(Произведено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман (1))

РЕЗЮМЕ

Жалбата по настоящото дело се отнася до непредоставянето от страна на Съвета на Европейския съюз (1) на достъп до някои документи, представени преди различни заседания на Съвета през септември 1998 г. и януари 1999 г., и (2) неподдържането на списък с всички документи, представени преди тези заседания.

Съветът твърди, че трябва да се направи разграничение по отношение на документите, представени на заседанията на Съвета, и че само документите, които попадат в определена категория, трябва да бъдат включени в регистъра на документите. Тя изглежда също така счита, че е изпълнила изцяло искането на жалбоподателя за достъп до документи.

Омбудсманът счита, че Решение 93/731 относно достъпа до документи, държани от Съвета, не дава основание за направеното от Съвета разграничение. Според омбудсмана принципът на откритост задължава Съвета да предостави достъп до всички документи, които разглежда, освен ако не се прилага някое от изключенията, предвидени в Решение 93/731. Такъв достъп обаче е възможен само ако гражданите знаят или са в състояние да разберат кои документи са били разгледани от Съвета. Поради това омбудсманът счита, че принципите на добра администрация задължават Съвета да поддържа списък на всички тези документи. Той отбелязва също така, че има доказателства, които сочат, че при вземането на решение по искането на жалбоподателя за достъп Съветът не е взел предвид всички съответни документи.

При тези обстоятелства омбудсманът прави проектопрепоръка, в която отправя искане към Съвета (1) да преразгледа заявлението на жалбоподателя и да предостави достъп до исканите документи, освен ако не се прилага едно или повече от изключенията, съдържащи се в член 4 от Решение 93/731, и (2) да състави списък на всички документи, които се представят преди заседанията на Съвета, и да предостави този списък или регистър на разположение на гражданите.

ЖАЛБАТА

Жалбата е подадена от Statewatch, частна организация, през юли 2000 г. Според жалбоподателя съответните факти могат да бъдат обобщени, както следва:

Жалбоподателят е получил копия от дневния ред и „резултатите от разискванията“ за заседанията на Съвета на Европейския съюз в областта на правосъдието и вътрешните работи. Тя отбеляза, че много от документите, изброени в „резултатите от разискванията“, не са включени в дневния ред на тези заседания. Тя също така е научила, че редица документи, например документите от залата и документите от SN, като цяло не са включени в дневния ред, нито в „резултатите от производствата“.

На 27 януари 1999 г. жалбоподателят пише до Съвета, за да поиска „всички документи от залата, неофициални документи, документи от заседанията, документи от SN [„sans numéro“, без номер] и т.н.“, които са били представени преди конкретни заседания през януари 1999 г. и които не са били включени в дневния ред на тези заседания. В отговора си, изпратен на 24 март 1999 г., Съветът изрази становището, че заявленията за достъп до документи съгласно Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 г. относно публичния достъп до документи (2) трябва да съдържат информация, позволяваща идентифицирането на исканите документи. Съветът твърди, че не е в състояние да идентифицира съответните документи, ако те съществуват. Съветът счита, че единственият начин за това са били дневният ред или „резултатите от производството“, които вече са били изпратени на жалбоподателя или биха могли да бъдат поискани от него.

След това жалбоподателят подава потвърдително заявление, в което посочва, че няма гаранция, че ще бъде предоставен достъп до „резултатите от производството“, на които се позовава Съветът. Той също така подчерта, че е възможно документи от посочения вид да не са включени в дневния ред или в „резултатите от производството“, въпреки че са част от процедурата за вземане на решение. Поради това жалбоподателят счита, че Съветът не поддържа списък или документ, в който да са вписани всички документи, разпространени предварително или представени преди заседанието. В решението си по това потвърдително заявление Съветът информира жалбоподателя, че въз основа на „резултатите от производството“ е идентифицирал 79 допълнителни документа, които са били представени преди заседанията, и че достъпът до тях е бил отказан по отношение на 15 от тях. Изброените документи съдържат само един документ SN.

В друго заявление, подадено на 25 януари 1999 г., жалбоподателят е поискал достъп до „всички документи (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document and any other documents etc)“, които са били представени преди заседанието на работна група „Полицейско сътрудничество“ (заседание на експертите — Прихващане на далекосъобщения) на 3—4 септември 1998 г. Отговорът на Съвета беше почти идентичен с отговора, даден на посочената по-горе жалба. Жалбоподателят подаде потвърдително заявление, като посочи, че съгласно дневния ред само един документ от 4 страници (който Съветът е оповестил) е бил представен преди това заседание, което е продължило два дни и е разгледало пет съществени въпроса. В решението си по потвърдителното заявление Съветът информира жалбоподателя, че въз основа на „резултатите от производството“ е установил два допълнителни документа, които са достъпни.

Според жалбоподателя Съветът е издал следната инструкция, когато публичният му регистър на документите е публикуван онлайн на 1 януари 1999 г.:

„Поверителни документи, документи Restreint, SN и неофициални документи няма да бъдат включени в публичния регистър. Поради тази причина отсега нататък тези документи няма да бъдат споменавани в официалните документи на Съвета (по-специално: относно предварителния дневен ред и резултатите от разискванията).“

Жалбоподателят счита, че няма основание за умишленото изключване на такива документи от дневния ред, „резултатите от производството“ и публичния регистър. Той твърди, че без пълен списък на документите, разгледани от Съвета, гражданинът не е бил в състояние да получи пълно разбиране на производството. Жалбоподателят е на мнение, че в нито един от тези два случая Съветът не е посочил, че са били извършени допълнителни проверки, за да се установи кои документи са били представени преди съответните заседания. Нито Съветът е предоставил списък с документи, нито е разгледал въпроса.

По същество жалбоподателят направи следните твърдения:

1) Съветът не предостави изискваните от него документи, а именно 1) всички документи от залата, неофициални документи, документи от заседанията, документи от SN ["sans numéro", неномерирани] и т.н., които са били представени преди конкретни заседания през месец януари, които той е поискал на 27 януари 2000 г., и 2) всички документи (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document и всякакви други документи и т.н.), които са били представени преди заседание на работна група "Полицейско сътрудничество" (заседание на експертите - Прихващане на далекосъобщения) на 3—4 септември 1998 г.

2) Съветът не е предоставил или не е поддържал списък на всички тези документи

Запитването

Жалбата е изпратена на Съвета на Европейския съюз за коментар.

Становище на Съвета

В становището си Съветът направи следните бележки:

В настоящия случай са идентифицирани 85 документа, от които 68 са предоставени на жалбоподателя. В по-общ план настоящото оплакване повдига принципен въпрос относно начина на действие на Съвета.

В правилата на Съвета относно достъпа до документи, за разлика от тези на някои държави членки, не се прави разграничение между подготвителни документи и окончателни документи: и двете попадат в приложното поле на Решение 93/731, ако са „поддържани от Съвета“, включително неговите подготвителни органи (комитети и работни групи). Не всички подготвителни документи обаче са от едно и също естество.

От една страна, имаше документи, които, макар и подготвителни, все пак представляваха определена степен на „крайност“, в смисъл че можеха да се считат за резултат от предварителен процес на консултации и/или да представят точна картина на състоянието на обсъжданията в Съвета по определено досие в определен момент (като например окончателния вариант на „резултатат от работата“, отразяващ позициите на делегациите по определено досие). Тези документи обикновено са под формата на официални документи, които, с изключение на много малък брой документи, класифицирани като поверителни, секретни или строго секретни и отнасящи се до въпроси, свързани със сигурността и отбраната или с военното или невоенното управление на кризи, са вписани в публичния регистър на документите на Съвета поне с номера на документа.

От друга страна, имаше документи, които представляваха предварителните разсъждения на едно лице или на много малка група лица, участващи в обсъжданията на Съвета, които в някои държави членки вероятно няма да се считат за „окончателни“ или „официални“ документи, до които се предоставя публичен достъп. Такъв беше случаят например, когато Генералният секретариат разпространи до членовете на съответната работна група или комитет проект за бележка или доклад, в който се обобщават позициите на делегациите по определено досие: на този етап такъв проект само отразява личното възприятие на едно длъжностно лице, което може да е непълно или неточно. Това е този вид документи, които обикновено се разпространяват като неофициални документи, SN документи или стая документи или по друг неофициален начин. Тяхната обща черта е, че те са с чисто преходен, предварителен характер: ако съдържанието им бъде потвърдено или ако представените в тях идеи бъдат възприети от групата или комитета, до които са адресирани, те в крайна сметка ще бъдат отразени в документ, който може да бъде намерен в публичния регистър.

Съветът постигна съгласие, че от гледна точка на добрата администрация регистърът следва — освен по отношение на много малък брой документи, чийто специфичен характер е необходим за специалното им третиране — да включва препратки към всички документи от първата категория. Съветът обаче не беше на мнение, че е необходимо или целесъобразно да се води пълен, централизиран регистър на всеки документ, който е бил разпространен до неговите членове или техните представители, колкото и предварителен или преходен да е той. Всъщност това би наложило голяма административна тежест на генералния секретариат. Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че тези документи следва да бъдат посочени в дневния ред или „резултатите от разискванията“ на съответните заседания, правилата на Съвета относно достъпа предвиждат достъп до документи в съществуващата им форма, но не задължават Съвета да ги включва в конкретни елементи на информацията.

Решаващият проблем, разбира се, беше да се определи моментът, в който даден проект или неофициален документ трябва да се счита за документ, който трябва да бъде регистриран и архивиран. Този въпрос в момента се обсъжда в контекста на предложението на Комисията за регламент въз основа на член 255, параграф 2 от Договора за ЕО. Следователно на този етап Съветът не беше в състояние да заеме позиция по отношение на критериите, които ще се прилагат за тази цел.

Забележки на жалбоподателя

В становището си жалбоподателят поддържа жалбата си и прави следните допълнителни коментари:

Противно на твърденията на Съвета, „отраженията“ на „едно лице“ биха могли да имат по-голямо или по-малко значение, например ако това лице е генералният секретар на Съвета. По подобен начин документ, представен от „много малка група лица“, може да бъде документ, изразяващ мнението на едно или повече правителства, или почти окончателен проект на мярка. Да се твърди, че документите не трябва да бъдат записвани, архивирани, регистрирани или достъпни за гражданите, когато са изготвени от „едно лице“ или „много малка група лица“, беше изключително опасна идея в демокрацията.

Въпросът не беше дали документите с „чисто преходен, предварителен характер“ са отразени в окончателния документ, а по-скоро дали гражданинът има право да знае какви аргументи са на масата и кои са приети и кои отхвърлени. Гражданите имаха право да знаят какви влияния се оказват при определянето на обществения ред.

В Решение 93/731 не се прави разграничение между „официални документи“ и документи „с чисто преходен, предварителен характер“. В него терминът „документ“ се определя като документ, съхраняван от Съвета. Така отговорът на Съвета показва, че той не се придържа към това определение.

Да се предположи, както направи Съветът, че поддържането на пълен, централизиран регистър и регистрирането на всеки документ, разпространен до членовете и представителите на Съвета, би наложило голяма административна тежест, не е в съответствие с добрата административна практика, а още по-малко с основните демократични стандарти.

Жалбоподателят прилага копие от „резултатите от производството“ за срещата на 3 и 4 септември 1998 г., които е получил междувременно, и посочва, че освен документите, посочени от Съвета в решението му по заявлението за достъп на жалбоподателя, този документ съдържа и няколко други документа, които са били представени преди тази среща. С оглед на този документ жалбоподателят предположи, че разглеждането от Съвета на тези „резултати“ е било, най-малкото, частично.

Поради това жалбоподателят прикани омбудсмана да отправи препоръка до Съвета.

РЕШЕНИЕТО

1 Непредставяне на документи

Жалбоподателят твърди, че Съветът не е предоставил изискваните от него документи, а именно 1) всички документи от залата, неофициални документи, документи от заседанията, документи от SN ["sans numéro", неномерирани] документи и т.н., които са били представени преди конкретни заседания през месец януари, които той е поискал на 27 януари 2000 г., и 2) всички документи (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document и всякакви други документи и т.н.), които са били представени преди заседание на работна група „Полицейско сътрудничество“ (заседание на експертите — Прихващане на далекосъобщения) на 3—4 септември 1998 г.

1.2 Съветът не е направил изрични коментари по този аспект на жалбата. От направените от него коментари относно второто твърдение на жалбоподателя обаче става ясно, че Съветът изглежда счита, че съответните документи не са обхванати от Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 г. относно публичния достъп до документи (3) и че следователно не е необходимо да предоставя достъп до тези документи. Съветът предлага да се направи разграничение между документите, които, макар и подготвителни, все пак представляват известна степен на "крайност", от една страна, и документите с чисто преходен, предварителен характер, от друга страна. Изглежда, че Съветът счита, че правилата за достъп до документи се прилагат само за първата от тези две категории.

Член 1, параграф 1 от Решение 93/731 предвижда: „Обществеността има достъп до документите на Съвета при условията, предвидени в решението.“ Понятието „документ на Съвета“ е определено в член 1, параграф 2 като означаващо „всеки писмен текст, независимо от носителя му, съдържащ съществуващи данни и съхраняван от Съвета, при спазване на член 2, параграф 2.“

Решение 93/731 трябва да се разглежда в контекста на Кодекса за поведение относно публичния достъп до документи на Съвета и на Комисията(4), приет от Съвета и от Комисията на 6 декември 1993 г., към който препращат съображенията на Решение 93/731. Този кодекс за поведение предвижда, наред с другото: „Обществеността ще има възможно най-широк достъп до документите, съхранявани от Комисията и Съвета.“ Въз основа на това Първоинстанционният съд стигна до следното заключение: „Целта на Решение 93/731 е да приведе в действие принципа за възможно най-голям достъп на гражданите до информация с оглед укрепване на демократичния характер на институциите и доверието на обществеността в администрацията“(5).

1.5 С оглед на тези разпоредби омбудсманът счита, че нищо не подкрепя направеното от Съвета разграничение. Решение 93/731 се отнася до достъпа до всеки документ, съхраняван от Съвета, независимо от неговото естество. Това е в съответствие с принципа на откритост, залегнал в общностното право. Омбудсманът е съгласен с мнението на жалбоподателя, че гражданите следва да имат право да знаят кои документи са били представени на Съвета, за да разберат какви влияния са оказали при определянето на обществения ред. Изглежда полезно да се добави, че това не означава, че Съветът трябва да предостави достъп до всички тези документи, като се има предвид, че Решение 93/731 предвижда редица изключения, при които достъпът може законно да бъде отказан.

1.6 Омбудсманът е наясно с факта, че член 255, параграф 2 от Договора за ЕО предвижда, че регламент относно публичния достъп до Европейския парламент, Съвета и Комисията трябва да бъде приет в срок от две години от влизането в сила на Договора от Амстердам. Такъв регламент обаче все още не е приет. Както омбудсманът обясни в проектопрепоръката си в жалба 916/2000/GG, той счита, че когато проверява дали е налице лошо администриране, неговата първа и най-съществена задача е да установи дали администрацията „е действала незаконосъобразно“. Омбудсманът счита, че тази проверка по необходимост трябва да се основава на действащото законодателство.

1.7 Въз основа на тези съображения омбудсманът счита, че подходът на Съвета в настоящия случай е довел до случай на лошо администриране.

2 Непредоставяне или неподдържане на списък на всички съответни документи

2.1 Жалбоподателят твърди, че като не е предоставил списък на всички съответни документи или като не е регистрирал и подавал систематично тези документи, Съветът е нарушил принципите на добра администрация.

2.2 Съветът твърди, че не е необходимо или уместно да се води пълен, централизиран регистър на всеки документ, който се разпространява до неговите членове или техните представители, колкото и предварителен или преходен да е той. Според Съвета това би наложило голяма административна тежест на неговия генерален секретариат. Съветът изтъква също, че неговите правила за достъп предвиждат достъп до документи в съществуващата им форма, но не задължават Съвета да ги включва в конкретни елементи на информацията.

2.3 Омбудсманът счита, че това твърдение на жалбоподателя се състои от два аспекта, които трябва да бъдат разграничени, а именно въпроса дали трябва да се предостави достъп до списък с документи и въпроса дали Съветът е длъжен да поддържа такъв списък.

2.4 Решение 93/731 урежда достъпа до документи, "държани" от Съвета. Омбудсманът разбира направените от Съвета коментари в смисъл, че не поддържа пълен списък на всички документи, представени на заседанията на Съвета. Тъй като жалбоподателят не е успял да докаже обратното, омбудсманът счита, че твърдението му, че Съветът е извършил лошо администриране, като не е предоставил достъп до този списък, трябва да бъде отхвърлено.

2.5 Омбудсманът обаче счита, че е оправдано различно заключение, що се отнася до неподдържането на такъв списък от страна на Съвета. Правото на Общността предоставя на гражданите право на достъп до документи, съхранявани от Съвета. Както е обяснено по-горе, това право обхваща всички документи, съхранявани от Съвета, независимо от тяхното естество. Очевидно е обаче, че упражняването на това право може да бъде сериозно нарушено или дори осуетено, ако гражданинът дори не знае кои документи се съхраняват от Съвета. Настоящото дело е добър пример за трудностите, които биха възникнали в такива случаи. В първоначалния си отговор на искането на жалбоподателя за достъп до всички документи, представени преди срещата, проведена на 3 и 4 септември 1998 г., Съветът счита, че съответните документи не са били достатъчно точно идентифицирани. В решението си по потвърдителното заявление на жалбоподателя Съветът изброи редица документи и обясни, че те са били установени въз основа на „резултатите от производството“. Текстът на този „резултат от производството“, представен впоследствие от жалбоподателя, обаче показва, че е имало допълнителни документи, които са били представени преди съответната среща.

2.6 При тези обстоятелства Омбудсманът счита, че принципите на добра администрация изискват, за да се даде възможност на гражданите да използват правилно правото си на достъп до документи, всички документи, представени пред Съвета, да бъдат вписани в документ или регистър, който е достъпен за гражданите. Допълнителната административна работа, която това ще наложи на Съвета, ще трябва да бъде приета с оглед на основополагащото значение на правото на гражданите на достъп до документите, съхранявани от Съвета, за да се гарантира откритост и прозрачност при вземането на решения от последния.

2.7 Въз основа на тези съображения Омбудсманът заключава, че неспособността на Съвета да поддържа списък или регистър на всички документи, представени пред Съвета, също представлява лошо управление.

3 Заключение

Поради това омбудсманът счита, че подходът на Съвета в настоящия случай е довел до два случая на лошо администриране. Поради това той отправя следните проекти за препоръки към Съвета в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана:

 

Проектопрепоръките

1. Съветът на Европейския съюз следва да преразгледа заявлението на жалбоподателя и да предостави достъп до исканите документи, освен ако се прилага едно или повече от изключенията, съдържащи се в член 4 от Решение 93/731.
2. Съветът следва да поддържа списък или регистър на всички документи, представени пред Съвета, и да предостави този списък или регистър на разположение на гражданите.

Съветът и жалбоподателят ще бъдат информирани за тези проекти за препоръки. В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана Съветът изпраща подробно становище преди 31 май 2001 г. Подробното становище би могло да се състои в приемане на решението на омбудсмана и описание на мерките, предприети за изпълнение на проектопрепоръките.

 

Страсбург, 1 март 2001 г.

 

Якоб Сьодерман

---

(1) Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана, ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

(2) ОВ L 340, 1993 г., стр. 43; изменено с Решение 96/705/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета от 6 декември 1996 г. (ОВ L 325, 1996 г., стр. 19).

(3) ОВ L 340, 1993 г., стр. 43; изменено с Решение 96/705/ЕО, ЕОВС, Евратом на Съвета от 6 декември 1996 г. (ОВ L 325, 1996 г., стр. 19).

(4) ОВ L 340, 1993 г., стр. 41.

(5) Дело T-174/95, Svenska Journalistförbundet срещу Съвета [1998] ECR II-2289, параграф 66.