Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stížnost, kterou veřejnému ochránci práv předložil investigativní novinář pracující pro New York Times, se týkala žádosti Evropské komise o přístup veřejnosti k záznamům o platbách jednotlivým zemědělcům v rámci společné zemědělské politiky Evropské unie (SZP). Stěžovatel byl toho názoru, že tyto záznamy byly obsaženy v databázi Komise známé jako systém kontroly účetní závěrky (dále jen „databáze CATS“). Komise ho informovala, že databáze CATS není určena k poskytnutí požadovaných podrobných záznamů, a že mu proto nemůže poskytnout požadované údaje.

2. CATS je velmi rozsáhlá databáze shromažďující veškeré informace týkající se plateb z evropských zemědělských fondů, která zahrnuje komplexní roční údaje týkající se plateb, příjemců, prohlášení/žádostí, produktů, inspekcí, vývozních náhrad a veřejného skladování. Komise každoročně obdrží od členských států podrobnosti o všech jednotlivých platbách příjemcům těchto fondů EU. Tyto informace jsou vloženy do databáze CATS pro účely schválení účetní závěrky Komisí a pro sledování vývoje a poskytování prognóz v odvětví zemědělství. Údaje týkající se identifikované nebo identifikovatelné fyzické osoby – včetně identifikačního kódu konečného příjemce, jména a adresy – mohou být uloženy v databázi CATS a GŘ AGRI může v průběhu auditu a kontrol na místě shromažďovat další osobní údaje. K databázi CATS má přístup Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) pro účely vyšetřování.^[1]

Šetření

3. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření otázky přístupu veřejnosti k obsahu databáze CATS.

4. V průběhu šetření se vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv setkal se zaměstnanci Komise, aby lépe porozuměl aspektům databáze CATS souvisejícím s IT a auditem a položil Komisi otázky. Zpráva z této schůzky byla stěžovateli zaslána k připomínkám.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

5. Komise uvedla, že podle judikatury evropských soudů „může být předmětem žádosti o přístup k dokumentům cokoli, co lze z databáze získat běžným nebo rutinním vyhledáváním“. Komise vysvětlila, že údaje požadované žadatelem však nelze z příslušné databáze získat běžnými nebo rutinními vyhledávacími operacemi.

6. Komise uvedla, že významné informace, na něž se vztahuje žádost o přístup, jsou již veřejně dostupné jinde. Členské státy musí zveřejňovat informace o příjemcích prostředků z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o částkách obdržených na příjemce v rámci každého z těchto fondů. Komise rovněž zveřejňuje některé informace o rozdělování přímých plateb v rámci SZP.

7. Podle stěžovatele se tvrzení, že neexistují žádné individuální záznamy, jeví jako nepravděpodobné vzhledem k tomu, že právo EU (nařízení č. 2390/1999) vyžaduje, aby členské státy poskytly Komisi digitalizované spisy týkající se podrobností o všech jednotlivých platbách vyplacených příjemcům SZP každý rok.

8. Stěžovatel uvedl, že Komise získala údaje z Koordinačního výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (CATS) a poskytla je Světové bance.

9. Stěžovatel v reakci na zprávu ze schůzky mezi Komisí a vyšetřovacím týmem veřejné ochránkyně práv dodal, že je v rozporu s logikou, že stejná databáze nemůže spolehlivě vytvářet rozčleněné podkladové údaje, pokud databáze dokáže spolehlivě vytvářet agregované údaje.

Posouzení veřejného ochránce práv

10. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že existuje silný veřejný zájem na transparentnosti, pokud jde o platby v rámci SZP. Transparentní a odpovědná správa musí být schopna zodpovídat za veřejné prostředky, za které je odpovědná. Na úrovni EU musí orgány EU – a zejména Evropská komise – monitorovat výdaje, zjišťovat nesrovnalosti a případně ukládat sankce za účelem řešení protiprávního jednání. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že je důležité, aby Komise plnila tyto povinnosti co nejtransparentněji, a posílila tak důvěru občanů EU v to, jak EU vynakládá jejich peníze.

11. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že již existuje určitá míra transparentnosti, pokud jde o totožnost příjemců finančních prostředků SZP. Právní předpisy EU vyžadují, aby členské státy zveřejnily celé jméno každého příjemce, obec, v níž má příjemce bydliště nebo je registrován, a částky plateb odpovídající jednotlivým opatřením financovaným z fondů ^[2], které každý příjemce v daném roce obdržel. Tyto informace musí být k dispozici na jediné internetové stránce pro každý členský stát a musí zůstat k dispozici po dobu dvou let ode dne prvního zveřejnění [3].

12. Pokud však jde o přístup veřejnosti k záznamům účetních informací, které členské státy zasílají Komisi ke schválení účetní závěrky ^[4], veřejný ochránce práv uznává, že Komise podléhá řadě právních omezení, pokud jde o získávání a využívání informací předávaných členskými státy do databáze CATS.

13. V souladu s právem EU ^[5] musí Komise používat záznamy účetních údajů, které obdržela od členských států, výhradně pro účely plnění svých úkolů v souvislosti se schvalováním účetní závěrky.^[6] Veškeré osobní údaje obsažené ve shromažďovaných účetních údajích musí být zpracovávány pouze pro tyto účely. Komise musí rovněž zajistit, aby účetní informace byly důvěrné a bezpečné.

14. Kromě toho může Komise v souladu s pravidly EU pro zpracování osobních údajů orgány EU ^[7] extrahovat osobní údaje zpřístupněné členskými státy pouze za předpokladu, že jsou splněny zvláštní podmínky. Takové zpracování musí být zejména nezbytné pro splnění úkolu prováděného Komisí ve veřejném zájmu nebo pro splnění právní povinnosti. Za účelem plnění svých funkcí v souvislosti se schvalováním účetní závěrky Komise nezpracovává záznamy o platbách jednotlivým příjemcům. Jeho audity se spíše provádějí na základě agregovaných údajů. Proto potřebuje souhrnné údaje, které získává a používá pro své funkce v rámci schvalování účetní závěrky.

15. Veřejná ochránkyně práv uznává, že databáze Komise CATS byla navržena tak, aby splňovala specifické potřeby Komise v oblasti auditu. Souhlasí s tím, že nebyla navržena tak, aby se používala k získávání a systematické kontrole jednotlivých plateb. Aby byla dodržena pravidla EU pro ochranu údajů, nemohla totiž navrhnout Koordinační výbor v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (CATS), aby jí umožnil zpracovávat osobní údaje obsažené v Koordinačním výboru v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech (CATS).

16. Pokud jde o tvrzení stěžovatele, že Komise poskytla údaje, jichž se žádost týká, Světové bance, Komise objasnila, že údaje poskytnuté Světové bance byly agregované údaje podobné údajům, které obvykle získává z databáze pro účely auditu. Žádost stěžovatele se však v tomto případě týkala jednotlivých záznamů. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise potvrdila, že na její žádost poskytne souhrnné údaje i stěžovateli.

17. I bez těchto právních omezení existují technologické problémy s těžbou, které by byly nezbytné pro splnění žádosti a které Komise není ze zákona povinna přijmout. Komise na svém setkání s vyšetřovacím týmem veřejné ochránkyně práv potvrdila, že hromadná extrakce jednotlivých záznamů by způsobila selhání jejích informačních systémů. K tomu by došlo, protože databáze CATS je určena pouze pro účely auditu. Komise vysvětlila, že obvyklé stahování ze strany auditorů je tisíckrát menší než stahování požadované stěžovatelem. Komise objasnila, že žádost žadatele se týká přibližně 76 miliard datových prvků. Databáze není navržena tak, aby umožňovala tak velké stahování dat. Komise se proto domnívala, že technické obtíže spojené s extrakcí požadovaných údajů by prakticky znemožnily vyhovět žádosti bez značných investic do IT.

18. Tato praktická připomínka má právní důsledek. Evropský soud rozhodl, že obsah databáze ^[8] bude pro účely použití pravidel pro přístup k dokumentům představovat „dokumenty“, pokud lze obsah z databáze extrahovat prostřednictvím předem naprogramovaných vyhledávacích nástrojů. Obsah, jehož vytěžení z databáze vyžaduje „podstatnou investici“, nebude pro účely použití pravidel pro přístup k dokumentům ^{[9] považován za „dokumenty“.} Za takových okolností je orgán oprávněn konstatovat, že požadované dokumenty jednoduše nejsou v jeho „vlastnictví“.

19. Veřejná ochránkyně práv je toho názoru, že požadované údaje nelze získat z elektronické databáze prostřednictvím předem naprogramovaných stávajících vyhledávacích nástrojů. Vytvoření technických nástrojů, které by umožnily hromadnou extrakci údajů, by navíc vyžadovalo značné investice zdrojů ze strany Komise. Kromě praktických důsledků tohoto zjištění, které by teoreticky bylo možné překonat, nelze údaje požadované stěžovatelem považovat za existující „dokument“ pro účely použití pravidel EU o přístupu veřejnosti k dokumentům. Kromě toho a bez ohledu na tyto připomínky nemohla Komise vytvořit nástroje pro hromadný výpis jednotlivých záznamů, aniž by porušila pravidla EU pro ochranu údajů.

20. Veřejný ochránce práv chápe frustraci stěžovatele, že Komise s ním nespolupracovala, aby zvážila, zda by mu zpřístupnění menšího souboru údajů mohlo stačit. Komise by však stále podléhala stejným právním omezením. Veřejná ochránkyně práv se proto celkově domnívá, že se Komise při vyřizování žádosti o přístup k obsahu databáze nedopustila nesprávného úředního postupu.

21. Veřejná ochránkyně práv rovněž chápe obavy stěžovatele, který provádí důležitou investigativní žurnalistiku ve veřejném zájmu. Konstatuje, že důležitým důvodem pro stěžovatele, který usiloval o přístup k individualizovaným údajům v databázi CATS, byla jeho frustrace nejen z toho, že informace dostupné na vnitrostátní úrovni se v jednotlivých členských státech liší, ale také z toho důvodu, že žádný členský stát nezveřejňuje údaje, které spojují jednotlivé platby s půdou, na kterou je dotace určena. Jedná se o důležitou informaci při vyšetřování možných podvodů a zneužití finančních prostředků EU. Rovněž v případě, že příjemcem je právnická osoba, nemusí být určeni koneční jednotliví příjemci.

22. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že vynakládání finančních prostředků SZP by mohlo být účinněji monitorováno, pokud by byly právní předpisy EU aktualizovány tak, aby od členských států vyžadovaly, aby na příslušných vnitrostátních internetových stránkách identifikovaly konkrétní půdu, která je subvencována, a to jménem každého příjemce. Veřejná ochránkyně práv předá toto rozhodnutí normotvůrcům k posouzení.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv tento případ uzavírá s tímto závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 6. 2020

[1] Úř. věst. Viz dopis evropského inspektora ochrany údajů pověřenci Komise pro ochranu osobních údajů ze dne 9. února 2010, který je k dispozici na adrese https://edps.europa.eu/sites/edp/files/publication/10-02-09_commission_cats_en.pdf.

[2] Úř. věst. To se týká zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV).

[3] Úř. věst. Viz článek 111 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky, k dispozici na adrese https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1306/oj.

[4] Úř. věst. Viz článek 51 nařízení č. 1306/2013, článek 30 nařízení (EU) č. 908/2014 ze dne 6. srpna 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, pravidla pro kontroly, jistoty a transparentnost, k dispozici na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908.

[5] Úř. věst. Viz článek 31 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 908/2014 ze dne 6. srpna 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, pravidla pro kontroly, jistoty a transparentnost, k dispozici na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:32014R0908 a článek 117 nařízení (EU) č. 1306/2013 .

[6] Úř. věst. Komise může zpracovávat údaje za účelem sledování vývoje a poskytování prognóz v odvětví zemědělství.

[7] Úř. věst. Článek 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1725 ze dne 23. října 2018 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány, institucemi a jinými subjekty Unie a o volném pohybu těchto údajů, který je k dispozici na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.295.01.0039.01.ENG.

[8] „Podle čl. 3 písm. a) nařízení 1049/2001 se dokumentem“ rozumí jakýkoli obsah na jakémkoli nosiči (psaný na papíře nebo uložený v elektronické podobě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) týkající se záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí spadajících do oblasti působnosti orgánu.

[9] Úř. věst. Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. ledna 2017, Typke v. Komise, C-491/15 P, EU:C:2017:5, body 37, 39.