Vážená paní F.,
dne 20. května 1998 jste podala stížnost k evropskému veřejnému ochránci práv na Evropskou komisi, která se zabývá projektem financovaným Evropským rozvojovým fondem. Projekt se týkal tří národních parků v jižní Etiopii (projekt ET7017). Uvedl jste, že při vývoji projektu, pokud jde o otázky znovuusídlování, nebyly dodrženy právní závazky vyplývající z rozvojové politiky EU, IV. úmluvy z Lomé (dále jen „úmluva“), pokynů OECD pro znovuusídlování a mezinárodních dohod o lidských právech.
Dne 2. července 1998 jsem předal stížnost předsedovi Evropské komise. Komise zaslala své stanovisko dne 30. října 1998 a já jsem Vám jej předal s výzvou k vyjádření, pokud si to přejete. Dne 11. prosince 1998 jste požádal o prodloužení lhůty pro zaslání připomínek. Dne 29. ledna 1999 jsem obdržel Vaše připomínky. Dne 28. září 1999 jste zaslal několik doplňujících informací.
Za účelem doplnění informací ze spisu jsem požádal Komisi, aby mi dopisem ze dne 11. července 2000 zaslala kopii zadání projektu. Dne 18. července 2000 mi Komise zaslala faxem několik dokumentů, které jsem Vám zaslal dne 25. července 2000 s výzvou k vyjádření do 30. září 2000. Nedostal jsem od vás žádnou odpověď.
Píšu vám nyní, abych vám sdělil výsledky dotazů, které byly učiněny.
Omlouvám se za dobu potřebnou k vyřízení Vaší stížnosti.

Stížnost

Podle stěžovatele byly relevantní tyto skutečnosti:
Stěžovatelka poukázala na význam pomoci EU pro Etiopii a na cíle, které by podle jejího názoru měly tuto pomoc zdůraznit. Vysvětlila, že rámcový programový dokument Komise pro 8. Evropský rozvojový fond (ERF) pro Etiopii (1) vytvořil základy pro spolupráci EU s touto zemí v souladu s ustanoveními úmluvy. Stěžovatel zdůraznil cíle, kterých má být tímto druhem pomoci Společenství dosaženo, jako je zabezpečení potravin, lidský rozvoj, demokratizace, vnitřní stabilita, podpora občanské společnosti a dodržování lidských práv.
Stěžovatelka odkázala na předmět své stížnosti: projekt obnovy národních parků v jižní Etiopii (projekt ET 7017) financovaný Společenstvím. Hlavním účelem navrhované intervence Společenství bylo pomoci etiopskému ministerstvu pro přírodní zdroje, rozvoj a ochranu životního prostředí a etiopské organizaci na ochranu volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin vytvořit udržitelnou a účinnou úroveň provozu a údržby tří nerozvinutých chráněných oblastí: Národní parky Nechisar, Mago a Omo. Stěžovatel citoval dohodu o financování projektu z roku 1994, která stanovila jako své cíle pomoci „vytvořit vhodný právní rámec, v němž bude prováděna ochrana přírodních zdrojů a hospodaření s nimi, a to na úrovni projektových oblastí, posílení úsilí o ochranu a racionální využívání jejich přírodních zdrojů“.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel posoudil řadu nedostatků ve způsobu, jakým Komise projekt realizovala:
1. Kulturním a sociálním otázkám nebyla věnována dostatečná pozornost: Nezdálo se, že by odpovědní konzultanti měli kapacitu nebo čas na vypracování dostatečně kvalitních socioekonomických průzkumů a na to, aby o projektu kulturně vhodným způsobem informovali místní obyvatelstvo. Nezdálo se ani, že by Komise podnikla veškeré přiměřené kroky k zajištění souladu s články 36, 142 a 143 úmluvy z Lomé IV, které prosazují, aby koncepce, hodnocení, provádění a hodnocení každého projektu byly založeny na respektování kulturního a sociálního prostředí.
2. Dodržování mezinárodních pravidel pro znovuusídlování: Podle názoru stěžovatele neměli zaměstnanci Komise ani projektoví poradci důkladnou znalost mezinárodních norem týkajících se nedobrovolného přesídlování, jako jsou normy vypracované Světovou bankou nebo OECD.
3. Nedostatečná konzultace s postiženými osobami: Podle názoru stěžovatele nenahradilo jediné setkání se zástupci komunit, které měly být rozvojem parků dotčeny, skutečný participativní přístup požadovaný úmluvou.
4. Vágní informace: Dohoda o financování vágně odkazovala na potřebu odstranit z národních parků některé "1680 squattery", ale neposkytla žádné další informace o tom, kdo jsou, kde se nacházejí a proč by všichni měli být bez rozdílu považováni za squattery bez formálních práv.
5. Dostatečné financování: Stěžovatel rovněž zpochybnil, zda částka vyčleněná na znovuusídlení některých komunit (přibližně 500 000 GBP) byla přiměřená. Měla pokrýt výstavbu nových domů pro každou rodinu, dopravu, potravinovou pomoc po dobu osmi měsíců, výstavbu přístupových cest a škol, zásobování vodou a zdravotní kliniku.
Na tyto obavy byly útvary Komise a její poradci v Addis Abebě i v Bruselu upozorněni již v roce 1994. Zastoupení se uskutečnila rovněž prostřednictvím odboru EU britské vlády pro správu zámořského rozvoje / odboru pro mezinárodní rozvoj. Ačkoli v letech 1996 a 1997 nevládní organizace a další zainteresované strany pochopily, že dochází k určitým změnám, v otázce znovuusídlování přetrvávaly vážné pochybnosti.
V této souvislosti stěžovatel napsal evropskému veřejnému ochránci práv, že
1. Komise neprovedla projekt v souladu s právními povinnostmi, které jí příslušejí; zejména:
i) při provádění projektu Komise nerespektovala cíle rozvojové politiky EU´s uvedené v IV. úmluvě z Lomé, konkrétně v článcích 4, 36, 142 a 143;
ii) při přípravě projektu, zejména pokud jde o znovuusídlování komunit žijících v blízkosti parku, Komise nezajistila soulad s pokyny OECD pro nedobrovolné vysídlování a znovuusídlování (OECD/GD 201), jakož i s článkem 13 IV Loméské úmluvy;
2. úředníci Komise zapojení do procesu nedobrovolného přesídlování řádně nezohlednili porušování lidských práv způsobené jejich činností, což je v rozporu s některými mezinárodními dohodami podepsanými všemi členskými státy, jako je Mezinárodní úmluva OSN o hospodářských, sociálních a kulturních právech.

Šetření

Stanovisko Komise
Komise uvedla, že jak je stanoveno v článcích 2 a 3 úmluvy, signatáři AKT si zachovávají svou svrchovanost při určování možností své politické, sociální, kulturní a hospodářské politiky, a proto jsou tyto politiky prováděny na vlastní odpovědnost.
Provádění smluv o technické pomoci se řídí obecnými podmínkami stanovenými v rozhodnutí Rady AKT-EHS č. 3/90. Komise vysvětlila, že úlohou dodavatele je úloha odborného poradce v souladu s podmínkami jeho smlouvy a s právními, politickými, kulturními a náboženskými normami převládajícími v dotyčné zemi AKT. Dodavatel je povinen veřejnému zadavateli řádně splnit svůj závazek, ale nemůže nést odpovědnost, pokud se veřejný zadavatel neřídí jeho radami nebo doporučeními. Při poskytování této pomoci se proto Komise domnívala, že nepřebírá žádnou odpovědnost za formulování vnitrostátních politik a projektů.
V tomto případě Komise přispěla k financování studie identifikace a proveditelnosti, která prokázala potřebu vytvoření komplexního právního, institucionálního a sociálního rámce pro ochranu a správu národních parků v Etiopii. Proto byl zahájen omezený pilotní projekt zaměřený na vypracování životaschopných parametrů politiky a řízení, jakož i nezbytného právního a institucionálního rámce.
Komise vysvětlila, že hlavní úspěchy pomoci spočívaly v vypracování komplexních právních předpisů týkajících se volně žijících a planě rostoucích druhů, jakož i doplňkových nařízení o ochraně a rozvoji volně žijících a planě rostoucích druhů. Tyto návrhy zavedly koncept "gazettingu" do politik ochrany volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin a souvisejících právních předpisů v Etiopii, přičemž musel být zaveden právní a procesní systém pro vytváření a správu národních parků. Tento režim by měl definovat práva a povinnosti všech dotčených stran.
Komise potvrdila, že dokumenty byly předloženy etiopské vládě k přijetí v dubnu 1997, ale že tato instituce dosud nebyla informována o legislativních záměrech vlády. Žádný ze tří dotčených parků však nebyl ani nebude vyhlášen před vstupem nové právní úpravy v platnost. Komise dále zdůraznila, že nedošlo k žádnému přesídlení místního obyvatelstva a že nebylo zvažováno žádné nedobrovolné usídlení.
Připomínky stěžovatele
Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise stěžovatel zpochybnil úlohu Komise v tomto procesu. Podle jejího názoru úmluva zakotvuje zásadu sdílené odpovědnosti mezi různými aktéry. Skutečnost, že rozvojové politiky EU provádějí země AKT na vlastní odpovědnost, by proto neměla být brána tak, jako by úředníci Komise spravující finanční prostředky ERF podle úmluvy byli zbaveni veškeré odpovědnosti. Podle stěžovatele by tito úředníci měli zajistit slučitelnost rozvojových zásad, strategií a modelů zemí AKT s povinnostmi stanovenými v úmluvě, aby bylo zaručeno, že rozvojová spolupráce je zaměřena na zmírnění chudoby a podporu dodržování lidských práv (2).
Podle názoru stěžovatele by Komise - nebo delegát EK - měla hrát důležitou roli v nabídkových řízeních a při schvalování smluv. Komise a/nebo její zástupce proto musí zajistit, aby zásady závazné pro EU a státy AKT, jakož i příslušné mezinárodní normy byly známy v každém nabídkovém řízení. Stejně tak by Komise měla mít jasnou odpovědnost za zajištění kvality a řádného provádění vnitrostátních projektů.
Podle stěžovatele bylo přesídlení jasným cílem počáteční fáze „omezeného pilotního projektu“ Komise. Poukázala na existenci znepokojivých signálů, které ukazují, že etiopská vláda a regionální orgány jsou připraveny pokračovat v přesídlování dříve, než budou zavedeny jakékoli právní záruky, zejména pokud jde o oblast parku Nechisar.
Doplňující informace zaslané stěžovatelem
Dne 28. září 1999 stěžovatel zaslal veřejnému ochránci práv doplňující informace. Stěžovatelka ve svém dopise trvala na svých předchozích tvrzeních.
Stěžovatel v souhrnu uvedl, že Komise a její zástupci nemohou nést odpovědnost za všechny problémy spojené s projektem. Orgánu je však třeba vytýkat, že prostřednictvím nabídkového řízení a schválení poradci nezajistil, aby všechny strany byly řádně informovány o příslušných směrnicích, právních předpisech a politikách Společenství, zejména o pokynech OECD pro nedobrovolné vysídlení. Takové pochybení by podle stěžovatele mohlo vést k tomu, že by Komise byla odpovědná za náhradu škody podle článku 288 Smlouvy o ES.

Další dotazy

Za účelem doplnění informací ze spisu veřejný ochránce práv požádal Komisi, aby dopisem ze dne 11. července 2000 zaslala kopii mandátu projektu. Komise zaslala dne 18. července 2000 faxem kopie Souhrnných informací o projektu (DGVIII/766/94-EN; července 1994) a závěrečné zprávy o projektu (květen 1995/duben 1998). Veřejný ochránce práv předal tyto informace stěžovateli dne 25. července 2000 s výzvou k vyjádření do 30. září 2000. Stěžovatel neodpověděl.

ROZHODNUTÍ

Předběžné poznámky Aby
se předešlo nedorozumění, je důležité připomenout, že Smlouva o ES zmocňuje evropského veřejného ochránce práv zkoumat možné případy nesprávného úředního postupu pouze při činnosti orgánů a institucí Společenství. Statut evropského veřejného ochránce práv výslovně stanoví, že stížnost veřejnému ochránci práv nelze podat na žádný jiný orgán nebo osobu. Na základě těchto ustanovení se šetření veřejného ochránce práv zaměřila pouze na posouzení, zda nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise.
Tvrzení stěžovatele, že etiopské orgány by mohly uvažovat o přesídlení některých místních obyvatel, proto veřejný ochránce práv nebude řešit.
1 Odpovědnost Komise při provádění projektů ERF
1.1. Stěžovatelka uvedla své první tvrzení, a sice že Komise neprovedla projekt v souladu s určitými závaznými právními povinnostmi, přičemž vycházela z toho, že Komise nese odpovědnost za zajištění řádné přípravy a provádění jakéhokoli projektu financovaného z ERF.
1.2. Komise ve svém stanovisku odložila veškerou odpovědnost za případné nedostatky související s prováděním pomoci z ERF. Orgán tvrdil, že země AKT nesou veškerou odpovědnost za formulování vnitrostátních politik a projektů, jakož i za provádění svých rozvojových politik.
1.3. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že rozsah odpovědnosti Komise za projekty financované z ERF se proto jeví jako relevantní právní otázka pro posouzení tvrzení stěžovatele. Je proto nezbytné vyjasnit tento aspekt případu před hodnocením věcných tvrzení stěžovatele.
1.4. Předmětem stížnosti je projekt technické pomoci financovaný Komisí ze zdrojů 7. ERF, a tedy podle IV. úmluvy AKT-ES ze dne 15. prosince 1989 [úmluva z Lomé IV](3).
Článek 222 úmluvy stanoví kritéria pro rozdělení odpovědnosti mezi různé subjekty zapojené do procesu spolupráce AKT-ES. Zdůrazňuje však zásadu, že akce financované z ERF mají být prováděny státy AKT a Společenstvím v úzké spolupráci. Tato povinnost spolupráce ukládá
i) státům AKT mimo jiné odpovědnost za přípravu a předkládání dokumentace k projektům a programům;
ii) odpovědnost Společenství za přijímání rozhodnutí o financování projektů a programů; a
iii) společné odpovědnosti států AKT a Společenství za zajištění řádného, rychlého a účinného provádění těchto projektů a programů.
S cílem zajistit, aby Komise jakožto orgán Společenství pověřený prováděním úmluvy tato kritéria dodržovala, stanoví článek 316, že v každém státě AKT nebo skupině států by měl být zřízen zástupce Komise. Tento zástupce musí usnadňovat a urychlovat přípravu, hodnocení a provádění projektů a programů.
1.5. Veřejná ochránkyně práv proto dospěla k závěru, že při přípravě a provádění programů a projektů financovaných z ERF hraje Komise důležitou úlohu a musí dodržovat řadu povinností stanovených v úmluvě. Kromě toho, jak rozhodly soudy Společenství, je Komise povinna plnit tyto povinnosti v souladu s požadavky řádné správy (4). Je proto rozumné posoudit, zda Komise při provádění projektu jednala v souladu s těmito povinnostmi.
2 Nesplnění některých právních povinností ze strany Komise při provádění projektu
2.1. Stěžovatel tvrdí, že Komise neprovedla projekt v souladu s právními povinnostmi, které jí příslušely; zejména skutečnost, že při přípravě a provádění projektu nebyly dodrženy:
i) některé cíle rozvojové politiky EU týkající se respektování kulturních a sociálních otázek (čl. 4, 36, 142 a 143 úmluvy) a
ii) další závazky týkající se přesídlení komunit žijících v blízkosti parku (pokyny OECD k nedobrovolnému vysídlování a přesídlování (OECD/GD 201); článek 13 úmluvy).
2.2. Komise zpochybnila porušení jakékoli takové povinnosti s ohledem na povahu a omezený rozsah projektu. Vysvětlila, že cílem pomoci bylo pouze vypracovat komplexní právní předpisy týkající se volně žijících a planě rostoucích druhů, jakož i doplňující předpisy o ochraně, rozvoji a využívání volně žijících a planě rostoucích druhů. Orgán uvedl, že nedošlo k žádnému přesídlení obyvatelstva, a zdůraznil, že se neuvažuje o nedobrovolném přesídlení.
2.3. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že environmentální, kulturní a sociální hodnoty se staly základními hodnotami politiky EU v oblasti rozvojové spolupráce. Jednou z hlavních inovací úmluvy tak bylo přiznat prvořadý význam sociálně-kulturním a environmentálním hlediskům. Článek 4 úmluvy stanoví jako obecnou zásadu, že spolupráce AKT-EHS by měla být zaměřena na podporu rozvoje AKT „na základě jejich kulturních a sociálních hodnot, jejich lidských schopností, jejich přírodních zdrojů a jejich hospodářského potenciálu“.
Úmluva stanovila sociální otázky při navrhování, posuzování, provádění a hodnocení jakéhokoli projektu jako prioritu. V souladu s tím musí provádění každého projektu náležitě zohlednit stávající kulturní a sociální prostředí, a to prostřednictvím účasti společenství na základní úrovni (5).
2.4. Je rovněž důležité zdůraznit, že rozvojová spolupráce EU, stejně jako v jakékoli jiné politice EU, musí být v souladu se stávajícími závazky v oblasti mezinárodního práva (6). Samotná úmluva nastínila význam této zásady v souvislosti s dodržováním lidských práv (7).
2.5. Aby mohl veřejný ochránce práv posoudit, zda Komise v tomto případě řádně uplatnila předchozí zásady, které by měly sloužit jako podklad pro politiku EU v oblasti rozvojové spolupráce, je třeba se zabývat povahou projektu a jeho účinky.
Z informací poskytnutých v tomto případě lze vyvodit, že pomoc Společenství se vztahovala pouze na omezený pilotní projekt, jehož cílem bylo vypracovat právní a institucionální rámec pro ochranu a správu tří národních parků v Etiopii. Jeho hlavním úspěchem bylo vypracování některých legislativních návrhů, které navrhly, aby byl vytvořen právní a procesní systém pro vytváření a správu národních parků. Na základě tohoto režimu by bylo třeba vymezit hranice každého nového parku prostřednictvím jednání s jakoukoli potenciálně dotčenou místní komunitou.
Tento právní režim nebyl dosud proveden, protože etiopská vláda tyto legislativní návrhy od jejich předložení v dubnu 1997 dosud nepřijala.
2.6. Potenciální sociální narušení projektu by mohlo pocházet pouze z případného přesídlení místních komunit. V těchto situacích byl v předloze legislativního návrhu upřednostněn dialog se všemi zúčastněnými komunitami. Zdá se však, že nebylo zvažováno žádné nedobrovolné přesídlení. Zdá se, že tyto aspekty projektu jsou v souladu se sociálně-kulturními a environmentálními aspekty stanovenými v úmluvě.
Kromě toho, jak vyplývá z informací obsažených v závěrečné zprávě projektu, nedošlo k žádnému nedobrovolnému přesídlení místního obyvatelstva. Ačkoli stěžovatelka na základě informací z místního tisku vyjádřila své obavy, zejména pokud jde o místní obyvatelstvo v oblasti Nechisar, veřejný ochránce práv neobdržel přesvědčivé důkazy na podporu těchto informací. Z toho tedy nelze dovodit, že Komise při provádění projektu porušila závazné mezinárodní závazky nebo některá ustanovení úmluvy.
Veřejná ochránkyně práv proto dospěla k závěru, že v tomto aspektu případu zřejmě nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.
3 Neschopnost úředníků Komise vyhnout se porušování lidských práv
3.1. Stěžovatel tvrdí, že úředníci Komise zapojení do procesu nedobrovolného přesídlování řádně nezohlednili porušování lidských práv způsobené jejich činností, což je v rozporu s některými mezinárodními dohodami podepsanými všemi členskými státy, jako je Mezinárodní úmluva OSN o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
3.2. Jak již bylo uvedeno v oddíle 2, veřejný ochránce práv neobdržel důkazy, které by prokazovaly, že došlo k nedobrovolnému přesídlení místního obyvatelstva nebo že útvary Komise mohly být do takové praxe zapojeny.
Zdá se, že informace obsažené v závěrečné zprávě projektu vedou k opačnému závěru. Tiskové zprávy zmíněné stěžovatelem se týkaly pouze možnosti, že by etiopská vláda nebo místní orgány mohly provést určitou iniciativu pro přesídlení místního obyvatelstva žijícího v blízkosti parku Nechisar. Do přípravy této žaloby však zjevně nebyl zapojen žádný úředník Společenství.
Veřejná ochránkyně práv proto dospěla k závěru, že v tomto aspektu případu zřejmě nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.
4 Závěr
Na základě šetření evropské veřejné ochránkyně práv týkajících se této stížnosti se zdá, že nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise. Veřejná ochránkyně práv proto případ uzavírá.
O tomto rozhodnutí bude rovněž informován předseda Evropské komise.
Váš upřímně
Jacob Söderman

---

(1) Brusel, březen 1996 VII/330/96

(2) Článek 5 úmluvy

(3) Úmluva byla schválena Radou a Komisí rozhodnutím 91/400/ESUO, EHS ze dne 25. února 1991 (Úř. věst. L 229, s. 1).

(4) Věc T-7/96, Francesco Perillo v. Komise [1997] REC II-1061, bod 38. Umění. 36, 142 a 144 úmluvy

(5) Umění. 36, 142 a 144 úmluvy

(6) věc C-286/90, Poulsen a Diva Navigations, Sb. rozh. 1992, s. I-6, bod 9; viz rovněž věc C-162/96, A. Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz, Sb. rozh. 1998, s. I-3655, bod 45.

(7) Čl. 5 odst. 2 úmluvy.