Souvislosti stížnosti

1. V dubnu 2024 stěžovatel – novinář – požádal o přístup veřejnosti [1] k dokumentu v držení Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ), konkrétně k „poslední zprávě o auditu a výroku auditora sboru auditorů Evropského mírového nástroje, jak je stanoveno v čl. 43 odst. 4 rozhodnutí Rady 2021/509 o zřízení mírového nástroje“. Téhož dne stěžovatel předložil další žádost o přístup veřejnosti k „metodice oceňování Evropského mírového nástroje pro úhradu vybavení darovaného Ukrajině“.

2. Evropský mírový nástroj (EPF) je finanční nástroj ve výši přibližně 17 miliard EUR na období 2021–2027, jehož cílem je financovat mírová a bezpečnostní opatření v partnerských zemích. Evropský mírový nástroj byl zřízen rozhodnutím Rady v březnu 2021.[2] Evropský mírový nástroj umožňuje členským státům poskytovat podporu a pomoc více než dvaceti partnerům po celém světě, včetně – poprvé – smrtícího vybavení. Evropský mírový nástroj je rovněž základem pro pobídku k vojenské podpoře Ukrajiny ze strany členských států EU od její invaze Ruskem. Evropský mírový nástroj je mimorozpočtový fond, což znamená, že příspěvky pocházejí přímo od členských států EU. Za externí audit příjmů a výdajů odpovídá sbor auditorů. Auditory jmenuje zvláštní výbor na základě kandidátů navržených členskými státy EU.

3. ESVČ identifikovala dva dokumenty, které spadají do oblasti působnosti žádostí stěžovatele:

• koncepční rámec pro financování podpory ukrajinských ozbrojených sil (dokument 1);
• zprávu o auditu roční účetní závěrky Evropského mírového nástroje – opatření pomoci – za rozpočtový rok 2022 (dokument 2).

4. ESVČ odmítla poskytnout veřejnosti přístup k dokumentu č. 1 v plném rozsahu a poskytla částečný přístup k dokumentu č. 2. ESVČ tím, že odmítla zpřístupnit celý dokument 1 a části dokumentu 2, vycházela z potřeby chránit veřejný zájem, pokud jde o obranné a vojenské záležitosti, mezinárodní vztahy EU, rozhodovací proces orgánu, jakož i soukromí a integritu členů kolegia auditorů, kteří podepsali zprávu o auditu. Tyto výjimky jsou stanoveny v čl. 4 odst. 1 písm. a), čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.

5. Stěžovatel následně požádal o přezkum rozhodnutí ESVČ (podáním „potvrzující žádosti“). ESVČ potvrdila své rozhodnutí neposkytnout přístup k dokumentu 1 a poskytla širší částečný přístup k dokumentu 2.[3]

6. Stěžovatel nebyl s tímto výsledkem spokojen a v červnu 2024 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se stanoviska stěžovatele, že ESVČ nesprávně odepřela veřejnosti úplný nebo částečný přístup k požadovaným dokumentům.

8. V průběhu šetření vyšetřovací tým veřejného ochránce práv zkontroloval požadované dokumenty a uspořádal setkání [4] s ESVČ s cílem získat vysvětlení k důvodům odmítnutí. Veřejná ochránkyně práv rovněž poskytla stěžovateli příležitost vyjádřit se k vysvětlením ESVČ.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

9. ESVČ v počáteční fázi tvrdila, že nemůže zveřejnit dokument 1 – koncepční rámec pro financování podpory ukrajinských ozbrojených sil –, protože obsahuje informace týkající se parametrů a tempa proplácení prostředků z Evropského mírového nástroje členským státům za jejich vojenskou podporu ukrajinským ozbrojeným silám. Zveřejnění podle ESVČ umožní třetím stranám předvídat tempo podpory EU a Evropského mírového nástroje Ukrajině v době probíhajícího konfliktu. ESVČ se dále domnívala, že vzhledem k tomu, že úhrady stále probíhají, obsahuje dokument informace, o nichž EPF dosud nepřijal konečné rozhodnutí, což má vliv na jeho rozhodovací proces.

10. ESVČ odepřela přístup k částem dokumentu 2 – zprávě o auditu –, protože obsahovala informace týkající se Ukrajiny a doporučení auditu. Tvrdila, že tyto informace se týkaly vybavení dodaného na Ukrajinu, jehož zveřejnění by mohlo naznačit rychlost, s jakou členské státy obnovují své vojenské schopnosti. ESVČ tvrdila, že odhalení zjištění auditu o vojenských slabinách Ukrajiny by oslabilo mezinárodní vztahy EU s Ukrajinou. ESVČ rovněž uvedla, že některá auditní doporučení se stále provádějí, a proto nemohou být zveřejněna, neboť zveřejněné informace by mohly být zneužity nepříznivými stranami k ovlivnění a vyvolání pozastavení nebo ukončení podpory EU v rámci Evropského mírového nástroje.

11. Ve své potvrzující žádosti stěžovatel tvrdil, že oba dokumenty odrážejí situaci v době jejich vypracování před dvěma lety. Situace na místě se od té doby značně změnila, a proto jsou jakékoli informace v dokumentech pravděpodobně zastaralé a mají malou vojenskou hodnotu. Rovněž uvedl, že ESVČ nepředložila důkazy o tom, že existuje důvodně předvídatelné riziko, že její rozhodovací proces bude podstatně ovlivněn vnějším tlakem ze strany nepříznivých stran, které se snaží ovlivnit nebo vyvolat ukončení podpůrných opatření v rámci evropského mírového nástroje [5]. Rovněž uvedl, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění obou dokumentů z důvodu nedostatečné nezávislé kontroly veřejných výdajů v rámci evropského mírového nástroje, zejména s cílem ověřit, zda vybavení, které bylo uhrazeno členským státům, bylo odpovídajícím způsobem oceněno.

12. ESVČ nesouhlasila s tvrzením stěžovatele, že informace v dokumentech jsou zastaralé. Dokument 1, jak vysvětlila ESVČ, obsahuje metodiku pro financování podpory Ukrajině, která se nadále uplatňuje a mohla by být replikována a uplatňována i v budoucnu. Kromě toho by zveřejnění informací v dokumentu 2 o tom, jak ESVČ a Komise plánují provést doporučení auditu, mohlo zabránit rozhodovacímu procesu orgánů. ESVČ rovněž zdůraznila, že judikatura EU uznává širokou posuzovací pravomoc, kterou mají orgány EU při uplatňování výjimek z oblasti veřejné bezpečnosti, obrany a mezinárodních vztahů, neboť spadají do kategorie absolutních výjimek [6]. To podle ESVČ znamená, že tyto výjimky nelze vyvážit převažujícím veřejným zájmem na zpřístupnění.

13. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv zpochybnil argument ESVČ, že zpřístupnění by ohrozilo mezinárodní vztahy EU s Ukrajinou. Uvedl, že několik členských států (zejména Německo, Francie a Nizozemsko) již zveřejnilo rozsáhlé informace o vojenském vybavení dodaném na Ukrajinu. Rovněž tvrdil, že tempo proplácení vojenských prostředků se liší od skutečného nasazení těchto prostředků: zatímco posledně jmenované informace mohou být citlivými informacemi, prvně jmenované informace by měly být zpřístupněny veřejnosti.

14. Během setkání s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv zástupci ESVČ konstatovali, že je na každém členském státě, aby rozhodl, jaké informace o vojenské podpoře, kterou poskytuje, je ochoten zveřejnit. To však neznamená, že ESVČ může jménem EU zveřejňovat podobné informace. Zástupci ESVČ rovněž poskytli podrobné informace o důsledcích, které by zveřejnění auditních doporučení i připomínek příslušných orgánů EU k nim mohlo mít. ESVČ požádala, aby informace zůstaly důvěrné.

15. Stěžovatel ve svých připomínkách ke zprávě ze zasedání uvedl, že ESVČ měla porovnat informace, které jsou již veřejnosti k dispozici, s informacemi obsaženými ve sporných dokumentech a odmítnout zpřístupnění pouze v případě, že informace, které jsou skutečně citlivé, podstatně přesahují informace, které jsou již veřejně dostupné. Kritizoval také to, že ESVČ použila argument, že některé informace o Evropském mírovém nástroji a jeho fungování by mohly být potenciálně použity k šíření dezinformací, a uvedl, že je to zcela spekulativní. Pokud by se tato výmluva stala legitimní jako prostředek k zamítnutí jakékoli žádosti o přístup veřejnosti, tvrdil, že by to potenciálně poskytlo důvod pro odepření přístupu k téměř jakémukoli dokumentu týkajícímu se vztahů EU s Ukrajinou. Stěžovatel rovněž zpochybnil vysvětlení ESVČ, že její probíhající rozhodovací proces by byl narušen zveřejněním, a uvedl, že se jedná o pokus zabránit účasti veřejnosti na vynakládání a kontrole veřejných prostředků.

Posouzení veřejného ochránce práv

16. Orgány EU mají širokou posuzovací pravomoc při určování, zda by zpřístupnění dokumentu ohrozilo ochranu veřejných zájmů uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, mezi něž patří obranné a vojenské záležitosti a mezinárodní vztahy [7]. Veřejný ochránce práv se proto snažil posoudit, zda v posouzení ESVČ nedošlo ke zjevnému pochybení.

17. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv požadované dokumenty zkontroloval a setkal se se zástupci ESVČ, aby získal další vysvětlení a konkrétní příklady s cílem pochopit, proč je nemohl zveřejnit. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí přání ESVČ, aby informace poskytnuté během zasedání zůstaly důvěrné a aby nebyly zveřejněny.

18. Na základě poskytnutých dodatečných vysvětlení veřejný ochránce práv konstatuje, že nebylo zjevně nesprávné, aby se ESVČ domnívala, že zveřejnění dotčených informací by mohlo ohrozit veřejné zájmy, pokud jde o obranné a vojenské záležitosti a mezinárodní vztahy EU.

19. Veřejná ochránkyně práv chápe argument vznesený stěžovatelem, že existuje veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů, konkrétně že zpřístupnění je nezbytné k tomu, aby EU a členské státy nesly odpovědnost za své jednání. Jak však správně uvedla ESVČ, ochrana veřejných zájmů, pokud jde o obranné a vojenské záležitosti a mezinárodní vztahy EU, nemůže být převážena žádným jiným veřejným zájmem podle právních předpisů EU o přístupu veřejnosti k dokumentům [8].

20. Stěžovatel vznáší oprávněné obavy, když uvádí, že v budoucnu by orgány EU mohly odepřít přístup veřejnosti k dokumentům na základě argumentu, že některé informace by mohly být použity k šíření dezinformací. Veřejná ochránkyně práv však konstatuje, že ESVČ v tomto případě poskytla přesvědčivá vysvětlení toho, jak by potenciální dezinformace mohly poškodit zájmy EU, zejména v obtížném kontextu války na Ukrajině.

21. Tvrzení stěžovatele, že ESVČ měla ověřit veřejně dostupné informace na základě informací obsažených v dokumentech, neexistuje. Každý členský stát je odpovědný za vlastní zveřejnění částky pomoci Ukrajině. Nařízení č. 1049/2001 se vztahuje na dokumenty v držení orgánu nebo instituce EU, nikoli na informace dostupné na internetových stránkách třetích stran.

22. Po posouzení dokumentů a argumentů ESVČ je veřejná ochránkyně práv přesvědčena, že rozhodnutí ESVČ o úplném nebo částečném odepření přístupu veřejnosti k požadovaným dokumentům nepředstavuje nesprávný úřední postup.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Evropská služba pro vnější činnost se nedopustila nesprávného úředního postupu, když odepřela veřejnosti přístup ke sporným dokumentům.

Stěžovatel a ESVČ budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 2. října 2024

[1] Podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Rozhodnutí Rady (SZBP) 2021/509 ze dne 22. března 2021, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0509

[3] Zejména body v dokumentu 2 týkající se doporučení auditu a údajů o pomoci poskytované zemím, které nepůsobí v citlivém kontextu. ESVČ rovněž souhlasila s argumentem stěžovatele, že jména auditorů by měla být zveřejněna, a jejich jména zveřejnila.

[4] Zpráva ze schůze je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/192729

[5] V tomto ohledu stěžovatel odkázal na judikaturu EU, zejména na rozsudek Tribunálu ze dne 22. března 2018, Emilio De Capitani v. Evropský parlament, věc T-540/15, k dispozici na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[6] Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. ESVČ odkázala na rozsudek Tribunálu ze dne 7. února 2018, Access Info Europe v. Evropská komise, věc T-851/16, bod 38, k dispozici na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16

[7] Viz například rozsudek Tribunálu ze dne 11. července 2018, ClientEarth v. Evropská komise, věc T-644/16, k dispozici na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[8] Viz čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001.