Контекст

В предложението си за създаване на Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC) Европейската комисия заяви: „[п]ри овладяването на огнище на болест времето е от съществено значение. Всеки ден, изгубен при идентифицирането на заплахата, вземането на решения относно мерките за контрол и прилагането им, може да доведе до по-нататъшно разпространение на огнището. Тези изгубени дни могат да означават разликата между малка епидемия и сериозна епидемия. Ако съответното заболяване или патоген е особено смъртоносно, забавянето може да коства човешки живот“.

ECDC е създаден през 2004 г. след избухването на тежкия остър респираторен синдром (ТОРС). Нейната мисия е „да идентифицира, оценява и съобщава за настоящи и нововъзникващи заплахи за човешкото здраве от заразни болести“.

Въпреки че наименованието му отразява това на класическите епидемиологични центрове (като CDC на САЩ), определеният мандат на ECDC съгласно правото на ЕС е да подкрепя и координира работата на епидемиологичните центрове в държавите — членки на ЕС, а не да ръководи действията на ЕС в отговор на инфекциозните заболявания. Това е в съответствие с общия политически принцип, че ролята на ЕС е да допълва, а не да измества националните политики в областта на здравеопазването. На ECDC бяха предоставени ограничени финансови и човешки ресурси, които не бяха увеличени при разширяването на мандата му през 2013 г.

Ограниченият ѝ мандат и ресурси по това време бяха обосновани от законодателите на ЕС с мотива, че тя може да изпълнява ефективно функциите си с достъп до ресурсите на държавите членки. Имаше малък политически апетит да му се дадат повече правомощия.

От решаващо значение е, че на ECDC не бяха предоставени правомощия да проверява или събира информация при източника, като вместо това разчиташе на данни, изпратени му от национални органи и международни партньори, като например Световната здравна организация (СЗО). Въпреки че държавите членки са задължени да предоставят своевременно на ECDC наличните научни и технически данни, свързани с неговата мисия, това задължение няма голямо практическо значение, по-специално когато има проблеми в начина, по който държавите членки извършват надзор на болестите на национално равнище. Предизвикателствата, които това поставя в момент на безпрецедентна криза, са очевидни: без да получава своевременно данни с достатъчно добро качество, ECDC рискува да не бъде в състояние да предостави своевременни и подходящи съвети на държавите членки.

ECDC и пандемията от COVID-19

През януари 2020 г. ECDC започна да наблюдава новия коронавирус SARS‑CoV‑2 и свързаното с него заболяване (COVID-19), като първият случай в ЕС беше докладван на 24 януари. На 11 март 2020 г. СЗО обяви COVID-19 за пандемия. На следващия ден СЗО определи Европа като център на пандемията.

Пандемията подчерта по-специално разликата между начина, по който се очаква държавите членки да работят с ECDC, и това, което се случи на практика. Без мандата и финансовите ресурси за налагане на определени стандарти и методи за наблюдение на държавите членки капацитетът на ECDC за оценка, консултиране и комуникация беше значително затруднен. В началния етап на пандемията тя трябваше да разчита на съобщения в медиите, за да допълни ограничени или непълни данни от официални източници. В критични моменти от ранните етапи на пандемията ECDC даде положителни оценки за капацитета на държавите членки да се справят с кризата, която бързо остаря, тъй като ЕС премина от подход на „ограничаване“ към подход на „смекчаване“.

Например на 25 януари, след потвърждаването на три случая във Франция, ECDC даде положителна оценка на капацитета на ЕС за справяне с вируса, като заключи:

„На този етап е вероятно в Европа да има повече внесени случаи. Въпреки че все още има много неизвестни неща за 2019-nCoV, европейските държави разполагат с необходимия капацитет за предотвратяване и контрол на огнище веднага след откриването на случаи.“

Осем дни по-рано, на 17 януари, група епидемиолози, работещи за „център за сътрудничество на СЗО“, публикуваха доклад ^[1], в който се оценява действителният брой на инфекциите в Китай, а не докладваните по това време. Те предупредиха за „съществено предаване от човек на човек“ и призоваха за „засилено наблюдение, бърз обмен на информация и повишена готовност“.

Пет дни по-късно, на 22 януари, групата сподели друга актуализация ^[2], предупреждаваща за почти сигурното предаване на вируса от човек на човек и за степента на мерките за контрол, които ще трябва да бъдат въведени.

Разследване

На 23 юли 2020 г. омбудсманът започна стратегическа проверка с цел да предостави независима оценка на начина, по който ECDC е събрал и съобщил информация в контекста на пандемията от COVID-19.

Основни констатации

Как ECDC събира информация

ECDC събира данни чрез: Европейската система за наблюдение (TESSy), в която органите на държавите членки качват данни за инфекциозни болести под европейско наблюдение; системата за ранно предупреждение и реагиране (СРПР), на която държавите членки и Комисията трябва да уведомяват за събития, свързани с общественото здраве, които отговарят на определени критерии; и проучвания по конкретни въпроси, провеждани по нейна собствена инициатива или по искане на Комисията. По време на кризата ECDC беше изправен пред предизвикателства при събирането на данни чрез трите механизма. Това означава, че тя е разчитала на проверки за епидемично разузнаване, чрез които следи информацията, публикувана в официални източници.

Забавянията при получаването на данни от органите на държавите членки, както и непълните или несравними данни, подкопаха способността на ECDC да координира надежден отговор на ЕС. До 3 април четири държави членки, включително някои с голям брой случаи, не бяха представили седмични данни. Що се отнася до данните от международните партньори, до 27 януари 2020 г. ECDC все още не разполагаше с подробно епидемиологично описание на случаите и не знаеше защо такива данни все още не бяха предоставени от СЗО и Китай.

Според ECDC „модулът за управление на инциденти“ в СРПР, предназначен за събиране на информация относно ответните мерки, предприети от държавите, не е бил достатъчно ефективен по време на пандемията. Поради тази причина трябваше да се създаде отделна база данни за ответните мерки.

И накрая, проучванията относно готовността на лабораториите, проведени от ECDC в началото на пандемията и само през няколко седмици, доведоха до много различни резултати по отношение на подготовката на лабораториите в държавите — членки на ЕС. Въз основа на първото проучване, проведено в края на януари, ECDC информира министрите на здравеопазването от ЕС, че държавите членки разполагат с достатъчен капацитет („общият капацитет от това проучване за диагностициране на случаи е около 8 000 на седмица“^[3]). Двете последващи проучвания, проведени от ECDC само няколко седмици по-късно през март 2020 г., разкриха значителен недостиг на лаборатории в повечето участващи държави (по време на „втората вълна“ от инфекции със SARS-CoV-2 само Германия провеждаше повече от един милион теста седмично). ECDC обясни, че първото проучване е проведено в контекста на подхода на „ограничаване“, докато този лабораторен капацитет се е оказал недостатъчен в контекста на „смекчаване“ през март.

Прозрачност на информацията и комуникацията

Прозрачност на научната оценка на ECDC

Омбудсманът оцени прозрачността на резултатите от научната оценка на ECDC, като например бързите оценки на риска, които той актуализира възможно най-често, за да отрази най-новите научни доказателства. По-специално Омбудсманът разгледа въпроси, по които оценката на риска се е променила, и начина, по който ECDC е съобщил за тези актуализации.

Като използва примера с маските за лице, омбудсманът отбеляза, че в бързата оценка на риска на ECDC от 25 март се посочва, че няма доказателства, че те са полезни за предотвратяване на инфекция, когато се носят от „лица, които не са болни“. ^[4] Въпреки това две седмици по-късно, на 8 април, в бързата оценка на риска се посочва, че маските за лице могат да послужат за намаляване на предаването в общността, когато се носят от „заразени лица, които все още не са развили симптоми или които остават безсимптомни“^[5]. ECDC би могъл да направи повече, за да привлече вниманието към тази промяна в съветите.

Комуникация с обществеността

ECDC би могъл да направи повече, за да информира проактивно обществеността за своята работа. Отчасти този недостатък произтича от комуникационната стратегия на ECDC, която има за цел да допълни работата на националните органи и да определи тясна основна целева аудитория за комуникационната си дейност, ограничена до здравните специалисти, създателите на политики, здравните комуникатори и медиите. Кризата с COVID-19 следва да се използва като възможност за ECDC да преосмисли ролята си в информирането на обществеността относно заплахите за здравето.

Бъдеще

ECDC беше създаден след появата на огнище на болестта, за да помогне на ЕС да се справи с подобни огнища. Въпреки огромните усилия на служителите си през тази невероятно трудна година пандемията от COVID-19 показа предизвикателствата, пред които е изправен ECDC, за да изпълни заявената си мисия. Междувременно бяха установени недостатъци в способността ѝ да реагира, включително от Комисията и чрез външна оценка, възложена от самата агенция. Констатациите на Омбудсмана имат за цел да допринесат за текущата дискусия относно засилването на неговата роля.

Комисията и други се изказаха в подкрепа на създаването на здравна агенция на ЕС. Възможно е обаче ECDC да остане зависим от националните данни и информация — предоставени от държавите членки и без независими средства за достъп. Без засилен мандат, който да дава възможност на ECDC да налага определени методи и стандарти за наблюдение и да свежда всички държави членки до едно и също равнище на качество на системите за наблюдение, това би могло да означава, че ECDC ще бъде изправен пред сходни ограничения при справянето с бъдеща трансгранична извънредна ситуация в областта на общественото здраве. Омбудсманът счита, че законодателите на ЕС следва да обмислят това, както и подробните констатации от това разследване, в по-широкия дебат относно създаването на евентуален нов „здравен съюз“.

Основен принцип, който трябва да ръководи бъдещата работа на ECDC, е прозрачността. Прозрачността дава възможност на обществеността, по-специално на експертите на национално, европейско и международно равнище, да разбират и контролират работата на ECDC и да търсят отговорност от всички участници. Поради това е необходима по-голяма прозрачност при взаимодействията между ECDC и държавите членки, както и с неговите международни партньори, така че научните и други експерти да могат да оценят навременността, качеството и пълнотата на обменяната информация. В бързо развиващата се и постоянно променяща се среда на пандемия от нов вирус е от най-голямо значение работата на експертите по света да бъде улеснена чрез своевременен обмен на информация. Тези експерти и в крайна сметка обществеността трябва да знаят източниците, на които ECDC основава своите становища, особено като се имат предвид глобалните различия в методологиите, използвани за справяне с пандемията, и различията в резултатите.

За да улесни по-големия контрол върху своята работа, Омбудсманът отправи следните предложения за подобрения към ECDC:

1. Да повиши прозрачността на развитието на оценките на риска на ECDC, например като подчертае къде са актуализирани елементи или насоки след появата на нови научни доказателства.

2. Да публикува във възможно най-голяма степен резултатите от своите проучвания по конкретни въпроси.

3. Да подобри прозрачността на данните в TESSy, като създаде архив на своя уебсайт, който съдържа всички седмични прегледи на данните в TESSy и посочва къде данните може да не са пълни (например от кои държави членки).

4. Да се проучи дали и до каква степен обменът между ECDC и международните партньори — като СЗО и китайския CDC — може да бъде оповестен публично, за да се даде възможност за по-голям контрол.  

5. Да преразгледа комуникационната си стратегия с оглед на определянето на по-широка целева аудитория (широката общественост) за комуникационната си дейност. 

6. Да актуализира езиковата си политика с оглед на предоставянето на повече информация на официалните езици на ЕС, различни от английския.

[1] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-1-case-estimates-of-covid-19/

[2] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-2-update-case-estimates-covid-19/

[3] https://video.consilium.europa.eu/event/en/23906?start_time=0

[4] ECDC, Бърза оценка на риска: Пандемия от коронавирус 2019 (COVID-19): увеличено предаване в ЕС/ЕИП и Обединеното кралство — седма актуализация, 25 март 2020 г., достъпна на следния адрес: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic

[5] ECDC, Бърза оценка на риска: Пандемия от коронавирус 2019 (COVID-19): увеличено предаване в ЕС/ЕИП и Обединеното кралство — осма актуализация, 8 април 2020 г., достъпна на адрес: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-eighth-update