný plán odborné přípravy a určí způsoby, jak do tohoto procesu zapojit i další útvary a agentury ministerstva obchodu mimo ministerstvo obchodu.“

25. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že výše uvedená prohlášení podporují názor Komise, že kambodžské orgány měly zavedeny velmi omezené systémy, že účelem projektu bylo vybudovat systém zdola nahoru a že odborník bude zapojen do budování kapacit. Veřejný ochránce práv rovněž konstatuje, že stěžovatel měl přístup k mandátu předtím, než souhlasil s tím, že jeho životopis může být předložen Komisi, a že byl proto schopen určit, zda je jeho odbornost "vhodná"pro úkoly v něm popsané.

26. S ohledem na výše uvedené neshledává veřejný ochránce práv v souvislosti s touto stížností žádný nesprávný úřední postup ze strany Komise.

C. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

V tomto případě nedošlo ze strany Komise k nesprávnému úřednímu postupu.

Stěžovatel a předseda Evropské komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Ve Štrasburku dne 19. července 2010.

[1] Projekt byl nazván "Podpora budování systému monitorování a hodnocení na ministerstvu obchodu jako součást svěřeneckého fondu pro rozvoj obchodu na podporu obchodního sektoru v Kambodži".

[2] Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že stěžovatel opustil Kambodžu dne 29. října 2008.

[3] Viz poznámka pod čarou č. 2.

[4] Čtyři dny v Phnompenhu, dva dny cestování (450 EUR/den) a čtyři dny denních diet (81 EUR/den).

[5] Přibližně tři hodiny, 15. října 2008.

[6] Celkem přibližně dvě hodiny dne 16. října 2008.

[7] Komise odkázala na body 1.5, 1.6, 2.1, 3.3 a 4.1 mandátu.

[8] V e-mailu ze dne 28. října 2008 ECO uvedl následující: „Neberte prosím na vědomí požadavek [stěžovatele] vůči vám, ve skutečnosti pro něj není zapotřebí žádný pracovní výkaz a nemůžeme platit za neposkytnuté služby.“