Štrasburk 10. prosince 2007

Vážená paní A.,

Dne 28. dubna 2005 jste podal stížnost evropskému veřejnému ochránci práv týkající se žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům, kterou jste podal Evropské komisi podle nařízení č. 1049/2001.

Dne 13. května 2005 jsem předal stížnost předsedovi Evropské komise. Komise zaslala své stanovisko dne 8. listopadu 2005. Předala jsem Vám jej s výzvou k vyjádření, kterou jste zaslal dne 30. prosince 2005.

Dne 18. prosince 2006 jsem Komisi předložil návrh smírného řešení a informoval Vás o tom. Komise zaslala svou odpověď dne 3. dubna 2007. Předala jsem Vám jej s výzvou k vyjádření, kterou jste zaslal dne 30. dubna 2007.

Píšu vám nyní, abych vám sdělil výsledky dotazů, které byly učiněny.

Stížnost

Stížnost se týkala zamítnutí potvrzující žádosti Evropskou komisí podle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (1) (nařízení č. 1049/2001), kterou stěžovatel předložil generálnímu sekretariátu Komise dne 12. srpna 2004.

Dne 26. června 2004 stěžovatel požádal Generální ředitelství Komise pro zemědělství (dále jen „GŘ AGRI“) o přístup ke „zprávám, které Komisi poskytly vnitrostátní správní orgány a které se týkají plateb vnitrostátním příjemcům finančních prostředků EU prostřednictvím SZP a jakýchkoli jiných zemědělských a rybářských programů financovaných EU. Zvláště bych rád viděl zprávy za rok 2002 a - pokud budou připraveny - za rok 2003.“

Dne 28. července 2004 informovalo GŘ AGRI stěžovatelku, že informace, které požadovala, neexistují ve formě zpráv o jednotlivých zemích, ale pouze v databázi. Rovněž konstatovala, že žádosti o přístup k informacím obsaženým v databázi jsou vyřizovány stejným způsobem jako žádosti o přístup k dokumentům, pokud by dotčená žádost mohla být vyřízena prostřednictvím „běžných operací“, což v tomto případě není možné.

Ve své potvrzující žádosti ze dne 12. srpna 2004 si stěžovatelka vyžádala"informace požadované v mé původní žádosti". Aby se vám usnadnila práce při poskytování informací, navrhuji, abyste mi poslali databázi jako takovou, spíše než abyste vytvářeli nové dokumenty podle 1049/01 § 6.3. Pokud by byly obsaženy informace, které jsou dotčeny článkem 4 nařízení 1049/01, nebude odstranění příslušných sloupců příliš náročné na pracovní sílu. Samozřejmě bych rád znal titulky vymazaných sloupců.

Ve svém rozhodnutí ze dne 21. září 2004 o potvrzující žádosti stěžovatele Komise toto stanovisko GŘ AGRI potvrdila. Uvedl následující:

„Přístup k dokumentům a databázím

V souladu s článkem 2 nařízení č. 1049/2001 se nařízení vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, tj. na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie. Právo na přístup podle tohoto nařízení však neznamená povinnost vytvořit nový dokument, který obsahuje požadované informace, ale vztahuje se na stávající dokumenty.

Databáze jako taková není dokument. Vzhledem k významu databází a množství informací, které mají k dispozici, by však bylo ze zřejmých důvodů obtížné odůvodnit vyloučení všech informací obsažených v databázích z práva na přístup podle nařízení č. 1049/2001.

Proto se vyvinula praxe, podle níž je výsledek běžného vyhledávání v databázi („běžné operace“, jak uvedlo generální ředitelství pro zemědělství) považován za dokument ve smyslu nařízení č. 1049/2001. Komise však nezmění stávající parametry vyhledávání v databázi, aby mohla požadované informace získat.

Databáze CATS

Platby zemědělské podpory financované záruční sekcí EZOZF spravují členské státy v rámci sdíleného řízení. Účetní údaje týkající se těchto plateb podpory jsou v držení členských států a jsou předávány Komisi v souladu s nařízením (ES) č. 2390/1999 (2), které podle čl. 2 odst. 3 ukládá Komisi povinnost zajistit zachování důvěrnosti obdržených informací.

Pokud jde o podporu poskytnutou v rámci programů spolufinancovaných orientační sekcí EZOZF, jsou opatření pro rozvoj venkova začleněna do operačních programů v souladu s pravidly programování Cíle 1 stanovenými v nařízeních o strukturálních fondech. V souladu s těmito nařízeními neobsahují dotyčné programy finanční informace na úrovni konečného příjemce podpory. Článek 18 nařízení (ES) č. 438/2001 o řídících a kontrolních systémech pro pomoc poskytovanou ze strukturálních fondů stanoví formu a obsah účetních údajů, které musí členské státy uchovávat.

Komise proto není schopna poskytnout podrobné údaje o částkách, které příjemci obdrželi v rámci záruk a pokynů EZOZF.“

Komise vznesla další připomínky ke složitosti dotčené databáze, databáze systému CATS, a konstatovala, že by nebylo proveditelné poskytnout stěžovateli přístup k požadovaným informacím, neboť tyto informace neodpovídají výňatkům, které mají být z databáze převzaty.

Komise rovněž uvedla, že stěžovatel požádal o zaslání celé databáze Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, a uvedla, že to není možné, protože databáze není dokumentem jako takovým.

Komise nakonec uvedla, že Evropskému parlamentu předložila souhrnné číselné údaje získané z databáze CATS, které se týkaly rozdělování podpory obdržené příjemci v rámci přímých podpor producentům. Ve snaze částečně vyhovět žádosti stěžovatelky jí Komise poskytla orientační finanční údaje za roky 2000 a 2001.

Stěžovatelka ve své stížnosti veřejnému ochránci práv odkázala na svou žádost o přístup Komisi, kterou podala "aby zjistila, kdo jsou příjemci zemědělských dotací EU". Uvedla, že podobná žádost v Dánsku poskytla podrobný a užitečný přehled o tom, jak systém funguje a kdo z něj má prospěch (3). Podle jejího názoru mělo pro veřejnost zásadní význam získat podobné informace z úrovně EU vzhledem k tomu, že velmi značná část rozpočtu EU je vynakládána na zemědělské dotace.

Stěžovatelka tvrdila, že odpověď Komise na její potvrzující žádost je v rozporu s nařízením č. 1049/2001. Zaprvé tvrdila, že názor Komise, že databáze není "dokumentem" ve smyslu nařízení č. 1049/2001, je nesprávný. Rovněž uvedla, že i kdyby nařízení Komise (ES) č. 2390/1999 ze dne 25. října 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 1663/95, pokud jde o formu a obsah účetních údajů, které musí členské státy mít k dispozici pro Komisi pro účely schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF (4) (dále jen „nařízení 2390/1999“), obsahující doložku o důvěrnosti uvedenou Komisí, mělo být použito jako lex specialis, nemůže být vykládáno způsobem, který je v rozporu s nařízením 1049/2001.

Stěžovatel dále tvrdil, že Komise nedodržela lhůtu 15 pracovních dnů uvedenou v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.

Šetření

Stanovisko Komise

Stížnost byla postoupena Komisi, která předložila následující stanovisko.

Odůvodnění rozhodnutí Komise ze dne 21. září 2004

Ve svém rozhodnutí stěžovateli ze dne 21. září 2004 Komise vysvětlila, že databáze jako taková není dokumentem. Vzhledem k významu databází a množství informací, které mají k dispozici, by však bylo ze zřejmých důvodů obtížné odůvodnit vyloučení všech informací v nich obsažených z práva na přístup podle nařízení č. 1049/2001. Komise proto vysvětlila, že výsledek běžného vyhledávání v databázi („běžná operace“) se považuje za dokument ve smyslu nařízení č. 1049/2001. Komise uvedla, že stávající parametry vyhledávání v databázi nezmění, aby bylo možné požadované informace získat. Toto posouzení vychází z čl. 10 odst. 3 nařízení, podle něhož orgány nemají povinnost vytvářet nové dokumenty, které v době podání žádosti neexistují. Proto se nepovažoval za nutné měnit stávající parametry vyhledávání v databázi, aby bylo možné požadované informace získat.

Pokud jde o databázi CATS, Komise dále vysvětlila, že platby zemědělské podpory financované záruční sekcí EZOZF spravují členské státy podle ustanovení o sdíleném řízení. Účetní údaje týkající se těchto plateb podpory jsou v držení členských států a jsou předávány Komisi v souladu s nařízením č. 2390/1999, které podle čl. 2 odst. 3 ukládá Komisi povinnost zajistit zachování důvěrnosti obdržených informací.

Pokud jde o žádost o přístup k celé databázi, v níž jsou uloženy účetní údaje o platbách záruční sekce EZOZF, Komise vysvětlila, že účetní údaje předložené členskými státy v rámci záruční sekce EZOZF jsou vloženy do databáze CATS, která obsahuje rozsáhlou a velmi podrobnou databázi plateb záruční sekce EZOZF. Zahrnuje komplexní roční údaje týkající se plateb, příjemců, prohlášení a žádostí, produktů, kontrol a vývozních náhrad. V době rozhodnutí Komise obsahovala více než 176 milionů datových záznamů a přibližně 4,23 miliardy polí ve vztahu k více než 6 milionům příjemců. Tato čísla se neustále vyvíjejí. Databáze Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (CATS) byla vytvořena s cílem pomoci útvarům Komise při provádění auditních misí. Je tedy především a především nástrojem auditu, který pomáhá auditorům při schvalování účetní závěrky.

Jakýkoli přístup do databáze Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech vyžaduje velmi specifický výzkum a velmi složité počítačové operace. Důvodem jsou technické specifikace Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (CATS), který ve skutečnosti není pouze databází, ale velkým úložištěm dat (5). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nebylo možné poskytnout přístup k celé databázi.

Pokud jde o přidělené programy podpory spolufinancované orientační sekcí EZOZF, jsou opatření pro rozvoj venkova začleněna do operačních programů v souladu s programovými pravidly cíle 1 stanovenými v nařízeních o strukturálních fondech. V souladu s těmito nařízeními neobsahují dotyčné programy finanční informace na úrovni konečného příjemce podpory. Článek 18 nařízení Komise (ES) č. 438/2001 ze dne 2. března 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1260/1999, pokud jde o řídicí a kontrolní systémy pro pomoc poskytovanou ze strukturálních fondů [6], stanoví formu a obsah účetních údajů, které musí členské státy uchovávat. Komise proto nebyla schopna poskytnout podrobnosti o částkách, které příjemci obdrželi v rámci orientační sekce EZOZF.

Charakteristiky databáze Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech

Databáze dotčená v projednávané věci, tedy databáze CATS, obsahuje všechny jednotlivé složky milionů datových záznamů za posledních pět let plateb a příjmů záruční sekce EZOZF, které tvoří přibližně 4,97 miliardy polí ve vztahu k více než 6,1 milionu dotčených příjemců.

Účetní informace obsažené v databázi CATS musí členské státy předkládat pomocí softwaru STATEL/STADIUM a zvláštního formátu souboru, který je popsán v příloze II nařízení č. 2390/1999. Datové soubory jsou automaticky načteny do CATS, což je databáze ORACLE, kterou lze použít pouze se softwarem ACL (Audit Command Language) nebo s databázovým nástrojem ORACLE-SQL. Vzhledem k těmto vlastnostem Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (CATS) vyžaduje jakýkoli přístup k databázi velmi specifický výzkum a velmi složité počítačové operace.

Například příjemci (zemědělci) jsou v souborech identifikováni identifikačními kódy, jmény a adresou. Aby bylo možné vypočítat celkové částky podle příjemců, měly by být tyto identifikační kódy v každém členském státě „jedinečné“, tj. „identifikační kód“ příjemce by měl odpovídat pouze jednomu jménu příjemce a naopak. Aby bylo možné získat informace týkající se jednotlivého příjemce, musí být nejprve pro každou žádost napsán a otestován SQL-skript včetně parametrů vyhledávání, a to na základě analýzy požadavku. Výsledek je pak uložen v textovém souboru a musí být analyzován pomocí softwarového nástroje ACL. Tato ověření a související křížové kontroly se musí provádět ručně.

Jak bylo stěžovateli sděleno, extrakce požadovaných informací z databáze CATS by vyžadovala značné nové programování, které není nezbytné pro plnění úkolů Komise. Komise se proto domnívá, že informace požadované žadatelem nejsou ve stávajících dokumentech k dispozici. Žádost proto nespadá do oblasti působnosti nařízení č. 1049/2001.

Stěžovatelka ve své potvrzující žádosti navrhla, aby jí byla zpřístupněna celá databáze. Nebylo by možné poskytnout jí přístup on-line nebo prostřednictvím elektronické podpory, neboť by jí to umožnilo přístup k údajům, jejichž zpřístupnění by bylo v rozporu s ustanoveními článku 4 nařízení č. 1049/2001 a s ustanoveními nařízení č. 2390/1999.

Použitelnost nařízení č. 1049/2001 na databáze

Jak správně uvádí stěžovatel, čl. 3 písm. a) nařízení definuje „dokument“ jako „jakýkoli obsah na jakémkoli nosiči“, který jasně zahrnuje údaje zaznamenané v elektronické podobě. Nařízení se však může vztahovat pouze na stávající, přesně vymezené jednotlivé dokumenty.

Základní zásadou nařízení č. 1049/2001 je, že dokumenty jsou přístupné veřejnosti, ledaže by zpřístupnění jejich obsahu ohrozilo ochranu určitých veřejných nebo soukromých zájmů (viz 11. bod odůvodnění). To vyžaduje provedení testu škodlivosti požadovaných dokumentů. Tento test škodlivosti však může být proveden pouze na identifikovaném, dobře definovaném a pevném souboru informací.

Několik ustanovení nařízení potvrzuje, že se má vztahovat na stávající, přesně vymezené jednotlivé dokumenty. V čl. 6 odst. 1 se stanoví, že žádosti by měly být podávány „dostatečně přesným způsobem, aby orgán mohl dokument identifikovat“. Podle čl. 10 odst. 3 se dokumenty „předkládají ve stávajícím znění a formátu“. Rejstřík dokumentů definovaný v článku 11 nařízení může obsahovat pouze odkazy na stávající a přesně vymezené dokumenty a přímý přístup v elektronické podobě (článek 12) lze poskytnout pouze k dokumentům s jasně definovaným a stabilním obsahem. Stejné pravidlo platí pro dokumenty označené jako „citlivé“ ve smyslu článku 9.

Databáze není dokument v elektronickém formátu, jako je soubor v textovém zpracování nebo ve formátu PDF. Jedná se o sbírku údajů v neustálém vývoji, spíše než o identifikovaný, dobře definovaný a individuální soubor informací. Databáze je elektronickým ekvivalentem archivu nebo archivního systému, nikoli dokumentu.

Aby mohla Komise provést nezbytný test škodlivosti, vyřizuje žádosti o přístup k informacím obsaženým v databázi na základě nařízení č. 1049/2001 v rozsahu, v jakém lze požadované informace z databáze získat v rámci jejích běžných operací, tj. operací vytvořených pro její vlastní potřeby. Pokud nelze žádosti vyhovět běžnými operacemi v databázi, má Komise za to, že požadované informace neexistují jako „dokument“ ve smyslu nařízení. Žádost o informace, která není obsažena ve stávajících dokumentech, nespadá do oblasti působnosti nařízení č. 1049/2001. To je jednoznačně případ žádosti stěžovatele.

Stěžovatel rovněž odkazuje na věc C-353/99 P Rada v. Hautala (7), zejména na její bod 23. Podle tohoto rozsudku Soudního dvora a napadeného rozsudku Soudu prvního stupně v téže věci(8) mají orgány povinnost poskytnout přístup k těm částem požadovaných dokumentů, na které se nevztahuje výjimka z práva na přístup. Tato judikatura, která předcházela nařízení č. 1049/2001 a byla začleněna do jeho čl. 4 odst. 6, se může použít, jako tomu bylo v případě rozhodnutí Soudu prvního stupně ve výše uvedené věci, pouze na identifikovaný a přesně vymezený dokument, neboť částečný přístup může vyplývat pouze z testu škodlivosti provedeného na obsahu dokumentu.

Pokud se předmět žádosti nepovažuje za žádost o přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001, Komise přezkoumá možnost poskytnout požadované informace v souladu s ustanoveními svého kodexu řádné správní praxe. V zájmu alespoň částečného vyhovění žádosti proto Komise, jak je uvedeno výše, poskytla žadateli stávající souhrnné údaje za dva roky. Žadatel byl informován, že se připravují údaje za následující roky.

I kdyby žádost stěžovatele měla být posouzena podle ustanovení nařízení č. 1049/2001, vztahují se na účetní informace v držení Komise pravidla důvěrnosti, na něž se vztahují výjimky stanovené v článku 4 uvedeného nařízení a zvláštní ustanovení.

Důvody Komise

Stěžovatel tvrdí, že Komise odepřela přístup, aniž by své odepření odůvodnila na základě výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Dále tvrdila, že i kdyby se uplatnila výjimka, měl by být zvážen částečný přístup. Komise se domnívá, že odkazy na článek 4 nařízení č. 1049/2001 by měly být učiněny pouze v případě, že je přístup k určenému dokumentu odepřen, a poté, co byl na tento dokument uplatněn konkrétní test škodlivosti. Totéž platí pro částečný přístup. V tomto případě, jak je vysvětleno výše v oddíle 5, nebylo možné žádost vyřídit podle nařízení č. 1049/2001, neboť požadované informace nebyly k dispozici ve stávajících dokumentech.

Ustanovení o důvěrnosti v nařízení č. 2390/1999

Stěžovatel tvrdí, že nařízení č. 2390/1999, je-li považováno za lex specialis, nelze vykládat v rozporu s nařízením č. 1049/2001.

Komise by ráda objasnila, že všechna stávající ustanovení o důvěrnosti musí být vykládána s ohledem na nařízení č. 1049/2001. Stanoví konkrétní případy použití výjimek stanovených v článku 4. Článek 4 nařízení totiž obsahuje omezení práva na přístup tím, že stanoví obecná pravidla. Tato obecná pravidla mají stejný cíl, kterým je ochrana soukromých nebo případně veřejných zájmů, jako ustanovení o důvěrnosti (lex specialis) v právních předpisech v konkrétních oblastech (9).

Nařízení 2390/1999 stanoví formu a obsah účetních údajů, které se předkládají Komisi pro účely schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF. V čl. 2 odst. 1 nařízení se stanoví, že Komise může tyto informace použít výhradně pro účely výkonu svých auditních funkcí při schvalování účetní závěrky, sledování vývoje a poskytování prognóz v odvětví zemědělství. V takovém případě jsou údaje anonymizovány a zpracovány pouze v souhrnné podobě.

Ustanovení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2390/1999 ukládá Komisi povinnost zajistit, aby účetní údaje, které obdrží, byly důvěrné a bezpečné. Komise se domnívá, že toto ustanovení je plně slučitelné s výjimkami stanovenými v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

Údaje obdržené od dánských orgánů

Podle stěžovatelky obdržela údaje týkající se Dánska přímo od dánských orgánů, a proto implicitně tvrdí, že by Komise měla tyto údaje rovněž zpřístupnit.

V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr ve spojených věcech C-465/01, C-138/01 a C-139/01 Osterreichische Rundfunk a další (10) rozhodl, že je věcí vnitrostátních soudů, aby ověřily, zda je zpřístupnění jmen příjemců finančních prostředků placených veřejnoprávními subjekty nezbytné a přiměřené cíli řádné správy veřejných prostředků. Rakouský ústavní soud v důsledku rozhodnutí soudu rozhodl, že zveřejnění individuálních platů a jmen příjemců by bylo nepřiměřené, a proto nepřípustné.

Zpoždění v odpovědi na potvrzující žádost

Nakonec stěžovatel poukazuje na to, že z dopisu Komise ze dne 21. září 2004, kdy byla zaevidována potvrzující žádost ze dne 12. srpna 2004, není jasné. Zdálo se tedy, že generální tajemník nedodržel lhůtu 15 pracovních dnů stanovenou v nařízení.

Stěžovatelka nejprve zaslala dne 30. července 2004 e-mail, v němž potvrdila přijetí odpovědi GŘ AGRI ze dne 28. července 2004 a uvedla, že se odvolává. Tento e-mail byl zaregistrován dne 9. srpna 2004 a lhůta pro odpověď byla stanovena na 30. srpna 2004. Když Komise obdržela podrobnější potvrzující žádost stěžovatele ze dne 12. srpna 2004, lhůta se nezměnila. Vzhledem ke složitosti případu a nepřítomnosti mnoha zaměstnanců během letní přestávky Komise dne 30. srpna 2004 prodloužila lhůtu o 15 pracovních dnů do 20. září 2004.

Odpověď byla podepsána dne 20. září 2004, ale zaevidována v odchozí poště následující ráno. Datum uvedené v dopise je 21. září 2004.

Závěry

Z výše uvedených důvodů má Komise za to, že napadené rozhodnutí bylo správné.

(1) Výše popsaná databáze Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech není dokumentem ve smyslu čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001. Toto nařízení se vztahuje na informace obsažené v databázích, pokud lze požadované informace z databáze získat běžnými operacemi, tj. za použití stávajících vyhledávacích kritérií, aniž by se k vytvoření dokumentů, které by požadované informace obsahovaly, použilo nové programování.

(2) Žádost stěžovatele o přístup k účetním informacím sděleným Komisi členskými státy, pokud jde o zemědělské výdaje, proto jednoznačně překračuje oblast působnosti nařízení č. 1049/2001. Požadované informace nelze považovat za dostupné ve stávajících dokumentech.

(3) Komise poskytla souhrnné údaje za rozpočtové roky 2000 a 2001, které byly k dispozici. Komise je ochotna poskytnout podobné údaje za roky 2002 a 2003, jakmile budou k dispozici.

(4) Napadené rozhodnutí je správně odůvodněno. Odkazy na článek 4 nařízení 104912001 by měly být učiněny pouze v případě, že je přístup k identifikovanému dokumentu částečně nebo zcela odepřen.

(5) Komise vyjadřuje politování nad tím, že její odpověď na potvrzující žádost byla zaslána jeden den po uplynutí lhůty stanovené v nařízení.

Dopis týkající se „Evropské iniciativy pro transparentnost“

V návaznosti na stanovisko Komise informovali komisař Boell, který je odpovědný za zemědělství a rozvoj venkova, a komisař Kallas, který je odpovědný za administrativní záležitosti, audit a boj proti podvodům a je rovněž jedním z místopředsedů Komise, veřejného ochránce práv samostatným dopisem ze dne 9. prosince 2005 o „Evropské iniciativě pro transparentnost“ Komise. Uvedly následující:

„V návaznosti na dopis místopředsedy Kallase ze dne 10. května 2005 a odpověď Komise ve věci A. (č. 1693/2005/PB) bychom Vás rádi informovali o nejnovějším vývoji Evropské iniciativy pro transparentnost, pokud jde o zveřejňování informací o konečných příjemcích v zemědělství (a dalších výdajích v rámci sdíleného řízení).

Dne 9. listopadu 2005 Komise rozhodla o své Evropské iniciativě pro transparentnost. Prostřednictvím této iniciativy Komise prohlašuje, že má v úmyslu podporovat transparentnost u konečných příjemců všech finančních prostředků EU.

Jako první krok se Komise rozhodla zřídit centrální internetový portál pro přístup k informacím o konečných příjemcích finančních prostředků EU. Z této centrální stránky vytvoříme odkazy na internetové stránky členských států, kde lze nalézt údaje o konečných příjemcích v rámci sdíleného řízení. Abychom zajistili srovnatelnost údajů mezi členskými státy, navrhneme společnou metodiku pro zpřístupnění těchto informací.

Je zřejmé, že v případě právních a jiných otázek, které jsou specifické pro každý členský stát, by tento první krok Komise nemusel nutně vést všechny členské státy k tomu, aby poskytly přístup ke všem údajům, které mají k dispozici. Jako další krok proto Komise počátkem roku 2006 přijme zelenou knihu, která bude obsahovat další nápady, jak zlepšit transparentnost na úrovni EU. Mezi problémy, které budou v této zelené knize vzneseny, patří návrh na zavedení právní povinnosti členských států zveřejňovat informace o konečných příjemcích finančních prostředků v rámci sdíleného řízení. Přijetí takového navrhovaného právního závazku je samozřejmě rozhodnutím Rady, ale doufáme, že diskuse kolem Zelené knihy objasní, zda existuje širší veřejná podpora a zájem o takový krok. Konzultace k tomuto tématu se uskuteční na jaře roku 2006."(11)

Připomínky stěžovatele

Stanovisko Komise bylo předáno stěžovateli, který v souhrnu předložil tyto body:

Praxe Komise považovat výsledky vyhledávání „běžných operací“ v databázích za „dokumenty“ podle nařízení č. 1049/2001 není podle nařízení č. 1049/2001, jehož cílem je zajistit co nejširší přístup k dokumentům, legitimní.

Ústřední otázkou v projednávané věci je, zda se na databáze vztahuje nařízení č. 1049/2001. Podle čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 se dokumentem rozumí „obsah na jakémkoli nosiči“. I když databáze obsahuje velké množství informací, nemá to žádný význam pro její povahu „dokumentu“.

Tvrzení Komise, že informace v databázi se neustále mění, není pro projednávaný případ relevantní. Stěžovatel požádal Komisi o konkrétní věcné informace předložené členskými státy. Je třeba předpokládat, že tyto informace se v databázi CATS nemění.

Pokud jde o názor Komise, že nařízení č. 2390/1999 v každém případě obsahuje ustanovení o důvěrnosti zakazující zpřístupnění dotčených informací, Komise zcela neuvedla, která výjimka v nařízení č. 1049/2001 se přesně odráží v ustanovení o důvěrnosti v nařízení č. 2390/1999. Jedná se o porušení nařízení č. 1049/2001.

Pokud jde o zpoždění v odpovědi na potvrzující žádost, stěžovatel přijímá vysvětlení Komise.

Úsilí ombudsmana o dosažení přátelského řešení

Po pečlivém zvážení stanovisek a připomínek nebyla veřejná ochránkyně práv spokojena s tím, že Komise na stížnost odpovídajícím způsobem odpověděla. V souladu s čl. 3 odst. 5 statutu veřejného ochránce práv (12) proto veřejný ochránce práv písemně požádal předsedu Komise, aby navrhl smírné řešení. Veřejný ochránce práv navrhl Komisi, aby zvážila přezkoumání žádosti stěžovatelky ze dne 12. srpna 2004 a poskytla jí požadované soubory údajů, pokud neuplatní platné a přiměřené důvody, proč tak neučinila.

Odpověď Komise na návrh smírného řešení předložený veřejnou ochránkyní práv

Komise ve své odpovědi zamítla návrh veřejného ochránce práv na smírné řešení. Uvedla, že ustanovení o důvěrnosti obsažené v článku 2 nařízení č. 2390/1990 jí ukládá povinnost zachovávat důvěrnost a bezpečnost druhu požadovaných informací.

Komise dále předložila některé připomínky týkající se „budoucích cílů transparentnosti“:

1. Komise oznámila svůj záměr usilovat o větší transparentnost, pokud jde o zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků EU. Pro usnadnění přístupu veřejnosti k informacím o příjemcích plateb v rámci společné zemědělské politiky v rámci sdíleného řízení již Komise spravuje internetové stránky s odkazy na internetové stránky členských států.
2. Ustanovení o průhlednosti zavedená do finančního nařízení nařízením Rady (ES, EURATOM) 1995/2006 ze dne 13. prosince 2006 (13) stanoví do budoucna každoroční následné zveřejňování příjemců zemědělských fondů ze souhrnného rozpočtu Společenství. Tato nová povinnost transparentnosti by se vztahovala na výdaje z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) vzniklé od rozpočtového roku 2007 a na výdaje z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) vzniklé od rozpočtového roku 2008 (14).
3. Zveřejnění se provádí v souladu s příslušnými odvětvovými předpisy. Pokud jde o EZZF a EZFRV, nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 o financování společné zemědělské politiky (15) dosud nestanoví transparentnost, a proto je třeba je změnit, aby byla provedena nová povinnost transparentnosti. Očekává se, že Komise tento návrh přijme v únoru 2007 a poté jej zašle Evropskému parlamentu a Radě. Poté bude muset Komise přijmout prováděcí pravidla v souladu se svým prohlášením učiněným na žádost Parlamentu v době přijetí revize finančního nařízení Radou, které zní: „[...] zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků ze zemědělských fondů (EZFRV a EZZF) [bude] srovnatelné s poskytováním informací podle odvětvových prováděcích nařízení ke strukturálním fondům. Zejména bude zajištěno odpovídající každoroční následné zveřejnění částek obdržených z těchto fondů pro každého příjemce, rozdělených podle hlavních kategorií výdajů“(16).

Připomínky stěžovatele

Ve svých připomínkách k odpovědi Komise na návrh smírného řešení veřejné ochránkyně práv stěžovatelka v podstatě trvala na svém postoji a rozvinula jej.

ROZHODNUTÍ

1 K údajnému porušení nařízení č. 1049/2001

1.1 Dne 26. června 2004 požádal stěžovatel GŘ AGRI Komise o přístup ke "zprávám, které Komisi poskytly vnitrostátní správní orgány a které se týkaly plateb vnitrostátním příjemcům finančních prostředků EU prostřednictvím SZP a jakýchkoli jiných zemědělských a rybářských programů financovaných EU."Vzhledem k tomu, že žádosti nebylo vyhověno, podal stěžovatel dne 12. srpna 2004 potvrzující žádost podle nařízení č. 1049/2001. Věc se týká zamítnutí této žádosti Komisí (17).

1.2 Jak vysvětlil veřejný ochránce práv ve svém návrhu smírného řešení projednávané věci, stěžovatel nejprve v podstatě požádal o dokumenty obsahující účetní údaje předložené členskými státy Komisi podle nařízení Komise č. 2390/1999 (18). Komise zejména uvedla, že „[s]oubory údajů [zaslané členskými státy v souladu s nařízením č. 2390/1999] se automaticky načítají do databáze CATS, což je databáze ORACLE.“ V rámci šetření Komise potvrdila, že veřejný ochránce práv má za to, že elektronické soubory, které mu členské státy předaly v souladu s nařízením č. 2390/1999, jako takové neuchovává (v databázi CATS ani jinde).

1.3 Stěžovatelka ve své potvrzující žádosti požádala o přístup do "databáze jako takové"podle čl. 6 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, který stanoví, že "[v] případě žádosti týkající se velmi rozsáhlého dokumentu nebo velkého počtu dokumentů se může dotyčný orgán s žadatelem neformálně poradit s cílem nalézt spravedlivé řešení."Stěžovatelka ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdila, že názor Komise (vyjádřený v jejím rozhodnutí o potvrzující žádosti), že databáze není "dokumentem" ve smyslu nařízení č. 1049/2001, je nesprávný. Stěžovatelka ve svém vyjádření objasnila, že ačkoli nezpochybňuje, že dotčená databáze není sama o sobě "dokumentem", má za to, že tato databáze je "médiem"a "obsah"databáze je "dokumentem"ve smyslu čl. 3 písm. a) nařízení. V souvislosti s tím Komise ve svém rozhodnutí o potvrzující žádosti stěžovatele uvedla, že "databáze jako taková není dokumentem. Vzhledem k významu databází a množství informací, které mají k dispozici, by však bylo ze zřejmých důvodů obtížné odůvodnit vyloučení všech informací obsažených v databázích z práva na přístup podle nařízení č. 1049/2001. Proto se vyvinula praxe, podle níž je výsledek běžného vyhledávání v databázi („běžné operace“, jak uvedlo generální ředitelství pro zemědělství) považován za dokument ve smyslu nařízení č. 1049/2001. Komise však nezmění stávající parametry vyhledávání v databázi, aby mohla požadované informace získat. Komise rovněž zdůraznila, že „informace požadované [stěžovatelem] [...] neodpovídají výňatkům z databáze“po běžném vyhledávání v databázi a že „nemění stávající parametry vyhledávání v databázi, aby bylo možné požadované informace získat.“ Kromě toho v souladu s čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2390/1999 tvrdila, že příslušné účetní údaje zaslané členskými státy jsou důvěrné a že toto ustanovení o důvěrnosti je plně slučitelné s výjimkami stanovenými v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

1.4 Veřejný ochránce práv konstatuje, že podle zásad řádné správy musela Komise poskytnout platné a přiměřené důvody pro zamítnutí žádosti stěžovatele.

1.5 Veřejný ochránce práv chápe, že Komise se domnívá, že to, co stěžovatel požadoval, byl "dokument" ve smyslu nařízení 1049/2001, pokud by mohl být získán z databáze CATS prostřednictvím "běžného vyhledávání" nebo "běžných operací". Kromě toho uvedla, že poskytnutí toho, co stěžovatel chtěl, by vyžadovalo změnu stávajících parametrů vyhledávání v databázi a vyžadovalo by značné nové programování, které nebylo nezbytné pro plnění úkolů Komise.

Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise tím, že učinila tato prohlášení, nesplnila řádně svou povinnost uvedenou v bodě 1.4 výše. Dotčená prohlášení lze považovat za platné a přiměřené důvody v rozsahu, v němž se týkají nepřiměřenosti administrativní zátěže, kterou by pro orgán představovalo poskytnutí toho, co stěžovatel požadoval (19). Komise však nepředložila dostatečně konkrétní a řádně podložené argumenty v tom smyslu, že opětovné získání toho, co stěžovatel požadoval, předpokládalo, že mu bude uložena nepřiměřená administrativní zátěž. Odkazy Komise na potřebu změny stávajících parametrů vyhledávání nebo nového programování byly formulovány obecně, a proto nepředstavují takové argumenty.

1.6 Druhé vysvětlení Komise odkazuje na ustanovení o důvěrnosti v čl. 2 odst. 3 prováděcího nařízení 2390/1999. V souvislosti s tím Komise ve svém stanovisku uvedla následující: všechny stávající doložky o důvěrnosti musí být vykládány s ohledem na nařízení č. 1049/2001, které stanoví konkrétní případy použití výjimek stanovených v článku 4 nařízení. Článek 4 nařízení totiž obsahuje omezení práva na přístup tím, že stanoví obecná pravidla. Tato obecná pravidla mají stejný cíl, kterým je ochrana soukromých nebo případně veřejných zájmů, jako ustanovení o důvěrnosti obsažená v právních předpisech v konkrétních oblastech. Ustanovení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2390/1999 ukládá Komisi povinnost zajistit, aby účetní údaje, které obdrží, byly důvěrné a bezpečné. Komise se domnívá, že toto ustanovení je plně slučitelné s výjimkami stanovenými v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise tím, že učinila tato prohlášení, nesplnila řádně svou povinnost uvedenou v bodě 1.4 výše. Komise totiž pouze obecně odkázala na zájmy chráněné výjimkami stanovenými v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Neupřesnila, která z těchto výjimek je relevantní pro ustanovení o důvěrnosti podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2390/1999, a podpořila tak svůj postoj, že toto ustanovení je slučitelné s nařízením č. 1049/2001. Kromě toho dostatečně nevysvětlila použitelnost takové výjimky.

Argument Komise je navíc jasně zpochybněn čl. 53b odst. 2 písm. d) pozměněného finančního nařízení a ohlášenou politikou Komise na podporu transparentnosti u konečných příjemců všech finančních prostředků EU (20). Takový závazek Komise podporovat transparentnost u konečných příjemců všech fondů EU a nedávná příslušná dohoda ministrů zemědělství EU o souboru pravidel zavádějících povinnost zveřejňovat seznam příjemců zemědělských dotací EU na vnitrostátní úrovni (21) zjevně podkopávají argument Komise, že doložka o důvěrnosti podle článku 2390/1999 je slučitelná s nařízením č. 1049/2001.

Za těchto okolností dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že Komise řádně nesplnila svou povinnost poskytnout platné a přiměřené důvody pro zamítnutí žádosti stěžovatele. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

1.7 Po důkladném prostudování právních argumentů předložených Komisí dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že postoj Komise, pokud jde o uplatňování nařízení 1049/2001 na databáze obecně, není uspokojivý. Provedení tohoto šetření by však vyžadovalo, aby veřejný ochránce práv buď i) formuloval obecný postoj, pokud jde o uplatňování nařízení č. 1049/2001 na databáze, a snažil se přesvědčit Komisi, aby jej přijala, a to předložením příslušného návrhu doporučení, nebo ii) doporučil, aby Komise takový postoj formulovala sama. Obě možnosti by vyžadovaly, aby veřejný ochránce práv prodloužil své šetření s cílem řešit složitou, obecnou a novou právní otázku vyvolanou technologickým vývojem, kterou bude mít normotvůrce v průběhu probíhající reformy nařízení č. 1049/2001 každopádně možnost řešit. Veřejný ochránce práv se již vyjádřil k obecnému problému (viz poznámka pod čarou 19). Komise by rovněž mohla toto rozhodnutí a jeho odůvodnění náležitě zohlednit při předkládání svého konečného návrhu na změnu. Veřejný ochránce práv bude rovněž aktivně zvažovat konzultace s kancelářemi vnitrostátních veřejných ochránců práv v rámci Evropské sítě veřejných ochránců práv, aby se pokusil zjistit, jaké odpovědi byly na tyto nové druhy problémů poskytnuty, a aby byl informován o „osvědčených postupech“ uplatňovaných na vnitrostátní úrovni s cílem zaručit odpovídající úroveň přístupu veřejnosti k informacím uloženým v databázích. Výsledky této konzultace budou samozřejmě zpřístupněny Komisi a zveřejněny na internetových stránkách veřejného ochránce práv.

Kromě toho, pokud jde o přístup k informacím týkajícím se konkrétní oblasti politiky společné zemědělské politiky, jak je uvedeno v bodě 1.6 výše, došlo k významnému právnímu a politickému vývoji, pokud jde o zveřejňování informací takového druhu, jaký stěžovatel požadoval, což zřejmě odpovídá jeho zájmu na přístupu k těmto informacím v budoucnu.

Za těchto okolností nepovažuje veřejný ochránce práv za odůvodněné dále se touto záležitostí zabývat. Případ uzavře kritickou poznámkou.

2 Závěr

Na základě šetření veřejné ochránkyně práv týkajících se této stížnosti je nezbytné učinit tuto kritickou poznámku:

Podle zásad řádné správy musela Komise poskytnout platné a přiměřené důvody pro zamítnutí žádosti stěžovatele. Na základě svých zjištění v bodech 1.5 a 1.6 dospěl veřejný ochránce práv k závěru, že Komise tuto povinnost řádně nesplnila. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

O tomto rozhodnutí bude rovněž informován předseda Evropské komise.

Upřímně,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Úř. věst. 2001, L 145, s. 43.

(2) Nařízení Komise (ES) č. 2390/1999 ze dne 25. října 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 1663/95, pokud jde o formu a obsah účetních údajů, které musí mít členské státy k dispozici pro Komisi pro účely schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF, Úř. věst. L 295, s. 1.

(3) Žadatel poskytl příslušné internetové stránky (http://www.farmsubsidy.org).

(4) Úř. věst. L 295, s. 1.

(5) Popis těchto datových skladů je uveden mimo jiné na internetových stránkách Wikipedie (http://en.wikipedia.org/wiki/Data_warehouse).

(6) Úř. věst. 2001, L 63, s. 21.

(7) Věc C-353/99 P, Rada v. Hautala, Sb. rozh. 2001, s. I-9565.

(8) Věc T-14/98 Hautala v. Rada, Sb. rozh. 1999, s. II-2489.

(9) Komise odkázala na rozsudek ve věci Hendrickx v. Rada, T-376/03, ze dne 5. dubna 2005, dosud nezveřejněný, týkající se utajení podle přílohy III článku 6 služebního řádu (řízení výběrové komise):

„Comme toute norme de caractère général, le droit d'accès aux documents du Conseil prévu par les dispositions précitées peut être limité ou exclu - selon le principe suivant lequel la règle spéciale déroge à la règle générale (lex specialis derogat legi generali) - lorsqu'il existe des normes spéciales qui régissent des matières spécifiques.“(bod 55).

Upozorňujeme, že v tomto případě žalobce nevyužil postup podle nařízení č. 1049/2001, a tato část věci před soudem byla proto nepřípustná.

(10) Rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech Österreichischer Rundfunk a další, C-465/00, C-138/01 a C-139/01, Recueil 2003, s. I-4989.

(11) Veřejný ochránce práv zaslal kopii dopisu pro informaci stěžovateli.

(12) Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262 ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úřední věstník 1994 L 113, s. 15.

(13) Úřední věstník 2006, L 390, s. 1, čl. 53b odst. 2 písm. d) finančního nařízení nyní zní: „Za tímto účelem [členské státy] zejména [...] zajistí prostřednictvím příslušných odvětvových předpisů a v souladu s čl. 30 odst. 3 odpovídající každoroční následné zveřejnění příjemců finančních prostředků z rozpočtu.“

(14) Viz čl. 181 odst. 4 revidovaného finančního nařízení.

(15) Úř. věst. 2005, L 1, s. 1.

(16) Viz dokument Rady 15638/06 ze dne 29. listopadu 2006.

(17) Pokud jde o tvrzení stěžovatelky, že Komise nedodržela lhůtu 15 pracovních dnů uvedenou v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, stěžovatelka ve svých připomínkách uvedla, že příslušná vysvětlení Komise přijala. Proto není třeba tento aspekt věci dále zkoumat.

(18) Není jasné, zda stěžovatel rovněž chtěl získat přístup k účetním záznamům, na které odkazuje Komise a které mohly být Komisi zpřístupněny podle nařízení č. 438/2001. V každém případě stěžovatelka a) ve svých připomínkách týkajících se návrhu smírného řešení veřejného ochránce práv nezpochybnila závěr veřejného ochránce práv, že původně v podstatě požádala o dokumenty obsahující účetní údaje předložené členskými státy Komisi podle nařízení Komise č. 2390/1999; b) nezdá se, že by konkrétně zpochybňovala správnost odpovědi Komise na její potvrzující žádost v rozsahu, v jakém tato odpověď odkazovala na nařízení č. 438/2001 a na informace získané na jeho základě.

(19) V této souvislosti veřejný ochránce práv připomíná svůj postoj, že omezení práva na přístup k informacím, které lze získat pomocí stávajících vyhledávacích nástrojů, by mohlo ohrozit užitečnost práva na přístup, protože tyto nástroje budou obvykle vyvíjeny pouze s ohledem na potřeby interní správy informací. Viz odpověď evropského veřejného ochránce práv na zelenou knihu Komise „Přístup veřejnosti k dokumentům v držení orgánů Evropského společenství: přezkum“, zveřejněný na internetových stránkách veřejného ochránce práv (část 3, odpověď na sedmou otázku): http://www.ombudsman.europa.eu/letters/en/20070711-1.htm

(20) Viz příslušné internetové stránky komisaře Kallase: http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/transparency_en.htm

(21) Viz tisková zpráva Rady ve složení pro zemědělství a rybolov, 22.–23. října 2007 (dostupná na http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/948633D2-DCD5-4413-AFCD-86688D5161F3/0/96806.pdf).