(Произведено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман (1))

РЕЗЮМЕ

В настоящия случай оплакването се отнася до това, че Съветът на Европейския съюз 1) не е предоставил достъп до някои документи, представени преди различни заседания на Съвета през септември 1998 г. и януари 1999 г., и 2) не е поддържал списък на всички документи, представени преди тези заседания.

Съветът твърди, че трябва да се прави разграничение по отношение на документите, представени на заседанията на Съвета, и че в регистъра на документите трябва да бъдат включени само документи, попадащи в определена категория. Тя изглежда също така счита, че е изпълнила изцяло искането на жалбоподателя за достъп до документи.

Омбудсманът счита, че Решение 93/731 относно достъпа до документи, държани от Съвета, не дава основание за разграничението, което Съветът е изтъкнал. Според омбудсмана принципът на откритост задължава Съвета да предостави достъп до всички разглеждани от него документи, освен ако не се прилага някое от изключенията, предвидени в Решение 93/731. Такъв достъп обаче е възможен само ако гражданите знаят или са в състояние да разберат кои документи са били разгледани от Съвета. Поради това омбудсманът счита, че принципите на добра администрация задължават Съвета да поддържа списък на всички тези документи. Той също така отбелязва, че има доказателства, които сочат, че при вземането на решение по искането за достъп на жалбоподателя Съветът не е взел предвид всички съответни документи.

При тези обстоятелства омбудсманът изготвя проектопрепоръка, в която отправя искане към Съвета (1) да преразгледа заявлението на жалбоподателя и да предостави достъп до исканите документи, освен ако не се прилагат едно или повече от изключенията, съдържащи се в член 4 от Решение 93/731, и (2) да състави списък на всички документи, представени преди заседанията на Съвета, и да предостави този списък или регистър на разположение на гражданите.

Жалбата

Жалбата е подадена от Statewatch, частна организация, през юли 2000 г. Според жалбоподателя съответните факти могат да бъдат обобщени, както следва:

Жалбоподателят е получил копия от дневния ред и „резултатите от работата“ за заседанията на Съвета на Европейския съюз в областта на правосъдието и вътрешните работи. Тя е забелязала, че много от документите, изброени в „резултатите от работата“, не са включени в дневния ред на тези заседания. Тя също така е научила, че редица документи, например документи от залата и SN документи, като цяло не са включени в дневния ред, нито в „резултатите от производството“.

На 27 януари 1999 г. жалбоподателят е изпратил писмо до Съвета с искане за „документи от всички зали, неофициални документи, документи от заседанията, SN ["sans numéro", неномерирани] документи и т.н.“, които са били представени преди конкретни заседания през месец януари 1999 г. и които не са били включени в дневния ред на тези заседания. В отговора си, изпратен на 24 март 1999 г., Съветът приема, че заявленията за достъп до документи съгласно Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 г. относно публичния достъп до документи (2) трябва да съдържат информация, позволяваща идентифицирането на исканите документи. Съветът твърди, че не е в състояние да идентифицира въпросните документи, ако те съществуват. Според Съвета единствените средства за това са дневният ред или „резултатите от работата“, които вече са били изпратени на жалбоподателя или могат да бъдат поискани от него.

След това жалбоподателят подава потвърдително заявление, в което посочва, че няма гаранция, че ще му бъде предоставен достъп до "резултатите от процедурата", на които се позовава Съветът. Тя също така подчерта, че може да се окаже, че документите от посочения вид не са включени в дневния ред или в „резултатите от работата“, въпреки че представляват част от процедурата за вземане на решения. Поради това жалбоподателят счита, че Съветът не поддържа списък или документ, в който са записани всички документи, разпространени предварително или представени преди заседанието. В решението си по това потвърдително заявление Съветът информира жалбоподателя, че въз основа на „резултатите от работата“ е установил 79 допълнителни документа, които са били представени преди заседанията, и че достъпът е бил отказан по отношение на 15 от тях. Изброените документи съдържат само един документ SN.

В друго заявление, подадено на 25 януари 1999 г., жалбоподателят иска достъп до „всички документи (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document and any other documents etc)“, които са били представени преди заседанието на работна група „Полицейско сътрудничество“ (Experts' meeting - Interception of telecommunications) на 3—4 септември 1998 г. Отговорът на Съвета беше почти идентичен с отговора, даден на посочената по-горе жалба. Жалбоподателят подаде потвърдително заявление, като посочи, че съгласно дневния ред само един документ от 4 страници (който Съветът е оповестил) е бил представен преди това заседание, което е продължило два дни и е разгледало пет съществени въпроса. В решението си по потвърдителното заявление Съветът информира жалбоподателя, че въз основа на „резултатите от процедурата“ е набелязал два допълнителни документа, които са достъпни.

Според жалбоподателя при публикуването на своя публичен регистър на документите на 1 януари 1999 г. Съветът е издал следната инструкция:

„Поверителни, Restreint, SN и нехартиени документи няма да бъдат включвани в публичния регистър. Поради тази причина отсега нататък тези документи няма да бъдат споменавани в официални документи на Съвета (по-специално: в предварителния дневен ред и в резултатите от работата).“

Жалбоподателят счита, че няма основание за умишлено изключване на такива документи от дневния ред, „резултатите от производството“ и публичния регистър. Тя твърди, че без пълен списък на документите, разгледани от Съвета, гражданинът не е бил в състояние да получи пълно разбиране на производството. Жалбоподателят е на мнение, че в нито един от тези два случая Съветът не е посочил, че са били направени допълнителни проверки, за да се установи кои документи са били представени преди съответните заседания. Съветът също така не е предоставил списък с документи, нито е разгледал въпроса.

По същество жалбоподателят направи следните твърдения:

1) Съветът не е предоставил изискваните от него документи, а именно 1) всички документи от залата, неофициални документи, документи от заседанията, SN ["sans numéro", неномерирани] документи и т.н., които са били представени преди конкретни заседания през месец януари, за които е поискал на 27 януари 2000 г., и 2) всички документи (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document и всякакви други документи и т.н.), които са били представени преди заседание на работна група „Полицейско сътрудничество“ (Среща на експерти — Прихващане на далекосъобщения) на 3—4 септември 1998 г.

2) Съветът не е предоставил или не е поддържал списък на всички тези документи

Задачата

Жалбата е изпратена на Съвета на Европейския съюз за коментар.

Становище на Съвета

В становището си Съветът направи следните бележки:

В настоящия случай са установени 85 документа, от които 68 са предоставени на жалбоподателя. В по-общ план настоящото твърдение за нарушение повдига принципен въпрос относно начина на функциониране на Съвета.

Правилата на Съвета относно достъпа до документи, за разлика от тези на някои държави членки, не правят разграничение между подготвителни документи и окончателни документи: и двата попадат в обхвата на Решение 93/731, ако са „държани от Съвета“, включително неговите подготвителни органи (комитети и работни групи). Не всички подготвителни документи обаче са от едно и също естество.

От една страна, имаше документи, които макар и подготвителни, все пак представляваха известна степен на „окончателност“, в смисъл че можеха да се считат за резултат от процес на предварителни консултации и/или да представят точна картина на състоянието на обсъжданията на Съвета по дадено досие в определен момент (като например окончателния вариант на „резултатите от обсъжданията“, отразяващ позициите на делегациите по дадено досие). Тези документи обикновено са били под формата на официални документи, които, с изключение на много малък брой документи, класифицирани като поверителни, секретни или строго секретни и отнасящи се до въпроси, свързани със сигурността и отбраната или с военното или невоенното управление на кризи, са били посочени в публичния регистър на документите на Съвета поне с техния номер.

От друга страна, имаше документи, които представляваха предварителните разсъждения на едно лице или много малка група лица, участващи в обсъжданията на Съвета, които в някои държави членки вероятно няма да се считат за „окончателни“ или „официални“ документи, подлежащи на публичен достъп. Такъв беше случаят например, когато генералният секретариат разпространи до членовете на съответната работна група или комитет проект на докладна записка или доклад, в който се обобщават позициите на делегациите по определено досие: на този етап този проект отразява само личното възприятие на едно-единствено длъжностно лице, което може да е непълно или неточно. Това е този вид документи, които обикновено се разпространяват като неофициални документи, SN документи или заседателни документи или по някакъв друг неформален начин. Общата им характеристика е, че те имат чисто преходен, предварителен характер: ако съдържанието им бъде потвърдено или ако представените в тях идеи бъдат възприети от групата или комитета, до който са адресирани, те в крайна сметка ще бъдат отразени в документ, който може да бъде намерен в публичния регистър.

Съветът постигна съгласие, че като въпрос на добра администрация регистърът следва — освен по отношение на много малък брой документи, чието специфично естество изисква те да бъдат третирани по специален начин — да включва позовавания на всички документи от първата категория. Съветът обаче не е на мнение, че е необходимо или целесъобразно да се води пълен, централизиран регистър и регистър на всеки документ, който е бил разпространен до неговите членове или техните представители, колкото и предварителен или преходен да е той. Всъщност това би наложило голяма административна тежест на неговия генерален секретариат. Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че тези документи следва да бъдат посочени в дневния ред или „резултатите от работата“ на съответните заседания, правилата на Съвета относно достъпа предвиждат достъп до документи в съществуващата им форма, но не задължават Съвета да ги включва в конкретни елементи на информацията.

Решаващият проблем, разбира се, беше да се определи моментът, в който проектът или неофициалният документ трябва да се счита за документ, който трябва да бъде регистриран и архивиран. Този въпрос понастоящем се обсъжда в контекста на предложението на Комисията за регламент въз основа на член 255, параграф 2 от Договора за ЕО. Следователно на този етап Съветът не беше в състояние да заеме позиция по отношение на критериите, които ще се прилагат за тази цел.

Забележки на жалбоподателя

В становището си жалбоподателят поддържа жалбата си и прави следните допълнителни коментари:

Противно на твърденията на Съвета, „отраженията“ на „едно лице“ биха могли да имат по-голямо или по-малко значение, например ако това лице е генералният секретар на Съвета. По подобен начин документ, представен от „много малка група лица“, може да бъде документ, изразяващ мнението на едно или повече правителства, или почти окончателен проект на мярка. Да се твърди, че документите не трябва да бъдат записвани, архивирани, регистрирани или достъпни за гражданите, когато са изготвени от „едно лице“ или „много малка група лица“, беше изключително опасна идея в демокрацията.

Въпросът не беше дали документите от "чисто преходен, предварителен характер" са отразени в окончателния документ, а по-скоро, че гражданинът има право да знае какви аргументи са на масата и кои са приети и кои отхвърлени. Гражданите имаха право да знаят какви влияния са оказали при определянето на обществения ред.

В Решение 93/731 не се прави разграничение между „официални документи“ и документи „от чисто преходен, предварителен характер“. В него терминът „документ“ се определя като документ, съхраняван от Съвета. Така в отговора на Съвета се посочва, че той не се придържа към това определение.

Да се предположи, подобно на Съвета, че воденето на пълен, централизиран регистър и регистрирането на всеки документ, който е бил разпространен до членовете и представителите на Съвета, би наложило голяма административна тежест, не е в съответствие с добрата административна практика, а още по-малко с основните демократични стандарти.

Жалбоподателят прилага копие от „резултатите от работата“ за срещата на 3 и 4 септември 1998 г., които е получил междувременно, и посочва, че в този документ са изброени, в допълнение към документите, посочени от Съвета в решението му по заявлението за достъп на жалбоподателя, няколко други документа, представени преди тази среща. С оглед на този документ жалбоподателят предположи, че разглеждането от страна на Съвета на тези „резултати“ е било най-малкото частично.

Поради това жалбоподателят прикани омбудсмана да отправи препоръка до Съвета.

РЕШЕНИЕТО

1 Непредоставяне на документи

1.1 Жалбоподателят твърди, че Съветът не е предоставил документите, които е изискал, т.е. 1) всички документи от залата, неофициални документи, документи от заседанията, SN ["sans numéro", неномерирани] документи и т.н., които са били представени преди конкретни заседания през месец януари, които е поискал на 27 януари 2000 г., и 2) всички документи (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document and any other documents etc), които са били представени преди заседание на работна група "Полицейско сътрудничество" (Среща на експерти - Прихващане на далекосъобщения) на 3—4 септември 1998 г.

1.2 Съветът не е направил изрични коментари по този аспект на жалбата. От коментарите, които е направил по отношение на второто твърдение на жалбоподателя, обаче става ясно, че Съветът изглежда счита, че съответните документи не са обхванати от Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 г. относно публичния достъп до документи (3) и че следователно не е необходимо да предоставя достъп до тези документи. Съветът предлага да се прави разграничение между документи, които макар и подготвителни, все пак представляват известна степен на „окончателност“, от една страна, и документи с чисто преходен, предварителен характер, от друга страна. Изглежда, че Съветът счита, че правилата за достъп до документи се прилагат само за първата от тези две категории.

1.3 Член 1, параграф 1 от Решение 93/731 предвижда: "Обществеността има достъп до документите на Съвета при условията, предвидени в решението." Терминът "документ на Съвета" е определен в член 1, параграф 2 като означаващ "всеки писмен текст, независимо от неговия носител, съдържащ съществуващи данни и съхраняван от Съвета, при спазване на член 2, параграф 2."

1.4 Решение 93/731 трябва да се разглежда в контекста на Кодекса за поведение относно публичния достъп до документи на Съвета и на Комисията (4), приет от Съвета и от Комисията на 6 декември 1993 г., към който препращат съображенията на Решение 93/731. Този кодекс за поведение предвижда, inter alia: "Обществеността ще има възможно най-широк достъп до документите, съхранявани от Комисията и Съвета." Въз основа на това Първоинстанционният съд стигна до следното заключение: "Целта на Решение 93/731 е да се приложи принципът за възможно най-широк достъп на гражданите до информация с оглед укрепване на демократичния характер на институциите и доверието на обществеността в администрацията."(5)

1.5 С оглед на тези разпоредби омбудсманът счита, че няма нищо в подкрепа на разграничението, предложено от Съвета. Решение 93/731 се отнася до достъпа до всеки документ, държан от Съвета, независимо от неговото естество. Това е в съответствие с принципа на откритост, залегнал в общностното право. Омбудсманът е съгласен с мнението на жалбоподателя, че гражданите следва да имат правото да знаят кои документи са били представени пред Съвета, за да разберат какво влияние е оказано при определянето на обществения ред. Изглежда полезно да се добави, че това не означава, че Съветът трябва да предостави достъп до всички тези документи, като се има предвид, че Решение 93/731 предвижда редица изключения, при които достъпът може законно да бъде отказан.

1.6 Омбудсманът е наясно с факта, че член 255, параграф 2 от Договора за ЕО предвижда приемането на регламент относно публичния достъп до Европейския парламент, Съвета и Комисията в срок от две години след влизането в сила на Договора от Амстердам. Такъв регламент обаче все още не е приет. Както Омбудсманът е обяснил в своя проект на препоръка в жалба 916/2000/GG, той счита, че когато проверява дали е налице лошо администриране, неговата първа и най-важна задача е да установи дали администрацията „е действала незаконосъобразно“. Омбудсманът счита, че тази проверка трябва по необходимост да се основава на действащото законодателство.

1.7 Въз основа на тези съображения омбудсманът счита, че подходът на Съвета в настоящия случай е довел до случай на лошо администриране.

2 Непредоставяне или поддържане на списък на всички съответни документи

2.1 Жалбоподателят твърди, че като не е предоставил списък на всички съответни документи или като не е регистрирал и регистрирал систематично тези документи, Съветът е нарушил принципите на добра администрация.

2.2 Съветът твърди, че не е необходимо или подходящо да се води пълен, централизиран регистър и регистър на всеки документ, който се разпространява до неговите членове или техните представители, колкото и предварителен или преходен да е той. Според Съвета това би наложило голяма административна тежест на неговия генерален секретариат. Съветът посочва също, че неговите правила за достъп предвиждат достъп до документи в съществуващата им форма, но не задължават Съвета да ги включва в конкретни елементи на информацията.

2.3 Омбудсманът счита, че това твърдение на жалбоподателя съдържа два аспекта, които трябва да бъдат разграничени, а именно въпросът дали трябва да бъде предоставен достъп до списък с документи и въпросът дали Съветът е длъжен да поддържа такъв списък.

2.4 Решение 93/731 урежда достъпа до документи, "държани" от Съвета. Омбудсманът разбира коментарите на Съвета в смисъл, че не поддържа пълен списък на всички документи, представени на заседанията на Съвета. Тъй като жалбоподателят не е успял да докаже обратното, омбудсманът счита, че твърдението му, че Съветът е допуснал лошо управление, като не е предоставил достъп до такъв списък, трябва да бъде отхвърлено.

2.5 Омбудсманът обаче счита, че е оправдано да се направи различно заключение, що се отнася до неподдържането на такъв списък от Съвета. Правото на Общността предоставя на гражданите право на достъп до документите, съхранявани от Съвета. Както беше обяснено по-горе, това право обхваща всички документи, държани от Съвета, независимо от тяхното естество. Очевидно е обаче, че упражняването на това право може да бъде сериозно накърнено или дори осуетено, ако гражданинът дори не знае кои документи се съхраняват от Съвета. Настоящият случай е добър пример за трудностите, които биха възникнали в такива случаи. В първоначалния си отговор на искането на жалбоподателя за достъп до всички документи, представени преди срещата, проведена на 3 и 4 септември 1998 г., Съветът счита, че съответните документи не са били достатъчно точно определени. В решението си по потвърдителното заявление на жалбоподателя Съветът изброи редица документи и обясни, че те са били определени въз основа на „резултатите от процедурата“. Текстът на този „резултат от производството“, който впоследствие беше представен от жалбоподателя, обаче показва, че е имало допълнителни документи, които са били представени преди съответната среща.

2.6 При тези обстоятелства омбудсманът счита, че принципите на добра администрация изискват, за да се даде възможност на гражданите да се възползват по подходящ начин от правото си на достъп до документи, всички документи, представени пред Съвета, да бъдат изброени в документ или регистър, който е достъпен за гражданите. Допълнителната административна работа, до която това ще доведе за Съвета, ще трябва да бъде приета с оглед на основното значение, което има правото на гражданите на достъп до документите, съхранявани от Съвета, за да се гарантира откритост и прозрачност при вземането на решения от Съвета.

2.7 Въз основа на тези съображения омбудсманът заключава, че неспособността на Съвета да поддържа списък или регистър на всички документи, представени пред Съвета, също представлява лошо управление.

3 Заключение

Поради това омбудсманът счита, че подходът на Съвета в настоящия случай е довел до два случая на лошо управление. Поради това той отправя следните проектопрепоръки към Съвета в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана:

 

Проектопрепоръките

1. Съветът на Европейския съюз следва да преразгледа заявлението на жалбоподателя и да предостави достъп до исканите документи, освен ако не се прилагат едно или повече от изключенията, съдържащи се в член 4 от Решение 93/731.
2. Съветът следва да поддържа списък или регистър на всички документи, представени на Съвета, и да предоставя този списък или регистър на разположение на гражданите.

Съветът и жалбоподателят ще бъдат информирани за тези проектопрепоръки. В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана Съветът изпраща подробно становище преди 31 май 2001 г. Подробното становище може да се състои от приемане на решението на омбудсмана и описание на мерките, предприети за изпълнение на проектопрепоръките.

 

Страсбург, 1 март 2001 г.

 

Якоб Сьодерман

---

(1) Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана, ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

(2) ОВ L 340, 1993 г., стр. 43; изменено с Решение 96/705/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета от 6 декември 1996 г. (ОВ L 325, 1996 г., стр. 19).

(3) ОВ L 340, 1993 г., стр. 43; изменено с Решение 96/705/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета от 6 декември 1996 г. (ОВ L 325, 1996 г., стр. 19).

(4) ОВ L 340, 1993 г., стр. 41.

(5) Дело T-174/95, Svenska Journalistförbundet срещу Съвета [1998] ECR II-2289, параграф 66.