Изготвено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят, гражданин на Люксембург, е узнал за обявление за свободна длъжност, издадено от Върховния комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН), в което се обявява позицията на "консултант"^[2], който ще бъде представител на ВКБООН във френския национален съд по въпросите на убежището (la Cour nationale du droit d'asile). Според длъжностната характеристика представителят е трябвало да участва в "образуване" на съда^[3] и да оценява жалбите^[4], подадени от лица, търсещи убежище, срещу първоинстанционни решения. Освен това кандидатите трябва да притежават френско гражданство^[5]. Процесът на подбор беше извършен от ВКБООН.

2. На 21 октомври 2012 г., преди да подаде кандидатурата си, жалбоподателката отправя запитване до ВКБООН дали свободната длъжност е отворена за граждани на други държави — членки на ЕС. В писмената си реплика ВКБООН посочва, че е необходимо френско гражданство, тъй като въпросната длъжност включва правораздавателни дейности, които трябва да се извършват в рамките на френски съд. Въпреки това жалбоподателят е решил да кандидатства за позицията.

3. На 31 октомври 2012 г. молбата ѝ е отхвърлена. ВКБООН отново заяви, че позицията е на съдия, който не председателства съдебния състав („juge assesseur“), за който се изисква френско гражданство.

4. На 2 ноември 2012 г. жалбоподателят изпрати писмо до заместник-председателя на Комисията, която по това време беше г-жа Рединг. Тя поиска становището на Комисията относно това дали изискването за френско гражданство за конкретната длъжност е в съответствие с правото на ЕС. Тя посочи, че длъжността не е неразделна част от френската публична служба, а зависи от ВКБООН. Едно от задълженията на лицето, заемащо тази длъжност, е да следи за правилното прилагане на международно споразумение (Женевската конвенция за бежанците) от страна на Франция. Жалбоподателката също така заявява, че се е обърнала към СОЛВИТ по въпроса, който я е информирал, че съдебните дейности са запазени за френски граждани и че позицията, обявена от ВКБООН, изглежда подобна на тази на съдия.

5. На 11 февруари 2013 г. Комисията изпрати предварителен отговор на жалбоподателката, с който я информира, че нейното искане ще бъде разгледано от кабинета на комисаря по заетостта, социалните въпроси и социалното приобщаване. Тъй като не е получила отговор, на 15 март 2013 г. жалбоподателката е изпратила напомняне до Комисията относно искането си. Тя се позова на Европейския кодекс за добро поведение на администрацията.

6. На същия ден жалбоподателят получи отговора на Комисията от 12 март 2013 г. В своя отговор Комисията заяви, че съгласно член 45 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) гражданите на ЕС имат право да работят и живеят свободно в други държави — членки на ЕС. В член 45, параграф 4 от ДФЕС[6] обаче се предвижда изключение по отношение на заетостта в публичната администрация. Той добави, че в това отношение Съдът е постановил, че член 45, параграф 4 от ДФЕС обхваща „длъжности,които включват пряко или непряко участие в упражняването на правомощия, предоставени от публичното право, и задължения, предназначени да защитават общите интереси на държавата или на други публични органи. Такива постове всъщност предполагат от страна на заемащите ги лица съществуването на специално отношение на вярност към държавата и реципрочност на правата и задълженията, които формират основата на националната връзка"^[7]. Комисията отбеляза, че спазването на тези критерии трябва да се оценява за всеки отделен случай. Освен това тя заяви, че жалбоподателят може да намери по-подробни обяснения в документ на Комисията, озаглавен „Свободно движение на работници в публичния сектор“^[8], който е на разположение на нейния уебсайт. Според Комисията изключението, предвидено в член 45, параграф 4 от ДФЕС, обхваща положението на магистрат. Що се отнася до случая на жалбоподателя, Комисията посочи, че само конкретна оценка на естеството на задачите и отговорностите, извършена от съдията, който не председателства френския съд по въпросите на убежището, може да разкрие дали са изпълнени условията на член 45, параграф 4 от ДФЕС. Обстоятелството, че въпросната позиция е била обявена от ВКБООН, не е оказало влияние върху преценката, че съдията, който не председателства съда, ще упражнява правораздавателна дейност в рамките на френски съд.

7. В отговора си от 15 март 2013 г. жалбоподателката посочва, че задачите на съдия, който не е председател, включват оценка на жалбите, подадени от лица, търсещи убежище. Тази оценка се извършва въз основа на международни конвенции, и по-специално Женевската конвенция за бежанците. Жалбоподателят се запита защо Комисията не е поискала от френските органи да предоставят подробно описание на естеството на въпросната длъжност. Също на 15 март 2013 г. жалбоподателката изпраща второ електронно писмо, в което отбелязва, че на Комисията са били необходими повече от четири месеца, за да отговори на искането ѝ. Тя също така изрази учудване от факта, че Комисията не се е позовала на по-нова съдебна практика от горепосоченото дело Комисия/Белгия от 1980 г. и че от 1980 г. насам не е имало развитие в посока на либерализация. Тя твърди, че Комисията не е извършила задълбочена и индивидуална оценка на въпросната длъжност.

8. Тъй като не получи отговор, на 5 април 2013 г. жалбоподателката изпрати писмо до Генералния секретариат на Комисията и повтори своята жалба за нарушение. Тя се позова на някои нови факти и изрази мнение, че едва ли е оправдано задачата да се гарантира спазването от страна на Франция на международните задължения в областта на убежището да бъде поверена на лице, което следва да бъде лоялно към Франция и да защитава нейните интереси. Освен това член 45, параграф 4 ДФЕС се отнасял само до публичния сектор. Разглежданата позиция обаче не се отнася до публичния сектор на държава членка, а до международна организация.

9. Тъй като не е получила отговор, на 17 октомври 2013 г. жалбоподателката се обърна към Европейския омбудсман, който започна опростена проверка на 11 ноември 2013 г., като настоятелно призова Комисията да отговори на кореспонденцията на жалбоподателката и да отговори на нейните опасения. На 20 декември 2013 г. Комисията препрати на омбудсмана отговора, който беше изпратила на жалбоподателя на 4 юни 2013 г. В отговора жалбоподателката е уведомена, че жалбата ѝ е регистрирана на 12 април 2013 г. След това Комисията се позовава на отговора си от 12 март 2013 г., в който уведомява жалбоподателя за изключението за обществена услуга и за съответната съдебна практика на Съда. Комисията добави, че последващата съдебна практика потвърждава първоначалната позиция на Съда, формулирана в решението по дело Комисия/Белгия (дело C-149/79). Като се позова на други решения на Съда^[9], той посочи, че Съдът счита, че защитата на общите интереси на съответната държава членка не може да бъде застрашена в ситуации, в които правата, произтичащи от правомощия, предоставени от публичното право, се упражняват само спорадично, дори по изключение, от граждани на други държави членки. Комисията заяви, че прилага този подход както към частния, така и към публичния сектор, въпреки че съдебната практика на Съда се отнася само до работните места в частния сектор.

10. Що се отнася до позоваването от страна на жалбоподателя на решенията относно нотариусите[10], Комисията заяви, че те се отнасят до свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и изключението в член 51 от ДФЕС, а не до свободното движение на работници. Следователно тези решения не са приложими към разглежданото положение.

11. Комисията се позовава и на своя документ, озаглавен „Свободно движение на работници в публичния сектор“, в който тя изразява становището, че изключението, съдържащо се в член 45, параграф 4 от ДФЕС, обхваща и магистратите. Тя също така счита, че тя може да обхваща лица, работещи в национални съдилища. Той отново подчертава, че фактът, че позицията е била обявена от ВКБООН, е ирелевантен, тъй като задълженията е трябвало да се изпълняват от национален съд.

12. Според Комисията критериите, установени в съдебната практика относно прилагането на член 45, параграф 4 от ДФЕС, са изпълнени в този случай. Съгласно описанието в обявлението за свободна длъжност избраният кандидат трябва да бъде „siégerau sein d ́une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d ́asile par des demandeurs d ́asile dont la demande a été rejetée en première instance“[11]. ВКБООН обясни на жалбоподателя, че съдията, който не председателства съда, ще извършва съдебни дейности във френски съд. Това беше потвърдено от СОЛВИТ, който обясни, че неговите функции ще бъдат подобни на тези на съдия. Службите на Комисията бяха на мнение, че тези дейности включват пряко или непряко участие в упражняването на правомощия, предоставени от публичното право, и задължения, предназначени да защитят общите интереси на държавата. Според Комисията упражняването на правомощия, предоставени от публичното право, би се извършвало редовно и не би представлявало много малка част от дейностите. Фактът, че условието за гражданство е въведено със задна дата, няма отношение към тази преценка.

13. Поради това Комисията приема, че условието за гражданство не нарушава разпоредбите на правото на Съюза относно свободното движение на работници. Тя добави, че ако жалбоподателката не е съгласна, тя е свободна да прибегне до правните възможности, налични във френската система. Тя също така информира жалбоподателя, че Комисията наскоро е предприела няколко стъпки за насърчаване на държавите членки да предоставят повече длъжности в публичния сектор на гражданите на други държави членки. В заключение Комисията обясни, че нейният Кодекс за добро поведение на администрацията позволява 15 работни дни за отговор на кореспонденцията. Като се има предвид, че нейните служби вече са подготвяли отговор, когато писмото на жалбоподателя от 5 април 2013 г. е достигнало до тях (11 работни дни след получаването на двете електронни писма от 18 март 2013 г.), Комисията счете, че този срок е бил спазен.

Проучването

14. На 18 март 2014 г. омбудсманът поиска от Комисията становище по следните твърдения и твърдения:

Комисията не е разгледала задълбочено жалбата за нарушение на жалбоподателя. Комисията следва да преразгледа своята оценка по същество на жалбата за нарушение на жалбоподателя.

15. Омбудсманът също така прикани Комисията да разгледа следните въпроси, произтичащи от жалбата:

1) Представителят на ВКБООН изглежда има много специфична мисия, а именно да гарантира, че Франция изпълнява задълженията си съгласно международното право и по-специално зачита основните права на лицата, търсещи убежище. Като се има предвид, че тези права и интереси често са в противоречие с (икономическите и политическите) интереси на държавите членки, може да е неуместно да се изисква от титуляря на длъжността да бъде френски гражданин и по този начин да дължи вярност към френската държава. Това може да е в противоречие със самите задължения и отговорности на представителя на ВКБООН. Изглежда, че представителят на ВКБООН може да бъде задължен да се придържа само към ВКБООН и принципите на правовата държава.

2) В отговорите си до жалбоподателя Комисията се позовава на съдебната практика от 1980 г., но оттогава не е взела предвид развитието на интеграцията в ЕС в областта на правосъдието и убежището.

3) Договорът на представителя на ВКБООН изглежда се урежда от частното право.

4) Изглежда, че френското законодателство понастоящем предвижда изискване за гражданство по отношение на представителя на ВКБООН, но не и на други членове на съда (квалифицирани лица, назначени от председателя на Conseil d'Etat по предложение на един от министрите, представлявани във френската миграционна служба (OFPRA)^[12].

5) Макар изискването за гражданство да е наложено понастоящем, изглежда, че Франция не е счела за необходимо да включи такова изискване в продължение на повече от петдесет години между 27 юли 1952 г. и 1 януари 2004 г.

6) В исторически план изглежда, че изискването за гражданство е въведено поради съображения, свързани с френското конституционно право, а не защото френският законодател е счел, че специфичните задължения и отговорности на представителя на ВКБООН биха наложили защитата на интересите на държавата чрез възлагането им на френски гражданин.

16. Освен това омбудсманът информира Комисията, че е установила следните процедурни недостатъци при разглеждането на кореспонденцията на жалбоподателя и жалбата за нарушение, за които Комисията би могла да обмисли възможността да се извини на жалбоподателя:

1) Жалбоподателят е писал до комисар Рединг на 2 ноември 2012 г. и е получил изчаквателен отговор на 11 февруари 2013 г., т.е. повече от три месеца по-късно. Отговор по същество беше изпратен едва на 12 март 2013 г. Въпреки това съгласно Кодекса за добро поведение на администрацията на Комисията отговорът е трябвало да бъде изпратен в срок от 15 работни дни от получаването му.

2) Изглежда, че никога не е била изпращана обратна разписка на жалбоподателя. Въпреки това съгласно съобщението на Комисията от 2012 г. „Актуализиране на отношенията с жалбоподателя във връзка с прилагането на правото на Съюза“^[13] в срок от 15 работни дни е трябвало да бъде изпратено потвърждение за получаване.

3) На електронните писма на жалбоподателя от 15 март 2013 г. е отговорено едва на 4 юни 2013 г. Приложимият срок за отговор обаче отново е 15 работни дни.

17. В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията по жалбата, което включваше отговор на въпросите на омбудсмана и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на становището на Комисията. Предложението на омбудсмана за приятелско решение взема предвид аргументите и становищата, представени от страните.

Твърдение за липса на задълбочено разглеждане на жалбата за нарушение на жалбоподателя и съответното твърдение

Аргументи, представени на омбудсмана

18. Жалбоподателят представи на омбудсмана следните основни аргументи.

1) Комисията не е основала заключението си на достатъчно доказателства. Всъщност тя се е основала само на много ограничената информация, предоставена в обявлението за свободна длъжност, и на допълнителната информация, предоставена на жалбоподателя от ВКБООН и SOLVIT Франция.

2) Комисията не е предприела никакви по-нататъшни стъпки за проверка на тази информация, по-специално за да провери i) какви точно ще бъдат задълженията и отговорностите на титуляря на длъжността, ii) дали той ще бъде обикновен "консултант", както е посочено в заглавието на длъжността, или дали ще му бъдат поверени правомощия за вземане на решения, и iii) какво въздействие би могъл да има върху резултата от съдебното производство.

3) Комисията не е взела предвид конкретната длъжност, за която става въпрос, и по-специално факта, че представителят на ВКБООН във френския съд по въпросите на убежището дължи вярност на ВКБООН, чиято мисия е аполитична, както и специфичните условия за наемане на работа на представителя на ВКБООН.

19. В становището си Комисията заяви готовността си да се извини на жалбоподателката за това, че не ѝ е отговорила в рамките на приложимите срокове (точка 16 по-горе). Тя обаче счита, че преценката ѝ се основава на достатъчно доказателства и информация. Обявлението за свободна длъжност и друга публично достъпна информация[14] ясно показват, че въпреки че титулярят на длъжността е временно нает като "консултант", той/тя е член на съдебния състав, който взема решение относно статута на бежанец. В обявлението за свободна длъжност изрично се посочва, че консултантът ще упражнява правораздавателни дейности и ще бъде част от състава на съда. ВКБООН потвърди, че консултантът ще извършва дейности от съдебен характер. Поради това Комисията счита, че титулярят на длъжността ще участва в упражняването на съдебни правомощия.

20. В това отношение Комисията подчерта два аспекта. На първо място, френският национален съд по въпросите на убежището се произнася по жалби срещу решения на OFPRA в областта на убежището (статут на бежанец). Такива решения очевидно представляват „упражняванена правомощия, предоставени от публичното право, и задължения, предназначени да защитят общите интереси на държавата или на другите публични органи“. Второ, решенията на Съда по въпросите на убежището по отделни дела се постановяват от състави, съставени от трима членове, един от които е представителят на ВКБООН. Той или тя се нарича „оценител“, член е на камарата във всеки отделен случай и се назначава като квалифициран специалист от ВКБООН със съгласието на заместник-председателя на Държавния съвет. Следователно участието в процеса на вземане на съдебни решения е ключова функция на титуляря на длъжността. Неговото право на глас е равно на това на другите двама членове на камарата.

21. Комисията се позова на информацията, предоставена от жалбоподателя, текста на обявлението за свободна длъжност, потвърждението на ВКБООН до жалбоподателя и публично достъпната информация, като всички те ясно потвърдиха съдебния характер на задачите на заемащия длъжността. Поради това тя разполагаше с достатъчно информация, за да прецени дали се прилага член 45, параграф 4 от ДФЕС, и не беше необходима допълнителна проверка.

22. Комисията оспори аргумента, че представителят на ВКБООН дължи вярност към ВКБООН, тъй като той се ползва с независимост при упражняването на „съдебна или квазисъдебна“ функция. Комисията също така изрази несъгласие, че изискването за гражданство би могло да бъде неподходящо, като се има предвид специфичното естество на мисията и задълженията на представителя на ВКБООН. Съветът прие, че мисията на представителя на ВКБООН е съсредоточена върху тълкуването и прилагането на законодателството в областта на убежището и върху защитата на правата на кандидатите за статут на бежанец. Функциите му обаче по същество са съдебни или квазисъдебни, тъй като е член на съдебен състав с право на глас, равно на това на другите членове на състава. Фактът, че съдията притежава гражданство на държава, не може да се счита за противоречащ на независимостта на съдебната власт.

23. По-нататък Комисията посочва, че в отговора си се позовава на правилната практика на Съда. Фактът, че тя не е отменяна от 1980 г. насам, не може да промени този факт. Освен това според Комисията естеството на договора на представителя на ВКБООН не е от значение за целите на член 45, параграф 4 от ДФЕС[15].

24. Що се отнася до липсата на изискване за гражданство по отношение на другите членове на състава, Комисията счита, че член 45, параграф 4 от ДФЕС предоставя на държавите членки възможността да ограничават някои длъжности в публичната администрация до своите граждани, но не изисква от тях да налагат същите ограничения на подобни длъжности. Следователно държавите членки разполагат със свобода на преценка да решат за кои длъжности ще прилагат изключението, стига да отговарят на условията, наложени от член 45, параграф 4 от ДФЕС. Комисията често призовава държавите членки да не упражняват правото си да прилагат изключението и да отворят във възможно най-голяма степен своите публични сектори за гражданите на други държави членки.

25. Що се отнася до законодателните промени във френското право и факта, че преди 2004 г. не е имало изискване за гражданство, Комисията посочи, че законодателната реформа от 2003 г. е разширила правомощията на Съда по въпросите на убежището и е променила ролята и начина на назначаване на представителя на ВКБООН. Следователно френските органи могат да считат, че представителят вече разполага с повече правомощия, предоставени от публичното право, и със задължения, предназначени да защитават общите интереси на държавата[16]. Във всеки случай Комисията трябва да се ограничи до преценката на фактите, които са от значение за преценката на изискванията на член 45, параграф 4 ДФЕС. В това отношение в релевантната съдебна практика Съдът никога не е отдавал значение на подготвителните работи по съответните национални разпоредби. Тази съдебна практика не е пречка държавите членки да прилагат изискването за гражданство в случаи, в които то не е съществувало в миналото.

26. В становището си жалбоподателката посочва, че Комисията не е обяснила защо никога не е регистрирала жалбата ѝ за нарушение като такава. Като се има предвид, че Комисията не оспори френското решение за въвеждане на изискването за гражданство, изявлението на Комисията, че тя често насърчава държавите членки да не прилагат изключението по член 45, параграф 4 от ДФЕС, звучи кухо. Жалбоподателката развила доводите си и настояла по-специално, че Комисията не е взела предвид специфичните характеристики на въпросната длъжност.

27. Освен това доводът на Комисията, че представителят на ВКБООН не дължи вярност на ВКБООН, бил опроверган от подготвителните работи (подготвителни материали), на които се позовава самата Комисия. Освен това Комисията твърди, че титулярят на длъжността е независим и следователно неговото френско гражданство не може да представлява пречка за способността му да упражнява независим надзор върху спазването от страна на Франция на международните ѝ задължения. Ако обаче нищо не може да обоснове предположението, че френски гражданин ще бъде по-малко обективен, нищо не може да обоснове и обратното предположение, че гражданин на друга държава би бил по-малко лоялен.

28. Според уебсайта на ВКБООН представител на ВКБООН участва в процеса на вземане на решения и в Италия и Испания. Би било интересно за Комисията да провери дали тези държави също запазват такива длъжности за своите граждани.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложението за приятелско решение

29. Що се отнася до процедурните недостатъци, установени в точка 16 по-горе, Комисията призна тези недостатъци и заяви готовността си да се извини за тях. Поради това не са обосновани по-нататъшни проверки на този аспект на жалбата. Що се отнася до твърдението за нерегистриране на жалбата за нарушение, омбудсманът разбира, че извинението на Комисията обхваща и този процедурен въпрос. Освен това омбудсманът отбелязва, че първоначалната кореспонденция на жалбоподателя от 2 ноември 2012 г. не е била ясно формулирана като жалба за нарушение, а е представлявала по-скоро разследване, целящо получаване на становището на Комисията. Следователно е разбираемо, че Комисията може да го е тълкувала като такова. Само в по-късните становища от 15 март и 5 април 2013 г. се посочва, че жалбоподателят възнамерява да подаде жалба за нарушение. На 12 април 2013 г. Комисията регистрира кореспонденцията от 5 април 2013 г. като жалба за нарушение. За съжаление едва на 4 юни 2013 г. жалбоподателят е бил информиран за това в отговора по същество[17]. Поради тези причини омбудсманът не намира за ползотворно да продължи разследването и в това отношение.

30. Що се отнася до оценката на жалбата за нарушение на жалбоподателя, омбудсманът подчертава, че зачита дискреционните правомощия на Комисията като пазител на Договорите. Принципите на добра администрация обаче изискват от Комисията да разглежда щателно жалбите за нарушения и да основава заключенията си на достатъчни и убедителни основания. В този случай омбудсманът е на мнение, че досега Комисията не е спазила тези изисквания.

31. В становището си Комисията обясни, че решението ѝ се основава на публично достъпна информация, и по-специално на информацията, предоставена от жалбоподателя, текста на обявлението за свободна длъжност, съобщението на ВКБООН до жалбоподателя и уебсайта на Съда по въпросите на убежището. Според омбудсмана обаче правилната оценка на съвместимостта с правото на ЕС на изискването за гражданство за конкретната длъжност изисква по-задълбочен преглед.

32. Омбудсманът е съгласен с Комисията, че според наличната информация въпросната длъжност е сравнима с тази на съдия, доколкото титулярят на длъжността е част от камара в рамките на национален съд и, което е от решаващо значение, участва в неговите разисквания и има думата при вземането на решения. Неговите/нейните права на глас изглежда са равни на тези на другите двама членове на камарата.[18]

33. Тези съображения обаче не са достатъчни, за да се заключи, че изискването за гражданство не нарушава правото на ЕС. Всъщност самата Комисия е посочила, че приложимостта на изключението за обществена услуга, залегнало в член 45, параграф 4 от ДФЕС, трябва да се разглежда "завсеки отделен случай по отношение на естеството на съответните задачи и отговорности" [19]. Тя не може да се оценява само на секторна основа, а трябва да се следва „функционален подход“. По думите на Комисията е "важновинаги да се има предвид целта на изключението, т.е. дали длъжността изисква "специално отношение на вярност"[20]. Освен това, тъй като член 45, параграф 4 ДФЕС представлява „изключениеот общото правило за свободно движение на работници [то] трябва [...] да се тълкува ограничително“^[21]. Това се предлага и в отговора на Комисията от 12 март 2013 г. и Омбудсманът е напълно съгласен с това тълкуване, дадено от Комисията. Следва да се отбележи, че Съдът е посочил, че "дерогациятатрябва да се тълкува по такъв начин, че нейният обхват да се ограничи до строго необходимото за защита на интересите, които тя позволява на държавите-членки да защитават"[22] (подчертаването е добавено).

34. Следователно в този случай е от съществено значение да се има предвид, че макар титулярят на длъжността да има задължения, сравними с тези на съдия, той/тя също има много специфична мисия, което се потвърждава от различните звания на длъжността („представител на ВКБООН“, „консултант“, „съдия-оценител“). Изглежда, че представителят на ВКБООН може да се счита за гост-съдия, избран от международна организация, чиято мисия е да подпомага съда по въпросите на убежището и да гарантира, че индивидуалните права на търсещите убежище лица, гарантирани от международното право, се спазват от Франция. В този контекст, въпреки че задачите на представителя на ВКБООН със сигурност включват упражняването на правомощия, предоставени от публичното право, не е ясно защо упражняването на съответните задължения следва да изисква специални отношения на вярност към Франция. С други думи, условието, установено в практиката на Съда, че длъжностите, попадащи в обхвата на дерогацията, предвидена в член 45, параграф 4 от ДФЕС, трябва да включват задължения, i) предназначени да защитават общите интереси на държавата, ii) които могат да обосноват запазването им за гражданите на държавата членка[23], не е непременно изпълнено.

35. Противно на становището на Комисията, омбудсманът счита, че законодателните промени трябва да бъдат взети предвид, за да може Комисията правилно да прецени дали според френския законодател специфичните задължения и отговорности на длъжността са такива, че да изискват тя да бъде запазена само за френски граждани. Комисията не е предоставила информация, която да показва, че това изискване е въведено именно защото въпросната длъжност изисква специално отношение на вярност към Франция. Изглежда, че изискването за гражданство е въведено само поради съображения, свързани с френското конституционно право^[24]. Не изглежда, че това изискване е било въведено, тъй като предвид специфичните задължения и отговорности на длъжността е било счетено за необходимо да се защитят интересите на държавата, като те бъдат поверени на френски гражданин.

36. Освен това, дори да се предположи, че френският законодател е искал да защити интересите на Франция чрез въвеждане на изискването за гражданство, не е ясно как тази цел би могла да бъде постигната на практика. Всъщност представителят на ВКБООН е само един от тримата членове с право на глас в дадена камара. Следователно той/тя има само малцинствен вот и не може сам/а да определи изхода от който и да е случай[25].

37. Становището, че длъжността може основателно да изисква специално отношение на вярност, изглежда още по-слабо, когато се вземат предвид следните съображения. Първо, френското право понастоящем не налага условие за гражданство по отношение на друг член на Съда по въпросите на убежището (квалифицирано лице, назначено от заместник-председателя на Conseil d'Etat по предложение на един от министрите, представлявани в OFPRA)^[26]. Второ, въпреки че понастоящем се изисква френско гражданство, изглежда, че Франция не е счела за необходимо да наложи такова изискване за повече от петдесет години между 27 юли 1952 г. и 1 януари 2004 г.^[27]. Комисията не е представила убедително обяснение защо приема, че е строго необходимо длъжността на представител на ВКБООН да бъде запазена за френски граждани, докато i) Франция не счита за необходимо да запази длъжността на друг член на френския съд по въпросите на убежището за френски граждани и ii) Франция не е обвързала длъжността на представител на ВКБООН с такова изискване в продължение на около 50 години. Публично достъпните подготвителни работи, на които се позовава Комисията в становището си, не съдържат достатъчно информация, която да ѝ позволи да заключи, че изискването за гражданство всъщност е строго необходимо.

38. Ролята на омбудсмана не е да заема позиция по законодателството на държава членка или да заменя възгледите на Комисията с тези на омбудсмана. В този случай обаче омбудсманът е на мнение, че до момента Комисията не е доказала, че е оценила жалбата за нарушение на жалбоподателя в съответствие с принципите на добра администрация, тъй като не е отдала дължимото значение на спецификата на въпросната длъжност. По-специално тя не е предоставила достатъчно информация, доказваща, че изискването за гражданство е обосновано с оглед на специфичните задължения и отговорности на длъжността. Всъщност, както наскоро посочи генералният адвокат Wahl, основният въпрос, на който Комисията досега не е отговорила, е "далисъществуват обективни причини, поради които дадена държава може да счита, че само лицата, които са обвързани с нея от гражданство, по всяка вероятност биха били по-склонни или способни да изпълняват задълженията, които [на] дадена длъжност предполага."[28]

39. Омбудсманът отбелязва, че заключението на Комисията се основава на доста секторен подход, според който всяко лице, участващо като член на съдебен състав, автоматично и задължително попада в обхвата на изключението за обществена услуга, залегнало в член 45, параграф 4 от ДФЕС. Това може да е правилно предположение по отношение на по-голямата част от съдебните длъжности в съдебната система на държавите членки. Този случай обаче показва границите на такъв подход. Всъщност изглежда, че някои съдебни длъжности могат да бъдат толкова специфични, че да не е оправдано те да бъдат ограничени до гражданите на една държава членка.

40. Омбудсманът е на мнение, че Комисията би била в по-добра позиция да оцени този въпрос, ако се беше консултирала с френските органи. Те биха могли да предоставят повече информация относно подготвителните работи по съответното френско право и допълнителни разяснения по отношение на специфичните задължения и отговорности на представителя на ВКБООН, както и неговата/нейната способност на практика да влияе върху резултата от делата, отнесени до Съда по въпросите на убежището. Наличните доказателства обаче не показват, че Комисията се е обърнала към френските органи, за да получи пълна информация по случая.

41. С оглед на гореизложеното омбудсманът прави предварителната констатация, че Комисията може да не е спазила принципите на добра администрация при оценката на жалбата за нарушение на жалбоподателя. Поради това тя прави съответно предложение за приятелско решение по-долу в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман.

Предложението за приятелско решение

С оглед на своите констатации Омбудсманът предлага Комисията да преразгледа своята оценка на жалбата за нарушение. Комисията би могла да вземе предвид съображенията, изложени от омбудсмана, и по-специално много специфичните характеристики на въпросната длъжност. Омбудсманът предлага като първа стъпка Комисията да се свърже с френските органи по този въпрос.

 

Емили О'Райли,
Европейски омбудсман,
Страсбург, 12/02/2015

 

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Обявлението за свободна длъжност е публикувано на френски език. В него е използван терминът "консултант".

[3] "siéger au sein d'une formation de jugement".

[4] "évaluer les recours".

[5] Уебсайтът на френския съд по въпросите на убежището (Cournationale du droit d'asile)се позовава на „оценителите“,които се назначават от ВКБООН със съгласието на заместник-председателя на френския Conseil d'Etat. Те са част от тричленна камара и имат право на глас.

Вж.: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ и http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] Член 45 от ДФЕС се отнася до свободното движение на работници. Член 45, параграф 4 ДФЕС гласи следното: „Разпоредбитена настоящия член не се прилагат по отношение на заетостта в публичната администрация.“

[7] Дело 149/79 Комисията срещу Белгия [1980] ECR 3881, параграф 10.

[8] SEC(2010) 1609 окончателен, 14.12.2010 г.

[9] Дело C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola срещу Administracion del Estado [2003] ECR I-10391; C-47/02 Anker и други срещу Германия [2003] ECR I-10447.

[10] Дело C-47/08 Комисията срещу Белгия [2011] ECR I-4105; C-50/08 Комисията срещу Франция [2011] ECR I-4195; C-51/08 Комисия/Люксембург [2011] ECR I-4231; C-52/08 Комисия/Португалия [2011] ECR I-4275; C-53/08 Комисия/Австрия [2011] ECR I-4309; C-54/08 Комисия/Германия [2011] ECR I-4355 и C-61/08 Комисия/Гърция [2011] ECR I-4399.

[11] На английски език: „участва в съдебен състав и [...] оценява жалбите, подадени до националния съд по въпросите на убежището от лица, търсещи убежище, чието искане е било отхвърлено на първа инстанция“.

[12] Вж. член L732-1 от френския Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[13] COM(2012) 154 final.

[14] Комисията се позова на уебсайта на френския национален съд по въпросите на убежището:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] Дело 152/73 Sotgiu [1974] ECR 153.

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] Съобщението на Комисията от 2012 г. за актуализиране на начина, по който се осъществяват отношенията с жалбоподателя във връзка с прилагането на правото на Съюза, предвижда срок от 15 работни дни (съобщението е цитирано в бележка под линия 12 по-горе).

[18] Вж.: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ и

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Вж. също членове L732-1 и R733-26 от френския Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[19] Вж. стр. 12 от публикацията на Комисията „Свободно движение на работници в публичния сектор“ (подчертаването е добавено). Тази публикация е цитирана в бележка под линия 8 по-горе.

[20] Вж. стр. 12 от публикацията на Комисията „Свободно движение на работници в публичния сектор“ (подчертаването е добавено). Тази публикация е цитирана в бележка под линия 8 по-горе.

[21] Вж. стр. 11 от публикацията на Комисията „Свободно движение на работници в публичния сектор“. Тази публикация е цитирана в бележка под линия 8 по-горе.

[22] Решение от 10 септември 2014 г. по дело Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, C-270/13, все още непубликувано в Сборника, точка 43 (подчертаването е добавено).

[23] Вж. например дело C-270/13, Iraklis Haralambidis срещу Calogero Casilli, цитирано в бележка под линия 21 по-горе, точки 44 и 46.

[24] Вж. http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[25] Вж. член R733-26 от френския Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. В това отношение следва да се отбележи, че дори френският Conseil constitutionnel в своето решение 98-399 от 5 май 1998 г., в което потвърждава присъствието на представител на ВКБООН, който няма френско гражданство, в тогавашната Commission des recours des réfugiés (Предшественик на съда по въпросите на убежището), отдава голямо значение на факта, че представителят на ВКБООН е само един от тримата членове/съдии в съдебния състав. Вж. точка 17 от решението, достъпна на адрес: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Вж. член L732-1 от френския Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[27] За развитието на законодателството вж.:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

Изискването за гражданство беше въведено със Закон 2003-1176 от 10.12.2003 г., който влезе в сила на 1.1.2004 г. Член 5 от Закон 52-893 от 25.7.1952 г., който влезе в сила на 27.7.1952 г. и чиято съответна част остана в сила до 1.1.2004 г., не включва изискването за гражданство.

[28] Заключение на генералния адвокат Wahl от 5 юни 2014 г. по дело Iraklis Haralambidis/Calogero Casilli, точка 57, курсивът е мой.