(Произведено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман (1))

Жалбата

Факти

Жалбоподателят е германски гражданин. Германските данъчни органи считат, че жалбоподателят им дължи значителна сума пари (около 358 000 EUR). Това твърдение (което се оспорва от жалбоподателя) изглежда се основава на становището на германските данъчни органи, че определени активи, които принадлежат на жалбоподателя, но които са установени в чужбина, следва да подлежат на данъчно облагане в Германия.

През ноември 2003 г. градът, в който живее жалбоподателят, му нарежда да представи паспорта си на основание, че има вероятност да замине в чужбина, за да избегне плащането на гореспоменатия дълг. Градът също така е решил валидността на личната карта на жалбоподателя („Personalausweis“) да бъде ограничена до Германия. В резултат на това жалбоподателят не е могъл законно да напусне територията на Федерална република Германия.

Жалбоподателят обжалва това решение по административен ред.

На 30 март 2004 г. жалбоподателят се обръща към Европейската комисия, за да се оплаче от нарушение на правото му на свободно движение съгласно член 18 от Договора за ЕО. Жалбоподателят твърди, че от съдебната практика на Съда следва, че всички национални правила, които ограничават трансграничното движение, са забранени. В този контекст жалбоподателят се позовава на решението на Съда по дело C-415/93 Bosman 1995 [ECR] I-4921. Освен това той твърди, че условията за каквито и да било ограничения на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, не са изпълнени в неговия случай.

На 6 май 2004 г. Комисията потвърди получаването на това писмо и поиска от жалбоподателя да предостави допълнителна информация. В отговор на допълнително писмо, адресирано до него от жалбоподателя на 18 май 2004 г., с писмо от 3 юни 2004 г. Комисията поиска от жалбоподателя да представи копие от административната си жалба. Жалбоподателят предостави тази информация.

На 16 юни 2004 г. Комисията посочва, че според нея жалбоподателят е осъден за данъчни нарушения. Комисията информира жалбоподателя, че неговият случай не попада в приложното поле на правото на Общността, като се има предвид, че няма трансграничен елемент. В този контекст Комисията се позова на решението на Съда по съединени дела C-64/96 и C-65/96 Uecker и Jacquet 1997 [ECR] I-3171. Като се позовава на Решение по дело Moser/Land Baden-Württemberg 1984 [ECR] 2539, посочено по-горе, Комисията посочва също, че чисто хипотетичната перспектива за работа в друга държава членка не установява връзка, която да е достатъчно близка, за да обоснове прилагането на правилата за свободно движение.

В отговора си от 23 юни 2004 г. жалбоподателят пояснява, че не е бил осъден от съд, а че правото му на придвижване е било ограничено с решение на административен орган. Жалбоподателят твърди, че това решение се основава на факта, че притежава активи в чужбина. Според жалбоподателя притежаването на депозит на ценни книжа в чужбина е защитено от правилата на Договора за ЕО относно свободното движение на капитали. Жалбоподателят също така подчертава, че нарушението на правото му на свободно движение е действително, като се има предвид, че той желае да поеме за своя работодател задачата да се грижи за клиенти, живеещи в чужбина, и че е резервирал ваканционно пътуване до друга държава, което е трябвало да отмени поради решението, взето от града, в който живее. Освен това той твърди, че решението на града представлява непропорционална мярка. В писмото си жалбоподателят се позовава на решенията на Съда по дело C-18/95 Terhoeve 1999 [ECR] I-345 и по дело C-357/98 Yiadom 2000 [ECR] I-9265.

В отговора си от 20 юли 2004 г. Комисията посочи, че жалбоподателят изглежда се позовава главно на Европейската конвенция за правата на човека и на правото на Общността. Освен това Комисията заяви, че случаят на жалбоподателя е достигнал напреднал етап пред германските съдилища. Според Комисията обаче не е ясно дали сезирането на националните съдилища е имало суспензивно действие. Освен това Комисията заяви, че жалбоподателят може да се обърне към Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) във връзка с Европейската конвенция за правата на човека и че само Съдът на Европейските общности може да изясни тълкуването на правото на Общността в отговор на преюдициално запитване съгласно член 234 от Договора за ЕО. Поради това Комисията счита, че въз основа на наличната до момента информация не е било възможно да се стигне до окончателно заключение по случая.

В отговора си от 1 август 2004 г. жалбоподателят повтори становището си. Той също така подчерта, че до момента е имало само решение на административен орган, че въпросът все още не е бил отнесен до съд и че жалбата му по административен ред не е имала суспензивно действие. Поради това жалбоподателят поиска от Комисията да започне производство за установяване на нарушение срещу Германия.

На 18 септември 2004 г. Комисията отговори на това писмо. Комисията потвърди становището си, че член 18 от Договора за ЕО не е приложим при настоящите обстоятелства. Според Комисията фактът, че жалбоподателят е бил "потенциален" получател на услуги, които е трябвало да бъдат предоставени в други държави членки, не е повлиял на това заключение. Комисията подчерта, че досега само един генерален адвокат се е позовал на „потенциални туристи от Общността“, но Съдът не се е съобразил с това становище. Освен това той посочва, че ЕСПЧ се е произнесъл по две подобни дела през 2003 г. и предлага жалбоподателят да се обърне към този съд. Комисията също така предложи жалбоподателят да може да пише до Центъра на ООН за правата на човека в Женева.

Жалба 2847/2004/AS

На 4 октомври 2004 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана (жалба 2847/2004/AS), като твърди, че Комисията е нарушила правото му на свободно движение. Жалбоподателят твърди, че е резервирал две пътувания до европейски държави, които не е могъл да осъществи поради решението, взето от града. В писмото си жалбоподателят се позовава, наред с другото, на решението на Съда по дело C-10790 Masgio 1991 [ECR] I-1119. Като се има предвид, че жалбоподателят не е представил никакви подкрепящи документи (и че не е посочил телефонен номер, който би позволил на службата на омбудсмана да се свърже с него), тази жалба беше отхвърлена на 27 октомври 2004 г. въз основа на член 195 (недостатъчни основания за разследване).

По настоящото твърдение за нарушение

С писмо от 1 ноември 2004 г. (изпратено по факс на 2 ноември 2004 г.) жалбоподателят изпрати на омбудсмана копия от кореспонденцията си с Комисията. Това писмо беше регистрирано като нова жалба от омбудсмана. В тази жалба жалбоподателят по същество твърди, че Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение срещу Германия.

Задачата

Становище на Комисията

В становището си Комисията направи следните коментари:

На 30 март 2004 г. жалбоподателят е поискал от Комисията да започне процедура за нарушение срещу Германия. В съответствие със Съобщението на Комисията до Европейския парламент и до Европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността (COM(2002) 141 окончателен, ОВ C 244, 2002 г., стр. 5), това писмо беше регистрирано като жалба (референтен номер 2004/4462). Жалбоподателят е бил съответно информиран на 27 май 2004 г.

На 16 юни и 18 септември 2004 г. Комисията информира жалбоподателя за становището си, че неговото положение е чисто вътрешно и че следователно член 18 от Договора за ЕО не е приложим. Комисията също така е информирала жалбоподателя за възможността да се обърне към Европейския съд по правата на човека или към Центъра на ООН за правата на човека в Женева.

С писмо от 27 септември 2004 г. жалбоподателят се оплака от позицията на службите на Комисията. Комисията не е отговорила на това писмо с мотива, че то не съдържа нов елемент в сравнение с предишните писма на жалбоподателя и че следователно може да се счита за повтарящо се (вж. раздела „Разглеждане на въпроси“ от Кодекса на Комисията за добро административно поведение).

На 9 декември 2004 г. службата, отговаряща за въпроса в Комисията, поиска от Генералния секретариат на Комисията да приключи преписката.

Междувременно германските органи информираха Комисията, че наложените на жалбоподателя ограничения все още са приложими и че към 17 декември 2004 г. въпросът е висящ пред Regierungspräsidium of Baden-Württemberg, органът, компетентен да разгледа административната жалба на жалбоподателя. Освен това последният е информирал Комисията, че жалбоподателят не е поискал от компетентния административен съд временни мерки, както би могъл да направи.

Службите на Комисията са направили всичко възможно, за да отговорят на въпросите на жалбоподателя и да му помогнат да намери средства за правна защита извън правото на Общността. Те обаче обясниха на жалбоподателя, че неговото положение не е обхванато от правото на Общността. Що се отнася до жалбата за нарушение на жалбоподателя, процедурните изисквания относно отношенията с жалбоподателите са били спазени.

Допълнителни проучвания

След внимателно разглеждане на становището на Комисията се оказа, че са необходими допълнителни проучвания.

Искането за допълнителна информация

Поради това на 28 февруари 2005 г. омбудсманът иска от Комисията да коментира по какъв начин в настоящия случай тя е спазила процесуалните гаранции, предвидени в точка 10 от нейното Съобщение до Европейския парламент и до Европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността. В точка 10 от настоящото съобщение се предвижда, че Комисията 1) уведомява предварително жалбоподателя, когато желае да приключи случая, и 2) приканва жалбоподателя да представи коментари в срок от 4 седмици.

Отговор на Комисията

В отговора си на това искане за допълнителна информация Комисията посочи, че в настоящия случай е използвана опростена процедура в съответствие с точка 11 от съобщението. Комисията изрази съжаление във връзка с факта, че не е изпратено официално писмо, с което жалбоподателят да бъде информиран за намерението на Комисията да приключи преписката, както е предвидено в точка 10 от съобщението.

Забележки на жалбоподателя

Жалбоподателят представи два набора от коментари — първият, след като получи копие от становището на Комисията, а вторият, след като се запозна с отговора на Комисията на искането за допълнителна информация. Съдържанието на второто писмо на жалбоподателя обаче е почти идентично с това на първото писмо.

В своите забележки жалбоподателят направи следните коментари:

Жалбата по административен ред, подадена на 4 декември 2003 г., все още не е разгледана. Продължителността на производството по това административно обжалване също представлява нарушение на правото на свободно движение.

Взетото от града решение нарушава членове 18 и 39 от Договора за ЕО, тъй като му пречи да напусне Германия. Тя не е обоснована от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве (член 39, параграф 3 от Договора за ЕО). Не може да се прави позоваване на данъчни съображения, за да се обосноват ограничения на правото на свободно движение. Решението за отнемане на паспорта му има за цел да му попречи да работи в чужбина, като се има предвид, че е по-лесно да се събират данъчни вземания в рамките на страната, отколкото в други държави. Тези съображения за административна целесъобразност обаче също не могат да обосноват ограничаване на правото на свободно движение.

В този контекст жалбоподателят се позова на редица други решения на Съда.

РЕШЕНИЕТО

1 Встъпителна забележка

1.1 Жалбоподателят е германски гражданин. Германските данъчни органи считат, че жалбоподателят им дължи значителна сума пари (около 358 000 EUR). През ноември 2003 г. градът, в който живее жалбоподателят, му нарежда да представи паспорта си на основание, че има вероятност да замине в чужбина, за да избегне плащането на гореспоменатия дълг. Градът също така е решил валидността на личната карта на жалбоподателя („Personalausweis“) да бъде ограничена до Германия. В резултат на това жалбоподателят не е могъл законно да напусне територията на Федерална република Германия. Жалбоподателят обжалва това решение по административен ред.

На 30 март 2004 г. жалбоподателят се обръща към Европейската комисия, за да се оплаче от нарушение на правото му на свободно движение съгласно член 18 от Договора за ЕО. Жалбоподателят твърди, че от съдебната практика на Съда следва, че всички национални правила, които забраняват ограниченията на трансграничното движение, са забранени. Освен това той твърди, че условията за каквито и да било ограничения на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, не са изпълнени в неговия случай. В последващата си кореспонденция с Комисията жалбоподателят твърди, че притежава активи в чужбина, че желае да поеме за своя работодател задачата да се грижи за клиенти, живеещи в други държави членки, и че е резервирал две ваканционни пътувания до други държави членки, които е трябвало да отмени поради взетото от града решение.

На 27 май 2004 г. жалбоподателят е уведомен, че писмото му е регистрирано като жалба (референтен номер 2004/4462).

С две писма от 16 юни и 18 септември 2004 г. Комисията информира жалбоподателя за становището си, че неговото положение е чисто вътрешно и че следователно член 18 от Договора за ЕО не е приложим. Освен това Комисията информира жалбоподателя за възможността да се обърне към Европейския съд по правата на човека или към Центъра на ООН за правата на човека в Женева.

В жалбата си до омбудсмана, подадена на 2 ноември 2004 г., жалбоподателят твърди, че Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение срещу Германия.

1.2 В становището си от април 2005 г. относно становището на Комисията жалбоподателят посочва, че административната жалба, подадена на 4 декември 2003 г., все още не е била разгледана. Според жалбоподателя продължителността на процедурата по това административно обжалване също представлява нарушение на правото на свободно движение.

1.3 Следва да се отбележи, че настоящото разследване се отнася до въпроса дали Комисията е разгледала правилно жалбата за нарушение, която жалбоподателят е подал до нея през март 2004 г. Като се има предвид, че горепосоченият аргумент (съдържащ се в точка 1.2) изглежда не е бил представен на Комисията в рамките на жалбата за нарушение, той не може да бъде разгледан в настоящото разследване.

2 Твърдение за неправилно разглеждане на жалбата за нарушение

2.1 Жалбоподателят твърди, че Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение срещу Германия.

2.2 В становището си Комисията по същество твърди, че е разгледала въпроса правилно. Освен това Комисията е на мнение, че процедурните изисквания относно отношенията с жалбоподателите са били спазени. Тя също така отбеляза, че на 9 декември 2004 г. службата, отговаряща за въпроса в Комисията, е поискала от Генералния секретариат на Комисията да приключи преписката.

2.3 Що се отнася до процедурните аспекти, на първо място следва да се отбележи, че Съобщението на Комисията до Европейския парламент и до Европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността (COM(2002) 141 окончателен, ОВ C 244, 2002 г., стр. 5) предвижда някои процедурни гаранции по отношение на жалбите за нарушения, подадени до Комисията. В точка 10 от настоящото съобщение се предвижда, че Комисията 1) уведомява предварително жалбоподателя, когато желае да приключи случая, и 2) приканва жалбоподателя да представи коментари в срок от 4 седмици. В отговор на въпрос, зададен от омбудсмана, Комисията призна, че не е спазила тези изисквания, и изрази съжалението си във връзка с този пропуск. Комисията обясни, че в настоящия случай е използвала опростена процедура в съответствие с точка 11 от съобщението. Следва да се отбележи обаче, че последната алинея на точка 11 предвижда, че когато „Комисията възнамерява да използва тази процедура, тя ще информира жалбоподателя за това в съответствие с процедурата, описана в точка 10“. Поради това омбудсманът заключава, че Комисията не е спазила процедурните гаранции, посочени в точка 10 от нейното съобщение. Това представлява случай на лошо управление.

Омбудсманът отбелязва, че решението на Комисията да прекрати преписката по жалбата за нарушение на жалбоподателя изглежда е било взето, след като омбудсманът е представил настоящата жалба на вниманието на Комисията. Следователно неспазването от страна на Комисията на нейното съобщение е още по-изненадващо.

2.4 Що се отнася до съществото на случая, омбудсманът счита, че Комисията правилно посочва, че правилата на Договора за ЕО относно свободното движение не се прилагат за чисто вътрешни ситуации, които не включват никакви трансгранични елементи (2). Следва обаче да се отбележи, че член 18 от Договора за ЕО предвижда, че всеки гражданин на ЕС „има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в настоящия договор, и на мерките, приети за неговото осъществяване“. Това право по необходимост включва задължение за държавите членки да позволят на своите граждани да напуснат територията им, за да се възползват от тази свобода. Омбудсманът обаче отбелязва, че самата цел на мерките, приети от съответния германски орган, е била да се направи невъзможно за жалбоподателя да напусне Германия. Освен това следва да се отбележи, че жалбоподателят е обяснил, че желае да отиде в други държави членки по професионални причини и за туристически цели. Като се има предвид широката формулировка на член 18, омбудсманът счита, че тази разпоредба също така защитава правото на гражданите на ЕС да отидат в други държави членки с цел да прекарат почивка там.

Освен това следва да се отбележи, че в писмото си до Комисията от 23 юни 2004 г. жалбоподателят твърди, че е резервирал ваканционно пътуване, което впоследствие е трябвало да отмени поради мерките, предприети от германските органи. В писмото си до Комисията от 4 октомври 2004 г. жалбоподателят се позовава на две пътувания, които е трябвало да отмени — едно през юни и едно през август/септември 2004 г. В писмо, адресирано до омбудсмана на 19 ноември 2004 г. (препратено до Комисията), жалбоподателят посочва, че тези пътувания биха го отвели съответно до Унгария и Австрия. С оглед на тези индикации омбудсманът счита, че е трудно да се твърди, че намерението на жалбоподателя да използва правото си на свободно движение е хипотетично. Във всеки случай следва да се отбележи, че от писмата на Комисията не става ясно Комисията някога да е разглеждала тези изявления.

2.5 При тези обстоятелства омбудсманът счита, че Комисията не е разгледала правилно жалбата за нарушение на жалбоподателя и по отношение на същността на тази жалба. Това представлява още един случай на лошо управление.

2.6 За да се избегнат съмнения, следва да се отбележи, че горните съображения се отнасят само до въпроса дали случаят на жалбоподателя може да бъде обхванат от правилата на Общността за свободно движение. Ако на този въпрос (след надлежно разглеждане на доводите на жалбоподателя) Комисията отговори утвърдително, ограничението на правото на свободно движение, което би съществувало тогава, все пак би могло да бъде обосновано, като се вземат предвид „ограниченията и условията, предвидени в настоящия договор, и мерките, приети за неговото осъществяване“. Накрая следва също да се припомни, че когато Комисията стигне до заключението, че е налице нарушение, тя разполага с право на преценка дали да започне производство за установяване на нарушение или не.

В допълнение към цитираните от Комисията случаи вж. Wölker/Grill, коментар на член 39, параграфи 11—13, in von der Groeben/Schwarze (eds.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 6th edition, Baden-Baden 2003.

3 Заключение

С оглед на гореизложеното Омбудсманът отправя до Комисията следния проект на препоръка в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Омбудсмана:

Проектопрепоръката

Комисията следва да преразгледа жалбата за нарушение, подадена до нея от жалбоподателя.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за този проект на препоръка. В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана Комисията изпраща подробно становище до 30 септември 2005 г. Подробното становище може да се състои от приемане на решението на омбудсмана и описание на мерките, предприети за изпълнение на проектопрепоръката.

Страсбург, 29 юни 2005 г.

 

П. Никифорос Диамандурос

---

(1) Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (ОВ L 113, 1994 г., стр. 15).

(2) В допълнение към цитираните от Комисията случаи вж. Wölker/Grill, коментар на член 39, параграфи 11—13, in von der Groeben/Schwarze (eds.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 6th edition, Baden-Baden 2003.