Souvislosti šetření z vlastního podnětu

1. Ustanovení čl. 2 odst. 8 statutu evropského veřejného ochránce práv zní takto: „Veřejnému ochránci práv nelze podávat stížnosti týkající se pracovních vztahů mezi orgány a institucemi Společenství a jejich úředníky a ostatními zaměstnanci, pokud dotyčná osoba nevyčerpala všechny možnosti pro podávání vnitřních administrativních žádostí a stížností, zejména postupy uvedené v čl. 90 odst. 1 a 2 služebního řádu.“ Vzhledem k tomu, že čl. 2 odst. 8 představuje omezení základního práva všech evropských občanů obrátit se na veřejného ochránce práv (článek 43 Listiny), neměl by být vykládán široce, což jde nad rámec jasných slov normotvůrce.

2. V souladu s ustálenou judikaturou [1] zastává veřejný ochránce práv názor, že výše uvedená podmínka stanovená v čl. 90 odst. 1 a 2 služebního řádu se nevztahuje na uchazeče v přijímacích výběrových řízeních / výběrových řízeních, kteří veřejnému ochránci práv podají stížnost týkající se průběhu výběrových řízení, včetně rozhodnutí výběrových komisí a výběrových komisí. Článek 2 odst. 8 statutu veřejného ochránce práv se výslovně použije pouze v případě stížnosti, „která se týká pracovních vztahů mezi orgány a institucemi [Unie] a jejich úředníky a ostatními zaměstnanci“.

3. V této souvislosti byla veřejná ochránkyně práv znepokojena konkrétním zněním výzvy k vyjádření zájmu EPSO/CAST/S/1/2011 pro smluvní zaměstnance v oblasti překladů pro překladatele, jejichž hlavním jazykem je polština (dále jen „výzva“), kterou úřad EPSO zveřejnil v říjnu 2011 [2].

4. Veřejná ochránkyně práv vzala na vědomí ustanovení výzvy týkající se odvolacích řízení, konkrétně kapitolu X výzvy („Odvolací řízení“). Tato kapitola zní takto:

„[...] následující odvolací řízení lze provést v pořadí uvedeném v následující tabulce: 1. požádat o přezkum [...] ve lhůtě 10 dnů; 2. Podání správní stížnosti podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu [...] lhůta 3 měsíce [...] Po dokončení kroku 2 výše (krok 1 je nepovinný) máte možnost: 3.a) pokud je Vaše stížnost zamítnuta výslovně nebo mlčky, podat soudní odvolání podle článku 270 SFEU a článku 91 služebního řádu [...] lhůta 3 měsíce NEBO 3.b) podat stížnost evropskému veřejnému ochránci práv [...] lhůta 2 roky.

5. Veřejný ochránce práv byl toho názoru, že výše uvedené znění výzvy není v souladu s čl. 2 odst. 8 statutu veřejného ochránce práv, jak jej vykládá. Mohlo by to tedy být zavádějící. Proto se rozhodl zahájit v této věci šetření z vlastního podnětu.

Předmět šetření

6. Ve svém dopise o zahájení šetření z vlastního podnětu veřejný ochránce práv uvedl svůj výklad čl. 2 odst. 8 statutu veřejného ochránce práv (shrnutý v bodě 2 výše) a navrhl, aby úřad EPSO mohl výše uvedené znění v budoucích výzvách k vyjádření zájmu o smluvní zaměstnance revidovat.

Šetření

7. Dne 11. dubna 2012 požádala veřejná ochránkyně práv úřad EPSO o stanovisko. Dne 27. července 2012 předložil EPSO svou odpověď.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Informace o právu uchazečů podat stížnost veřejnému ochránci práv ve výzvách k vyjádření zájmu o smluvní zaměstnance

Argumenty, které úřadu EPSO předložil veřejnému ochránci práv

8. EPSO uvedl, že ačkoli je pravda, že uchazeči v otevřených výběrových řízeních mohou za určitých podmínek podat přímo opravný prostředek k Soudu pro veřejnou službu, aniž by předtím podali stížnost podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu, je to možné pouze v případě opravných prostředků proti rozhodnutím přijatým výběrovou komisí ve věcech spadajících do její výlučné pravomoci. Důvodem je nezávislost výběrových komisí. Aby byla zaručena jejich nezávislost, musí výběrové komise vést svou činnost bez jakýchkoli vnějších zásahů nebo tlaků. Rozhodnutí výběrových komisí proto „podléhají přezkumu pouze soudy EU“. Administrativa naproti tomu nemá pravomoc je měnit, rušit nebo do nich jinak zasahovat.

9. Při výběrových řízeních na smluvní zaměstnance však neexistuje výběrová komise a komparativní posouzení schopností uchazečů provádí administrativa (EPSO). Rozhodnutí přijatá v těchto výběrových řízeních nemohou být napadena přímo prostřednictvím soudního opravného prostředku. Podání správní stížnosti podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu je povinné před tím, než se uchazeč může obrátit na soud.

10. Pokud jde o výklad čl. 2 odst. 8 statutu, který podává veřejný ochránce práv, EPSO „oceňuje, že v zásadě není zcela nemožné vykládat čl. 2 odst. 8 statutu tak, jak navrhuje veřejný ochránce práv, jelikož stížnosti podané uchazeči v otevřených výběrových řízeních se netýkají stávajícího pracovního vztahu mezi orgány EU a stěžujícím si uchazečem.“

11. EPSO však „nemůže přijmout“výše uvedený výklad, neboť „není v souladu s ustálenou judikaturou, podle níž se výběrová řízení a výběrová řízení CAST týkají budoucích pracovních vztahů s orgány, a proto se plně řídí služebním řádem a pracovním řádem ostatních zaměstnanců.“To bylo „výslovně“vyjasněno mimo jiné ve věci Stagakis, kde Soudní dvůr uznal aktivní legitimaci uchazečů k podání správních a soudních opravných prostředků podle článků 90 a 91 služebního řádu z důvodu, že se domáhají postavení úředníka, „toto v souvislosti s budoucím pracovním vztahem“(usnesení ve věci T-37/93, Stagakis v. Komise). Tento přístup je důsledně uplatňován (spojené věci F-20/08, F-34/08 a F-75/08 Aparicio a další v. Komise; Věc F-2/07 Matos Martins v. Komise).

12. Podle úřadu EPSO není znění dotčené výzvy založeno na výkladu čl. 2 odst. 8 statutu veřejného ochránce práv, ale spíše na čl. 2 odst. 4 statutu veřejného ochránce práv, který stanoví, že každé stížnosti veřejnému ochránci práv „musí předcházet odpovídající administrativní přístupy k dotčeným orgánům a institucím“. Podle ustálené judikatury je účelem řízení o správní stížnosti umožnit a podpořit smírné urovnání rozdílů mezi stěžovatelem a administrativou (výše uvedený rozsudek Rasmussen v. Komise, bod 12; Rozsudek Soudního dvora ve věci Schwiering v. Účetní dvůr, C-142/85, bod 11). V řízeních CAST je stížnost podle článku 90 účinným opravným prostředkem umožňujícím takové řešení. Úřad EPSO je proto toho názoru, že jak znění čl. 2 odst. 4 statutu veřejného ochránce práv, tak jeho účel (zajistit, aby správa vyjádřila „konečné stanovisko“před tím, než veřejný ochránce práv zahájí šetření) naznačují, že uchazeči ve výběrových řízeních na smluvní zaměstnance měli před zapojením veřejného ochránce práv vyčerpat postup stanovený v článku 90 služebního řádu.

13. S ohledem na výše uvedené se úřad EPSO domnívá, že sporná ustanovení výzev k vyjádření zájmu by měla být zachována.

Posouzení veřejného ochránce práv

14. Veřejný ochránce práv nejprve poukazuje na to, že autoritativní výklad unijního práva mohou poskytnout pouze soudy EU. Veřejný ochránce práv si není vědom žádného výkladu čl. 2 odst. 4 a čl. 2 odst. 8 rozhodnutí Evropského parlamentu o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (statut evropského veřejného ochránce práv) ze strany soudů EU. Sám veřejný ochránce práv se proto vyzývá, aby poskytl výklad výše uvedených ustanovení upravujících jeho práci. Je přesvědčen, že jeho výklad umožňuje rozumné, spravedlivé a účinné provádění jeho statutu. Poukazuje na to, že bývalý Soud prvního stupně ve věci Lambert rozhodl: „[...] v orgánu veřejného ochránce práv poskytla Smlouva občanům Unie, a zejména úředníkům a ostatním zaměstnancům Společenství, alternativní opravný prostředek k žalobě podané k soudu Společenství za účelem ochrany jejich zájmů. Tento alternativní mimosoudní opravný prostředek splňuje zvláštní kritéria a nemusí mít nutně stejný cíl jako soudní řízení."[3]

15. Jak správně uvedl úřad EPSO, čl. 2 odst. 4 statutu veřejného ochránce práv tím, že vyžaduje, aby se stěžovatelé obrátili na dotčený orgán, pokud jde o předmět jejich stížností, předtím, než se obrátí na veřejného ochránce práv, poskytuje tomuto orgánu příležitost i) napravit své chování, a vyhnout se tak stížnosti veřejnému ochránci práv, nebo alespoň ii) vysvětlit svou situaci před zahájením přezkumu ze strany veřejného ochránce práv. Podle čl. 2 odst. 4 statutu musí být přístupy k orgánu přiměřené, to znamená, že musí odpovídat použitelnému řízení a okolnostem případu. Ačkoli se veřejný ochránce práv nezabývá žádnými stížnostmi, na které dotyčný orgán neměl příležitost odpovědět, je na něm, aby rozhodl, které předchozí administrativní přístupy jsou vhodné.

16. Ustanovení čl. 2 odst. 8 statutu veřejného ochránce práv zase představuje lex specialis k obecnému pravidlu čl. 2 odst. 4 o předchozích administrativních přístupech, protože se týká konkrétních přístupů, které mají zaměstnanci EU uplatňovat v případech týkajících se personálních záležitostí, konkrétně postupu správního odvolání stanoveného v čl. 90 odst. 2 služebního řádu.

17. Pokud jde o uchazeče, kteří nejsou zaměstnanci EU a účastní se otevřených výběrových řízení pro úředníky nebo otevřených výběrových řízení pro smluvní zaměstnance, veřejný ochránce práv se domnívá, že i když se musí před podáním stížnosti veřejnému ochránci práv obrátit na dotčený orgán ohledně předmětu své stížnosti, nemusí tak učinit postupem stanoveným v čl. 90 odst. 2 služebního řádu, který je nejen těžkopádný, ale také jim obvykle není znám. Uchazeči by jakožto občané EU měli mít plné právo podat stížnost veřejnému ochránci práv, jak je stanoveno v článku 43 Listiny základních práv EU. Toto právo by bylo omezeno, pokud by byly uloženy zbytečné procesní požadavky. Pokud jde o uchazeče v otevřených výběrových řízeních, kteří jsou již zaměstnanci EU a kteří chtějí podat stížnost veřejnému ochránci práv, nelze s nimi zacházet jinak než s ostatními uchazeči, pokud se jejich stížnost veřejnému ochránci práv netýká jejich práce, ale externího výběrového řízení.

18. Cíle poskytnout orgánu příležitost napravit své chování nebo se hájit před zahájením přezkumu veřejného ochránce práv lze dosáhnout, pokud uchazeč požádá o přezkum rozhodnutí o své účasti ve výběrovém řízení a orgán oprávněný ke jmenování (například EPSO) odpoví jménem výběrové komise nebo výběrové komise. Je-li přezkumné řízení účinné a administrativa (například EPSO) vyřizuje žádost o přezkum s náležitou péčí a v důsledku toho je schopna řádně odůvodnit napadené rozhodnutí, proč by rozhodnutí o přezkumu nemělo být považováno za „konečné stanovisko“administrativy (například EPSO), které může veřejný ochránce práv přezkoumat?

19. Na rozdíl od toho, co patrně naznačuje úřad EPSO, je výklad čl. 2 odst. 8 a 4 jeho statutu ze strany veřejného ochránce práv v souladu s příslušnou judikaturou. V žádném z rozsudků uvedených úřadem EPSO ve stanovisku totiž soudy nerozhodly, že uchazeči v otevřených výběrových řízeních / výběrových řízeních, kteří chtějí napadnout rozhodnutí výběrové komise nebo výběrové komise u soudu, musí nejprve použít správní odvolací řízení stanovené v čl. 90 odst. 2 služebního řádu.[4] Veřejný ochránce práv nesdílí názor úřadu EPSO, že rozlišení mezi výběrovou komisí v otevřeném výběrovém řízení pro úředníky a výběrovou komisí ve výběrovém řízení pro smluvní zaměstnance je pro účely jeho přezkumu relevantní [5].

20. Tvrdí tedy, že uchazeči v otevřených výběrových řízeních a výběrových řízeních pro smluvní zaměstnance, kteří si chtějí stěžovat na rozhodnutí výběrové komise nebo výběrové komise, mohou podat správní odvolání podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu předtím, než se obrátí na veřejného ochránce práv, ale nejsou povinni tak učinit jako podmínku přípustnosti své stížnosti. Je zřejmé, že v případě, že se uchazeč rozhodne použít postup podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu před podáním stížnosti veřejnému ochránci práv, veřejný ochránce práv nezahájí přezkum, dokud tento postup neskončí.

21. Po objasnění svého výkladu statutu veřejného ochránce práv bere veřejný ochránce práv s potěšením na vědomí, že v Příručce úřadu EPSO k otevřeným výběrovým řízením zveřejněné v Úředním věstníku dne 7. září 2012 [6] není uvedeno, že uchazeči musí před podáním stížnosti veřejnému ochránci práv nejprve využít postupu správního odvolání stanoveného v čl. 90 odst. 2 služebního řádu [7].

22. Veřejná ochránkyně práv rovněž přezkoumala poslední výzvu k projevení zájmu o smluvní zaměstnance. Byl spuštěn Evropským parlamentem ve spolupráci s úřadem EPSO a zveřejněn na internetových stránkách úřadu EPSO dne 26. září 2012 [8]. S potěšením konstatuje, že oddíl „Stížnosti veřejnému ochránci práv“ v kapitole X „Přezkum / odvolací řízení“ této výzvy neinformuje uchazeče o tom, že před podáním stížnosti evropskému veřejnému ochránci práv musí podat správní stížnost podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu.

23. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že výše uvedená výzva zní takto:

a) „[...] rozhodnutí výběrové komise může být napadeno přímo u Soudu pro veřejnou službu EU, i když předtím nebyla podána žádná stížnost podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu“; a

b) „V souladu s článkem 270 SFEU a článkem 91 služebního řádu můžete podat kasační opravný prostředek k Soudu pro veřejnou službu EU [...]. Tato možnost je k dispozici pouze v souvislosti s rozhodnutími přijatými výběrovou komisí. V případě správních rozhodnutí, kterými se zamítá připuštění do výběrového řízení z důvodu, že přihláška nesplňuje podmínky pro toto připuštění stanovené v oddíle B.I oznámení, se můžete odvolat k Soudu pro veřejnou službu Evropské unie až poté, co jste nejprve podali stížnost [podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu].“

24. S ohledem na výše uvedená zjištění (body 21 a 22) dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že nejsou odůvodněna žádná další šetření týkající se předmětu tohoto šetření z vlastního podnětu, neboť se zdá, že úřad EPSO vyhověl původnímu návrhu veřejné ochránkyně práv (bod 6 výše). Veřejný ochránce práv proto chápe, že znění výzvy, která vedla k jeho šetření z vlastního podnětu, bylo vedlejší. Vyjadřuje však politování nad tím, že úřad EPSO i) zaujal ve své odpovědi na své šetření z vlastního podnětu obranný postoj a ii) nebyl schopen svou odpověď zasadit do kontextu nejnovějších (a správných) informací, které sám uchazečům poskytl.

B. Závěry

Veřejná ochránkyně práv uzavírá toto šetření z vlastního podnětu tímto závěrem:

Žádné další šetření v této věci není opodstatněné.

Úřad EPSO bude o tomto rozhodnutí informován.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 11. prosince 2012.

[1] Věc T-294/03, Gibault v. Komise, Sb. VS s. I-A-141 a II-635, mimo jiné. Bod 22 rozsudku ve věci T-294/03 zní: „[...] Opravný prostředek, který je k dispozici proti rozhodnutím výběrové komise, obvykle spočívá v přímém podání k soudu Společenství. [...]“

[2] Dne 13. března 2012 obdržel veřejný ochránce práv stížnost týkající se tohoto výběrového řízení (stížnost 553/2012/MHZ). Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření této stížnosti. Zahájil zrychlený telefonický postup, který byl úspěšný. Dne 16. května 2012 bylo šetření ukončeno vzhledem k tomu, že úřad EPSO od té doby stěžovatelce poskytl další vysvětlení, proč nebyla připuštěna do další fáze výběrového řízení.

[3] Věc T-209/00 Lamberts v. veřejný ochránce práv, Sb. rozh. 2002, s. II-2203, bod 65. V roce 2007 použil Soudní dvůr podobná slova v bodě 44 rozsudku ve věci Komninou a další v. Komise, C-167/06, Sb. rozh. 2007, s. I-141.

[4] Ve věci Stagakis týkající se vnějšího otevřeného výběrového řízení (usnesení Soudu prvního stupně ve věci Stagakis v. Parlament, T-37/93, Recueil FP, s. I-A-137 a II-451) Soud odkázal pouze na právo uchazečů podat opravný prostředek podle čl. 90 odst. 2. Ve věci Aparicio týkající se otevřeného výběrového řízení CAST (společné věci F-20/08, F-34/08 a F-75/08 Aparicio a další v. Komise, rozsudek ze dne 29. září 2009, dosud nezveřejněný) předložili žadatelé „doplňující stížnosti“. Ačkoli Komise vznesla námitky proti přípustnosti žalob, Soudní dvůr se rozhodl přezkoumat věc samou, aniž by rozhodl o přípustnosti, s výjimkou námitky protiprávnosti, která nebyla předmětem „doplňujících výtek“ (body 49 a 50). Ve věci Matos Martins (F-2/07 Matos Martins v. Komise, rozsudek ze dne 15. dubna 2010, dosud nezveřejněný) žalobce, který byl uchazečem ve výběrovém řízení v rámci výzvy k vyjádření zájmu, podal před podáním žaloby k Tribunálu stížnost podle čl. 90 odst. 2.

[5] V rozsudcích uvedených úřadem EPSO (ve věcech Aparicio a Matos Martins) Soud pro veřejnou službu EU patrně uplatňuje na výběrové komise judikaturu týkající se výběrových komisí. Soud pro veřejnou službu EU například v bodě 78 svého rozsudku ve věci Aparicio konstatoval: „ačkoli EPSO není výběrovou komisí a dotčený test neměl formu výběrového řízení, [...] judikatura [týkající se nesrovnalostí nebo chyb, ke kterým došlo v průběhu otevřeného výběrového řízení] na něj může být rozšířena, protože EPSO má při organizaci výběrových testů širokou posuzovací pravomoc.“

[6] Úř. věst. 2012, C 270 A, s. 1. Úřad EPSO na svých internetových stránkách uvádí odkaz na tuto příručku ve všech svých oznámeních o nových výběrových řízeních a otevřených výběrových řízeních.

[7] "Stejně jako všichni občané Evropské unie můžete podat stížnost na: Evropský veřejný ochránce práv [adresa]. Upozorňujeme, že stížnosti podané veřejnému ochránci práv nemají odkladný účinek na lhůtu stanovenou v čl. 90 odst. 2 a článku 91 služebního řádu pro podání stížností nebo opravných prostředků k Soudu pro veřejnou službu podle článku 270 Smlouvy o fungování Evropské unie. Vezměte rovněž na vědomí, že podle čl. 2 odst. 4 obecných podmínek pro výkon funkce veřejného ochránce práv musí každé stížnosti podané veřejnému ochránci práv předcházet vhodné administrativní kroky vůči dotčeným orgánům a institucím.“

[8] Výzva k vyjádření zájmu pro smluvní zaměstnance v oblasti bezpečnosti a prevence zveřejněná v Úředním věstníku dne 26. září 2012. (Úř. věst. 2012, C 290 A, s. 1).