Souvislosti stížnosti

1. Stěžovatel, poslanec Evropského parlamentu, vyjádřil obavy ohledně profesního chování tehdejšího zvláštního vyslance EU [1] pro podporu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení mimo Evropskou unii.

2. Předseda Evropské komise vytvořil pozici zvláštního vyslance rozhodnutím přijatým v roce 2016. Mandát zvláštního vyslance zahrnuje podporu prosazování a ochrany svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení ve třetích zemích, zapojení a dialog s mezinárodními organizacemi, občanskou společností a náboženskými aktéry a podporu koordinace EU v této oblasti. Zvláštní vyslanec byl první svého druhu. Z administrativního hlediska je zvláštní vyslanec zvláštním poradcem [2] komisaře pro mezinárodní spolupráci a rozvoj.

3. Stěžovatel se domnívá, že zvláštní vyslanec nesplnil svůj mandát, protože neprosazoval inkluzivní pojetí svobody náboženského vyznání ani dodržování všech lidských práv věřících i nevěřících. Stěžovatelka zejména tvrdila, že zvláštní vyslanec se setkal se dvěma organizacemi občanské společnosti a veřejně ocenil jejich práci, o nichž stěžovatelka tvrdila, že jsou „z ultrakonzervativních okrajů křesťanství“, a o nichž tvrdila, že sledují „agendu proti lidským právům“. Stěžovatel zejména poukázal na to, že zvláštní vyslanec veřejně poděkoval jedné z organizací prostřednictvím sociálních médií.

4. Stěžovatelka vyjádřila své obavy přímo zvláštnímu vyslanci ve výměně dopisů mezi lednem a červnem 2019. Požádala zvláštního vyslance, aby se od dotčených organizací distancoval. Stěžovatel rovněž požádal Komisi, aby poskytla přístup ke všem dokumentům týkajícím se kontaktů, které měl zvláštní vyslanec s jednotlivci a organizacemi od roku 2018 [3].

5. Stěžovatelka nebyla spokojena s odpověďmi, které obdržela ohledně svých obav, a v srpnu 2019 se obrátila na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

6. Vzhledem k tomu, že veřejný ochránce práv vyšetřuje orgány EU, a nikoli jednotlivé zaměstnance těchto orgánů EU, zaměřilo se toto šetření na to, jak Evropská komise řešila obavy týkající se zvláštního vyslance a jak monitorovala jeho úlohu.

7. V průběhu šetření veřejný ochránce práv požádal Komisi, aby objasnila pravidla vztahující se na zvláštního vyslance, pokud jde o jeho úlohu, profesní chování a setkání se třetími stranami. Veřejná ochránkyně práv se rovněž dotázala Komise, jak sleduje způsob, jakým zvláštní vyslanec plní svou úlohu. Komise zaslala veřejné ochránkyni práv svou odpověď na stížnost, jakož i dva interní dokumenty, které stanoví mandát a pracovní plán zvláštního vyslance. Žadatel následně v reakci na odpověď Komise předložil připomínky.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

8. Stěžovatel tvrdil, že některé organizace, s nimiž se zvláštní vyslanec angažoval, vedly kampaň proti právům LGBTI osob, sňatkům osob stejného pohlaví nebo zdravotním právům žen. Stěžovatel tedy tvrdil, že skutečnost, že se zvláštní vyslanec rozhodl vystoupit a vystoupit na akcích vedle těchto organizací, vážně ovlivňuje důvěru v nezávislost jeho funkce. Stěžovatel rovněž tvrdil, že vzhledem k tomu, že zvláštní vyslanec působí jako zvláštní poradce komisaře, jeho zjevná blízkost těmto organizacím by mohla ovlivnit rozhodnutí přijatá ve třetích zemích, pokud jde o sexuální a reprodukční zdraví a práva nebo práva LGBTI osob.

9. Ve své odpovědi Komise uvedla následující:

• Mandát zvláštního vyslance je stanoven v rozhodnutí předsedy Komise ze dne 6. května 2016 a v mandátu a pracovním plánu zvláštního vyslance pro svobodu náboženského vyznání nebo přesvědčení ze dne 26. září 2016. Dne 23. listopadu 2017 Komise pracovní plán zvláštního vyslance aktualizovala. Mandát a pracovní plán zahrnují podporu prosazování svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení na úrovni jednotlivých zemí, zapojení v rámci mezinárodních fór, podporu koordinace EU a zapojení do dialogu s širokou škálou občanské společnosti a náboženských aktérů.
• Mandát a pracovní plán rovněž svěřují zvláštnímu vyslanci úkol podporovat provádění "Pokynů EU na podporu a ochranu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení"^[4], které členské státy EU schválily v roce 2013. Tyto pokyny poskytují nástroje na podporu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení ve vnějších vztazích EU a v mezinárodní spolupráci a rozvoji EU. Stanoví rámec, v němž by měl zvláštní vyslanec jednat s cílem uplatňovat vyvážený přístup při zapojování se do svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení se zaměřením na respektování rozmanitosti a náboženské tolerance.
• Zvláštní vyslanec je přímo podřízen komisaři pro mezinárodní spolupráci a rozvoj. Koordinuje a připravuje své činnosti, mise a projevy ve spolupráci s několika útvary Komise a s Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ). Zvláštní vyslanec vypracuje pro každou oficiální návštěvu zprávu, kterou poté posoudí Komise a ESVČ. Podle Komise tyto zprávy ukázaly, že zvláštní vyslanec jednal v souladu se svým mandátem.
• Zvláštní vyslanec nepovažoval za nutné veřejně se distancovat od organizací uvedených ve stížnosti, protože interakce s těmito organizacemi se uskutečňovaly výhradně na podporu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení, a nikoli v otázkách souvisejících s širší agendou v oblasti lidských práv. Zvláštní vyslanec jednal v souladu se svým mandátem, pokud jde o zásady nestrannosti a transparentnosti.

10. Ve svých připomínkách k odpovědi Komise stěžovatelka tvrdila, že skutečnost, že se zvláštní vyslanec nedistancuje od dotčených organizací, brání tomu, aby se Komise zavázala k agendě EU v oblasti lidských práv, která je nezbytná pro jakoukoli vnější činnost EU, jak je uvedeno v článku 21 Smlouvy o EU. Odmítla argument Komise, podle kterého zvláštní vyslanec komunikoval s organizacemi pouze na téma svobody náboženského vyznání. Domnívá se, že Komise měla tyto organizace posoudit s ohledem na širší dodržování lidských práv a hodnot EU. Pokud by Komise takové posouzení provedla, zjistila by, že jedné z organizací byl odepřen účastnický status v Radě Evropy, protože se neřídila hodnotami Rady Evropy. Komise by rovněž zjistila, že jiná organizace aktivně bojovala proti LGBTI osobám a právům v oblasti sexuálního a reprodukčního zdraví.

Posouzení veřejného ochránce práv

11. Funkce zvláštního vyslance pro podporu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení je ve správě EU jedinečným rysem.

12. Vzhledem k jedinečnosti této funkce považuje veřejná ochránkyně práv za překvapivé, že mandát a pracovní plán zvláštního vyslance nejsou veřejně dostupné.[5] Bez úplných informací o této jedinečné úloze hrozí, že občané nebudou mít jasnou představu o příslušném mandátu a úkolech. Některé obavy stěžovatele týkající se veřejného projevu zvláštního vyslance a spolupráce s organizacemi občanské společnosti mohly být zodpovězeny okamžitě, pokud by byl mandát a pracovní plán zvláštního vyslance veřejně dostupný. Veřejný ochránce práv předloží v tomto ohledu návrh na zlepšení.

13. Mandát a pracovní plán zvláštního vyslance jasně stanoví, že zvláštní vyslanec se může zapojit do dialogu s náboženskými aktéry, organizacemi občanské společnosti a zúčastněnými stranami. Nic nenasvědčuje tomu, že by interakce zvláštního vyslance s oběma organizacemi uvedenými ve stížnosti nespadaly do působnosti tohoto dialogu, a tudíž do mandátu zvláštního vyslance.

14. Avšak vzhledem k tomu, že základní práva jsou vyjádřena v zásadě poměrně obecně, mohou protichůdné výklady vést ke střetům například mezi svobodou náboženského vyznání a určitými právy na rovnost nebo svobodou projevu a právy na rovnost. Jedná se o citlivou a spornou oblast, v níž byla vydána soudní rozhodnutí, která se snaží vymezit, kde mohou být stanovena vhodná omezení pro vyjádření svobody náboženského vyznání za účelem ochrany jiných základních práv. Bod 26 pokynů EU pro podporu a ochranu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení z roku 2013, které tvoří politický rámec pro činnost zvláštního vyslance, totiž uvádí:

„Některé praktiky spojené s projevem náboženského vyznání nebo přesvědčení nebo vnímané jako takové mohou představovat porušení mezinárodních norem v oblasti lidských práv. K ospravedlnění takového porušování je někdy uplatňováno právo na svobodu náboženského vyznání nebo přesvědčení. EU je rozhodně proti tomuto ospravedlnění, přičemž je i nadále plně odhodlána důsledně chránit a prosazovat svobodu náboženského vyznání nebo přesvědčení ve všech částech světa. Porušování často postihuje ženy, příslušníky náboženských menšin, jakož i osoby na základě jejich sexuální orientace nebo genderové identity.

Je proto důležité, aby se zvláštní vyslanec vyhnul jakémukoli vnímání toho, že je využíván organizacemi, které mohou využívat prosazování svobody náboženského vyznání k prosazování programů, které jsou v rozporu se závazkem EU dodržovat mezinárodní normy v oblasti lidských práv. Pokud tak neučiní, hrozí, že oslabí důležitou práci na ochraně těch, kteří jsou pronásledováni po celém světě kvůli svému náboženskému nebo jinému přesvědčení.

15. Jako zvláštní poradce musí zvláštní vyslanec dodržovat pravidla a povinnosti stanovené ve služebním řádu EU. Zejména článek 12 služebního řádu stanoví, že „úředník se zdrží jakéhokoli jednání nebo chování, které by mohlo nepříznivě ovlivnit jeho postavení“. Judikatura EU toto ustanovení konzistentně vykládá tak, že odkazuje na závažné urážky jiných osob, které mají dopad na jejich lidskou důstojnost, nebo na závažné pochybení. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že sdělení zvláštního vyslance na sociálních médiích, které obecně děkuje určité organizaci v souvislosti s záležitostí spadající do mandátu zvláštního vyslance, do této kategorie nespadá. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že zvláštní vyslanec později v dopise stěžovateli uvedl, že sdělení na sociálních médiích se týkalo pouze práce organizace v souvislosti se svobodou náboženského vyznání nebo přesvědčení. I kdyby tomu tak bylo, veřejný ochránce práv se s ohledem na protichůdné výklady uvedené v bodě 14 výše domnívá, že mohla být nutná větší opatrnost a že Komise sama měla být obezřetnější.

16. Otázka vnímání ze strany veřejnosti je nanejvýš důležitá ve vztahu k významné postavě, jako je zvláštní vyslanec. Veřejnost nesmí mít žádné pochybnosti o tom, že zaměstnanci EU s významnou úlohou, jako je zvláštní vyslanec, plně dodržují hodnoty EU, mezi něž patří všechna lidská práva. To je obzvláště důležité, neboť některé organizace působící v oblasti svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení mohou zastávat názory, které jsou skutečně vnímány jako odporující mezinárodním normám v oblasti lidských práv, zejména právům žen nebo právům LGBTI osob.

17. Veřejný ochránce práv nemá pravomoc posuzovat, zda organizace občanské společnosti dodržuje hodnoty a lidská práva EU. Je však velmi důležité, aby Komise prokázala, že je ostražitá vůči citlivým otázkám a výzvám, které představuje vytvoření funkce zvláštního vyslance, a riziku, že mohou být zneužity jakékoli nejasnosti v souvislosti s pojmem „svoboda náboženského vyznání a přesvědčení“. Veřejná ochránkyně práv vidí prostor pro zlepšení, pokud jde o to, jak by se Komise měla touto záležitostí v budoucnu zabývat. Veřejná ochránkyně práv proto navrhuje, aby Komise poskytla jasnější pokyny k této otázce v mandátu a pracovním plánu jakéhokoli budoucího zvláštního vyslance a aby rovněž zvážila důkladnější sledování této otázky. To by bylo zcela v souladu se stávajícím mandátem zvláštního vyslance, který připomíná, že „EU je odhodlána podporovat přístup v oblasti lidských práv založený na zásadě ochrany všech lidských práv, včetně svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení a svobody projevu, ve všech jejich aspektech“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Veřejný ochránce práv předloží v tomto ohledu návrh na zlepšení.

18. Ani rozhodnutí o postavení zvláštního vyslance, ani mandát a pracovní plán zvláštního vyslance neposkytují dostatečnou jasnost, pokud jde o to, zda by se mělo mít za to, že zvláštní vyslanec vystupuje jménem Komise, a tedy i EU. Pokud jde o veřejného ochránce práv, je třeba mít za to, že tak činí. Komise by proto měla v tomto bodě do budoucna poskytnout větší jasnost, aby o tom nebylo pochyb ani v očích veřejnosti, ani u samotného zvláštního poradce. Veřejný ochránce práv rovněž v tomto ohledu předloží Komisi návrh na zlepšení.

19. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dne 8. července 2020 Komise oznámila, že obnoví funkci zvláštního vyslance pro podporu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení mimo EU. Veřejná ochránkyně práv věří, že Komise při přípravě nového mandátu a pracovního plánu budoucího zvláštního vyslance zohlední její návrhy na zlepšení.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

I když toto šetření odhalilo nedostatky, které by měly být do budoucna řešeny, nejsou v této fázi žádná další šetření opodstatněná.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Návrhy na zlepšení

Veřejná ochránkyně práv předkládá Komisi následující návrhy na zlepšení:

1. Komise by měla pozorněji sledovat a budoucím zvláštním vyslancům poskytovat jasnější pokyny, pokud jde o potřebu zohlednit všechna lidská práva při vyjadřování prohlášení a interakci se zúčastněnými stranami, a to i s ohledem na význam vnímání ze strany veřejnosti.
2. Komise by měla vyjasnit, do jaké míry mají budoucí zvláštní vyslanci mandát vystupovat jménem Komise nebo zastupovat orgán při jednání se zúčastněnými stranami.
3. Komise by měla zajistit, aby klíčové dokumenty, které stanoví mandát a pracovní plán budoucích zvláštních vyslanců pro podporu svobody náboženského vyznání nebo přesvědčení, byly zpřístupněny veřejnosti.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 30. července 2020

[1] Mandát zvláštního vyslance skončil v listopadu 2019.

[2] Zvláštními poradci jsou osoby, které jsou z důvodu zvláštní kvalifikace zaměstnány, aby pomáhaly orgánům EU, a to buď pravidelně, nebo po určitou dobu. Zvláštní poradci jsou považováni za zaměstnance orgánu EU a jako takoví se na ně vztahuje služební řád EU. Viz: Služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Stěžovatel podal žádost o přístup veřejnosti k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001. Vzhledem k tomu, že nepožádala Komisi, aby přezkoumala své rozhodnutí poskytnout pouze částečný přístup k některým dokumentům (podáním „potvrzující žádosti“), veřejný ochránce práv se nemohl tímto aspektem její stížnosti zabývat.

[4] Pokyny jsou k dispozici na adrese: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf

[5] Pracovní plán stanoví, že dokument je určen pro interní použití a že „upravená verze“ by měla být zveřejněna na internetových stránkách Komise.

[6] Viz poznámka pod čarou č. 4.