Контекстът

1. Институциите на ЕС наемат различни категории персонал, за да посрещнат разнообразните си нужди от персонал, като например постоянни „длъжностни лица“, „срочно наети служители“, „договорно наети служители“, „местен персонал“ (които са наети в делегации на ЕС извън ЕС) и (за Европейския парламент) „парламентарни сътрудници“. „Специални съветници“са друга категория служители. Правилата за персонала на ЕС определят „специален съветник“като „лице, което поради специалната си квалификация и независимо от платената работа в друго качество, е наето да подпомага някоя от институциите на [Съюза] редовно или за определен период“[1].

2. Във всеки един момент Европейската комисия има приблизително 50 специални съветници. Всеки специален съветник обикновено се назначава за една година (договорите му обаче могат да бъдат до две години и могат да бъдат подновявани многократно) и обикновено работи за Комисията между 10 и 40 дни годишно [2]. Специалните съветници могат да бъдат „институционални специални съветници“, които подпомагат конкретни комитети и служби (като Комитета за контрол на одитите на Комисията [3] или Службата за подкрепа на структурните реформи [4]), или „неинституционални специални съветници“, които предоставят пряка помощ на отделни членове на Комисията по въпроси, които попадат в сферата на компетентност на съответния член на Комисията [5]. Настоящото проучване е съсредоточено върху последната група (вж. точка 7 по-долу). Специалните съветници могат да бъдат платени или неплатени (неплатените специални съветници обикновено са пенсионирани висши служители на Комисията или пенсионирани политици). Тъй като специалните съветници работят само на непълно работно време за Комисията, те често продължават да работят извън нея (например в дружества, консултантски фирми, адвокатски кантори, университети, национални държавни служби или като „фрилансъри“) през периода, в който са специални съветници.

3. Разпоредбите на Правилника за длъжностните лица на ЕС относно „конфликтите на интереси“ се прилагат и за специалните съветници [6]. Следователно Комисията трябва да провери дали специалните съветници не са в конфликт на интереси, по-специално що се отнася до работата, която специалните съветници могат да извършват извън Комисията през периода, в който са специални съветници.

4. В съответствие с процедурите на Комисията комисарят може да поиска да бъде назначен специален съветник, който да го подпомага. В този контекст неговият кабинет ще представи следните документи на Генерална дирекция „Човешки ресурси и сигурност“ (ГД „Човешки ресурси и сигурност“) на Комисията: i) клетвена декларация („клетвена декларация“), подписана от бъдещия специален съветник, в която се посочва, че няма конфликт между бъдещите му задължения и никоя от външните му дейности, ii) „декларация за дейността“ на специалния съветник и iii) „декларация за достоверност“, че няма конфликт на интереси, подписана от отговорния комисар или началника на кабинета. След това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ проверява въз основа на документите, при условие че няма конфликт на интереси. От специалните съветници може да бъде поискано да предоставят допълнителна информация, ако ГД „Човешки ресурси и сигурност“ счете това за необходимо. След това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ съобщава резултата от своята оценка на колегиума на членовете на Комисията, който взема окончателно решение за назначаването.

Стратегическото проучване

5. Омбудсманът приключи проверките по две индивидуални жалби, отнасящи се до специални съветници. И в двата случая омбудсманът е направил констатации за лошо управление [7]. След като получи допълнителна жалба по въпроса за специалните съветници от неправителствена организация, която се бори срещу прекомерното или несправедливото лобиране, през 2016 г. омбудсманът реши да започне стратегическо разследване, за да разгледа системните проблеми, произтичащи от тази жалба.

6. Това разследване започна на 25 май 2016 г. и обхваща три системни въпроса: i) проверка на исканията на членовете на Комисията за назначаване на специални съветници, ii) оценките на Комисията на „конфликта на интереси“ през периода, когато специалните съветници работят за Комисията, и iii) публичен достъп до документи и информация за специалните съветници и за процедурата по назначаване. Настоящото разследване не се отнася до конкретни отделни случаи.

7. Омбудсманът провери всички досиета на Комисията относно назначаването на специални съветници през 2015 г. и 2016 г. Проверяващият екип на Омбудсмана също така проведе срещи с Комисията, за да получи допълнителна информация и разяснения. След проверката на досиетата Омбудсманът реши да съсредоточи вниманието си само върху „неинституционалните“ специални съветници (вж. точка 2 по-горе). След това омбудсманът поиска от Комисията да предостави информация относно а) точното организиране на процедурата за назначаване на такива специални съветници, б) оценките на конфликта на интереси, които Комисията извършва преди назначаването на специални съветници, в) мерките, насочени към смекчаване на рисковете, произтичащи от възможни конфликти на интереси, г) задължението на специалните съветници да декларират нови дейности след назначаването си и д) публикуването на информация за специалните съветници.

Оценка на омбудсмана

Въведение

8. Както при всички служители на ЕС, „специалните съветници“ имат правно задължение (съгласно Правилника за длъжностните лица на ЕС и Условията за работа, които се прилагат за тях) да изпълняват задълженията си безпристрастно и обективно, като се ръководят единствено от интересите на Съюза. Комисията като такава изрично очаква нейните специални съветници да предоставят независими съвети на членовете на Комисията. Като се има предвид, че те имат пряк достъп до членовете на Комисията, може да се очаква, че тези съвети ще окажат особено влияние.

9. Трябва също така да се има предвид, че за да изпълняват правилно работата си, специалните съветници на Комисията, както и другите служители на Комисията, могат да имат достъп до вътрешни документи и информация на Комисията, включително поверителни документи и информация.

10. В този контекст Комисията е изправена пред важно, но трудно и деликатно предизвикателство. Тъй като е много вероятно специалните съветници да работят и извън Комисията [8], рискът те да имат професионални интереси, които са в конфликт с ролята им на „държавни служители“, е по-голям, отколкото при длъжностните лица на пълно работно време.

11. Съветите, предоставени на Комисията от нейните специални съветници, трябва, за да бъдат наистина „независими“, да бъдат свободни от всякакви неоправдани външни интереси. Тъй като специалните съветници работят за Комисията само на непълно работно време, те могат да имат значителни професионални интереси извън Комисията, много често именно в областите, по които съветват Комисията. В този контекст е напълно възможно да възникнат конфликти на интереси между техните външни интереси и работата им за Комисията [9].

12. Съветите, предоставени от специален съветник, не могат да се считат за „независими“, ако се отнасят до въпрос, от който специалният съветник има пряк интерес в хода на външните си дейности. Например специалните съветници не следва да съветват Комисията по въпроси, които представляват интерес за специалните съветници, клиентите на специалните съветници или външните работодатели на специалните съветници. Комисията признава това; Омбудсманът е видял при проверката на досиетата на Комисията примери за това, че Комисията не е назначила бъдещи специални съветници след оценката на конфликта на интереси.

13. Въпреки това, много други случаи не са ясни. В някои случаи припокриването между външните дейности на специалния съветник и темите, по които се очаква той да предоставя съвети, може да бъде доста ограничено. В тези случаи Комисията следва да предприеме всички необходими мерки, за да гарантира, че когато работи като специален съветник, специалният съветник не се занимава с темите, по които има външни интереси. Комисията следва ясно да определи темите, по които специалният съветник има външен интерес, и да въведе подходящи „смекчаващи мерки“, за да гарантира, че от съветника не се изисква да съветва Комисията по същите теми.

14. Следователно при наемането на специални съветници Комисията трябва да гарантира, че са предприети три стъпки. Първо, Комисията трябва да разполага с процедури за установяване на възможни конфликти на интереси. Второ, тя трябва да определи и приложи необходимите смекчаващи мерки за справяне с евентуални конфликти на интереси, като например изключване на специалните съветници от предоставянето на консултации по конкретни въпроси, по които може да възникне конфликт, и гарантиране, че специалните съветници нямат достъп до поверителна информация, свързана с тези въпроси. Накрая, Комисията трябва да увери обществеността, че е предприела стъпки за справяне с проблема, като предостави подходяща информация относно начина, по който се е справила с първите два въпроса, посочени по-горе.

15. Омбудсманът подчертава, че строгите правила и практики за специалните съветници служат не само за защита на Комисията и нейната репутация, но и за защита на репутацията на самите специални съветници.

A.Оценка на конфликта на интереси

16. Омбудсманът има предвид, че конфликти на интереси не възникват само във връзка с външните дейности на служител. Те могат да възникнат например и поради семейни връзки между служител и трето лице, които биха могли да се възползват от действията на този служител. Те могат да възникнат например и поради това, че служителят има финансови интереси (като акции в дружества), които могат да бъдат засегнати от действията на служителя. Тези рискове са обхванати от клетвената декларация, която специалните съветници (и всички служители на ЕС) трябва да подпишат, преди да бъдат назначени. Тази декларация включва задължението „да не разглежда въпроси, по които той има пряк или косвен личен интерес, който може да накърни неговата независимост, по-специално семейни и финансови интереси [...]“.

17. Настоящото проучване обаче се съсредоточава само върху рисковете, произтичащи от външните дейности на специалните съветници . Фокусът на разследването е особено оправдан, тъй като за разлика от други служители, специалните съветници в Комисията много често работят и извън нея. Поради това е целесъобразно Комисията да предприеме специални мерки за предотвратяване на рисковете, произтичащи от тези външни дейности.

Необходимостта от проактивен подход

18. Омбудсманът е твърдо на мнение, че институциите на ЕС не следва да се ограничават до реагиране на ситуации, които вече са се развили. По-скоро те трябва да бъдат проактивни при идентифицирането и управлението на рисковете, преди да се превърнат в реални проблеми.

19. Омбудсманът също така е на мнение, че институциите на ЕС следва да бъдат възможно най-прозрачни по отношение на усилията си да гарантират, че членовете на персонала нямат конфликт на интереси. Това е така, защото при липсата на подходяща информация за такива усилия членовете на обществеността могат да имат основателни съмнения дали даден член на персонала се намира или не в ситуация на конфликт на интереси (т.е. може да има поне „поява“ на конфликт на интереси [10]). Дори появата на конфликти на интереси вреди на институциите на ЕС, тъй като те служат за намаляване на доверието на обществеността в институциите.

20. Също така е в интерес на съответните членове на персонала, особено по отношение на професионалната им репутация и репутация, всяко „появяване“ на конфликт на интереси да бъде разрешено. Поради това е много важно Комисията да определи дали е налице конфликт на интереси или „явяване“ на конфликт на интереси, което би могло да попречи на назначаването на специалния съветник. Важно е също така да се определи дали са необходими смекчаващи мерки.

21. Много е важно както за Комисията, така и за самите специални съветници, Комисията да не разчита само на покана за съдебно решение от даден специален съветник по отношение на това дали положението на този специален съветник поражда конфликт на интереси (или „явяване“ на конфликт на интереси). Въпреки че самооценката от специален съветник е важен елемент, който тя може да вземе предвид, Комисията следва винаги да гарантира, че тя е тази, която преразглежда внимателно всички съответни фактически аспекти, за да установи собственото си мнение за това дали е налице конфликт на интереси или „явяване“ на конфликт на интереси. Позицията на Комисията не следва да се основава единствено на „самооценката“ на специален съветник.

22. За да прецени дали съществува конфликт на интереси, Комисията трябва внимателно да преразгледа и сравни, преди да назначи специален съветник, мандата на бъдещия специален съветник (т.е. областите или въпросите, по които той ще дава съвети) и всички негови външни дейности [11].

23. Тази оценка е по-сложна, отколкото за другите служители на ЕС. За разлика от другите си служители, специалните съветници обикновено продължават да работят (понякога на пълно работно време) извън Комисията по време на мандата си като специални съветници. Тази работа често е в същата(ите) област(и) — тяхната(техните) област(и) на експертен опит — като областта(ите), в която(които) съветват членовете на Комисията.

24. Фактът обаче, че дадено лице работи в същата обща област като областта, в която съветва членовете на Комисията, не означава непременно, че то е в конфликт. Следва да се избягват опростени допускания. Например лице, което е експерт в определена област, но което има много ограничени професионални отношения с търговски дружества, извършващи дейност в тази област, е малко вероятно да бъде в конфликт, когато дава съвети на комисар (такъв може да е случаят с представители на академичните среди, които предоставят ограничени консултантски услуги в дадена област). По същия начин, дори ако специалният съветник работи за дружество, извършващо дейност в съответната област, конкретните съвети, които специалният съветник може да бъде помолен да даде на комисар, може да не са пряко свързани с конкретни търговски интереси на това конкретно дружество.

25. При извършването на оценка на конфликта на интереси следва също така да се има предвид, че специалните съветници просто предоставят съвети на членовете на Комисията. За разлика от някои други служители на ЕС, те нямат правомощия за вземане на решения.

Оценка на конфликта на интереси на практика

26. Комисията следва първо да се стреми да установи всички възможни припокривания между външните дейности на специалния съветник и съветите, които той трябва да предостави на член на Комисията.

27. Второ, Комисията трябва да има предвид, че може да има нужда от строги и ефективни мерки, насочени към смекчаване и справяне с всички потенциални конфликти на интереси или поява на конфликти на интереси.

28. В хода на своята проверка омбудсманът провери дали Комисията е извършила подробна проверка за всеки специален съветник, назначен през 2016 г. Тя също така отбеляза, че кабинетите на членовете на Комисията са предприели мерки за подобряване на формулирането на мандатите на специалните съветници и за изготвяне на мерки за смекчаване на рисковете. Омбудсманът отбелязва също така, че едно искане за назначаване е било отменено, тъй като Комисията е стигнала до заключението, че то би могло да създаде впечатление за конфликт на интереси. Като цяло омбудсманът приветства тези усилия.

29. Омбудсманът отбелязва, че при оценката на конфликтите на интереси за специалните съветници Комисията използва понятията „теоретична връзка“ и „специфична връзка“. Комисията счита, че чисто „теоретична връзка“ между мандата на специалния съветник и външна дейност би могла да съществува, когато мандатът на специалния съветник е формулиран много широко. То предполага, че такива (чисто) „теоретични връзки“ сами по себе си не са достатъчни, за да попречат на назначаването на специален съветник. Като пример Комисията описа случая на специален съветник, който е „член на надзорния съвет на частно дружество с дейност в хранително-вкусовата промишленост. Ако този съветник трябва да консултира члена на Комисията относно опростяването на правилата в областта на данъчното облагане, фактът, че неговото/нейното дружество вероятно ще бъде засегнато от обсъжданото опростяване, няма да се счита за достатъчен, за да се изключи възможността той/тя да започне дейността като съветник, тъй като връзката може да се счита за теоретична. Напротив, ако неговата/нейната дейност като съветник се състои в предоставяне на съвети относно опростяването на ставката на ДДС за дружествата за хранителни продукти, ще трябва да се разгледа въпросът за конфликта на интереси“[12] (подчертаването е добавено).

30. Омбудсманът е съгласен с подхода, очертан от Комисията в горния пример. Като прави общи заключения от това, омбудсманът счита, че би било неоправдано предположение, би било формалистично и би било непропорционално да се попречи на назначаването на специален съветник, когато търсената консултация е от общ характер. Въпреки това декларацията за достоверност на специалния съветник следва да предвижда смекчаващи мерки, насочени към успокояване на обществеността и премахване на всякакви възможни „яви“ на конфликти на интереси. В примера на Комисията това означава, че в декларацията за достоверност следва изрично да се посочва, че специалният съветник не следва да дава съвети по въпроси, свързани със ставката на ДДС, които са от особено значение за предприятията за производство на храни.

31. Омбудсманът обаче отбелязва въз основа на извършената от нея проверка на съответните досиета, че Комисията невинаги е предоставяла убедително обяснение за това, че не е включила външна дейност сред потенциалните рискове. Например Комисията не беше в състояние да обясни дали счита, че членството и председателството на надзорен/консултативен съвет на дружество, извършващо дейност в същата област на политиката като тази, обхваната от мандата на специалния съветник, предполага подобен риск от конфликт на интереси [13]. В други случаи, доведени до знанието на омбудсмана, не беше ясно как Комисията е стигнала до решението си да включи или изключи външна дейност от списъка на припокриванията, които трябва да бъдат преодолени чрез смекчаващи мерки.

32. Омбудсманът счита, че следва да се предприемат системни стъпки, за да се гарантира, че се обмисля много внимателно оценката на такива въпроси.

33. Поради това Омбудсманът предлага Комисията да разработи неизчерпателен списък с примери за ситуации, които биха могли да попречат на назначаването на бъдещ специален съветник или най-малкото биха изисквали смекчаващи мерки. Това би спомогнало за по-доброто структуриране на мотивите на Комисията, би дало възможност за по-последователна оценка и би предоставило убедителна обосновка за нейните решения.

34. Тъй като рискът от възникване на конфликти на интереси зависи и от точното определение и обхват на мандата на специалния съветник, Комисията трябва да разполага с достатъчно подробна информация относно задачите, които се предлагат на специалния съветник, и да я изложи в своя анализ.

35. В този контекст е особено трудно да се извърши съдържателна оценка, ако мандатът на специалния съветник е формулиран много неясно. Въпреки че би било изкушаващо мандатът на специалния съветник да се формулира много неясно, да се увеличи максимално гъвкавостта и да се адаптира към променящите се нужди, това би било проблематично и неразумно. Установяването на възможни рискове от конфликти между частните интереси на специалния съветник и задължението на специалния съветник да предоставя на Комисията наистина независими съвети може да бъде затруднено, ако не и невъзможно, чрез твърде неясна формулировка на мандата на специалния съветник.

36. Омбудсманът предлага кабинетите на членовете на Комисията да се стремят да бъдат възможно най-конкретни по отношение на бъдещите задължения на бъдещия специален съветник. Комисията следва да подкрепя кабинетите в това отношение.

37. Омбудсманът подчертава, че това предложение не възпрепятства, ако възникне необходимост, изменение на мандата на специален съветник по време на мандата. Всяко такова изменение следва да бъде придружено от нова оценка на конфликта на интереси.

38. Освен информацията за бъдещите задължения на бъдещия специален съветник, за Комисията е важно също така да получи пълна и ясна информация за външните дейности на специалния съветник. Поради това в договора на специалния съветник се посочва, че неговата декларация за дейността следва да съдържа „достатъчно подробно описание на другите задачи на специалния съветник“. Проверката на омбудсмана на досиетата на Комисията показа, че повечето декларации за дейности се състоят от списък на длъжностите, заемани от въпросните лица. Комисията заяви, че когато получаването на допълнителна информация изглежда необходимо или целесъобразно, ГД „Човешки ресурси и сигурност“ извършва допълнителни проучвания на дейностите и контекста на бъдещите специални съветници въз основа на публично достъпни източници на информация.

39. Омбудсманът предлага, когато е необходимо, Комисията да изясни външните дейности на потенциалния специален съветник, включително като поиска от него да предостави допълнителна информация или документи (например трудови договори или списъци на важни клиенти).

Несъвместимост на функциите

40. В Правилата за специалните съветници се посочва, че „през целия период на тяхното назначаване [специалните съветници] не могат да имат преки или непреки договорни отношения с Комисията, различни от тези, произтичащи от назначаването им като специални съветници “. Единствената друга договорна връзка, която един специален съветник може да има с Комисията, е друг договор като специален съветник.

41. По отношение на извъндоговорните връзки Комисията заяви, че специален съветник може да изпълнява допълнителни задачи за Комисията, при условие че тези задачи са съвместими с функцията на специален съветник. В неотдавнашна жалба, подадена до омбудсмана, се оспорва целесъобразността на това да бъдеш едновременно специален съветник и член на специалната комисия по етика на Комисията [14]. Омбудсманът ще анализира този въпрос в контекста на индивидуалната жалба.

Б. Организация на процедурата по назначаване

42. Оценката на възможните конфликти на интереси на специалните съветници е особено важна, като се има предвид, че те се назначават по индивидуално искане на лицата, отговорни за вземането на решения на най-високо равнище в Комисията (а именно членовете на Комисията), и като се има предвид, че през целия си мандат те ще имат много привилегирован и редовен достъп до тези лица, отговорни за вземането на решения. Следователно при организирането на процедурата по назначаване Комисията трябва да гарантира, че нейната администрация разполага с достатъчно ресурси и време, за да извърши ефективна оценка на конфликта на интереси. Освен това обществеността трябва да бъде уверена, че все още не е взето решение за назначаването на специален съветник, независимо от резултата от тази оценка (администрацията никога не следва просто да „подпечатва“ предложението на член на Комисията за назначаване на специален съветник).

43. Омбудсманът отбелязва, че през март и септември 2015 г. Комисията е назначила специални съветници, преди ГД „Човешки ресурси и сигурност“ да е съобщила на съответните кабинети своите препоръки относно мерките, които следва да бъдат включени в декларацията за достоверност с цел смекчаване на рисковете от конфликти на интереси. Омбудсманът счита, че тази практика не е в съответствие с приложимите правила. Още по-важно е, че поставя под сериозно съмнение ефективността на процеса. Освен това, въпреки че се отнася до много ограничен брой случаи, Омбудсманът счита, че е много вредно Комисията да публикува съобщения за медиите, в които обявява тези назначения, преди процесът на оценка да е приключил. Не е изненадващо, че подобни практики пораждат сериозни съмнения относно това дали в тези случаи действително е било извършено безпристрастно и критично разглеждане на въпроса за конфликта на интереси [15].

44. Омбудсманът обаче провери дали Комисията е променила практиките си през 2016 г. ГД „Човешки ресурси и сигурност“ изпраща своите препоръки относно изготвянето на декларацията за достоверност преди назначаването на съответните лица. Омбудсманът приветства подобренията на Комисията в тази област и я насърчава да се придържа стриктно към процедурата, определена в Правилника за специалните съветници, по-специално при назначаването на специални съветници ad hoc през годината.

В.Прилагане на смекчаващи мерки

45. Целта на декларацията за достоверност е да се определи дали дейностите, декларирани от бъдещия специален съветник, биха могли да представляват риск от конфликт на интереси и следователно трябва да бъдат преодолени чрез мерки, насочени към намаляване на този риск. Декларацията за достоверност включва „вариант А“, в който съответният член на Комисията потвърждава, че „няма конфликт на интереси“, и „вариант Б“, в който съответният член на Комисията декларира, че „може да съществува потенциален риск за доброто име на Комисията“, но че той/тя „е готов/а да приеме този потенциален риск и също така счита, че той е приемлив за Комисията като цяло“, въз основа на смекчаващи мерки.

46. Например обикновено няма да има риск от конфликт на интереси („вариант А“), когато специалният съветник е пенсиониран служител на Комисията и няма други свързани външни дейности. 

47. Омбудсманът отбелязва, въз основа на извършената от нея проверка на съответните досиета, че съдържанието на декларациите за достоверност се е подобрило значително между 2015 г. и 2016 г. Освен това тя отбелязва, че кабинетите като цяло са следвали препоръките на ГД „Човешки ресурси и сигурност“ през 2016 г. относно формулировката на изявленията. Омбудсманът обаче отбелязва, че в някои случаи кабинетите на членовете на Комисията първоначално са предпочели да използват „вариант А“ в декларацията за достоверност, като въпреки това са добавили някои смекчаващи мерки. Тази практика е объркваща.

48. Омбудсманът предложи Комисията да преработи декларацията за достоверност по начин, който би насърчил кабинетите да изберат вариант А само когато е целесъобразно да изберат този вариант. Комисията заяви, че е готова да последва това предложение. Тя потвърди, че ще обърне особено внимание на това да се гарантира, че правилният избор между двете алтернативни формулировки се прави при попълването на декларациите за достоверност.

49. След като анализира съдържанието на декларациите за достоверност за всички специални съветници, назначени през 2015 г. и 2016 г., омбудсманът установи също така, че в някои случаи смекчаващите мерки изглеждат твърде неясни, за да се преодолее ефективно потенциалното припокриване между мандата на специалния съветник и неговите външни дейности. Това се отнася до смекчаващи мерки, като например: „Х в качеството си на специален съветник няма да се занимава с въпроси, свързани с доходоносни дейности“или че „Х се е съгласил да не оказва влияние върху решения или въпроси, по които може да възникне потенциален конфликт на интереси. Освен това Х ще се въздържи, в качеството си на специален съветник, от разглеждането на всякакви въпроси, които имат връзка с други задачи, които [той] би могъл да предприеме.“

50. Комисията счита, че в някои случаи само широкото изявление е подходящ начин за обхващане на всички възможни ситуации на конфликт на интереси.

51. Омбудсманът отбелязва, че може да се твърди също така, че такива общи твърдения често са неясни. Те са толкова отворени за тълкуване, че имат малка практическа стойност. Тези изявления често не са „мерки за смекчаване“, а просто препотвърждаване на правилата за конфликт на интереси, които вече се съдържат в правилата на институциите относно конфликтите на интереси [16].

52. Не е възможно Комисията или външни наблюдатели да наблюдават ефективното прилагане на прекалено широки и неясни смекчаващи мерки. Освен това такива широки и неясни формулировки предоставят малко насоки на членовете на Комисията за това как да се избегне възникването на конфликти на интереси, когато те търсят съвет от специални съветници.

53. Поради това Омбудсманът предлага Комисията да предприеме стъпки, за да гарантира, че смекчаващите мерки, предложени в декларацията за достоверност на специалния съветник, са ясни и специфични за всеки отделен случай. Комисията следва също така да предостави конкретни насоки на съответния член на Комисията и на специалния съветник относно това как да се избегне възникването на потенциални конфликти на интереси.

54. Важно е също така смекчаващите мерки да бъдат реалистични и приложими.

55. Един пример е свързан с необходимостта да се гарантира, че специалните съветници третират с дължимата грижа всяка поверителна информация, получена при работата им като специални съветници. Проверката на омбудсмана потвърждава, че някои декларации за достоверност правилно напомнят на специалните съветници за тяхното задължение съгласно Правилника за длъжностните лица на ЕС да не разкриват на трети страни поверителна информация, която са получили, докато са работили за Комисията [17]. Възпрепятстването на специален съветник да разкрива информация на трети страни обаче може да не отговори адекватно на необходимостта от защита на поверителната информация. Специалните съветници могат сами да работят извън Комисията. Това не променя факта, че без изобщо да е необходимо да разкрива поверителна информация на трето лице, специалният съветник би могъл сам да използва пряко поверителната информация в своята работа (без да е необходимо да я предава на трето лице). Единственият начин да се предотврати това е да се гарантира, че когато работят за Комисията, специалните съветници никога не получават поверителна информация, която им е от особена полза във външната им работа (било то работа за външен работодател или клиент).

56. В този контекст Омбудсманът предлага, когато е необходимо, Комисията да обмисли включването на мерки, които да гарантират, че специалните съветници нямат достъп до поверителна информация, която биха могли да използват в контекста на работата си извън Комисията.

57. И накрая, ясно е, че съответните специални съветници следва да бъдат информирани за декларацията за достоверност, подписана от члена на Комисията, и за съдържащите се в нея смекчаващи мерки (ако има такива). Омбудсманът отбелязва, че декларацията за достоверност може да съдържа мерки, които попадат в сферата на отговорност на члена на Комисията [18], но също така и мерки, които пряко засягат специалния съветник, като например избягване на застъпничество или лобиране или установяване на контакти с определени отдели или отдели в Комисията.

58. Поради това омбудсманът предложи Комисията да гарантира, че всеки специален съветник е запознат със съдържанието и последиците от смекчаващите мерки, съдържащи се в декларациите за достоверност, свързани с този съветник.

59. Комисията се съгласи да промени практиката си и да изпрати копие от декларацията за достоверност на конкретния специален съветник във всички случаи, когато тази декларация включва ограничения или смекчаващи мерки.

60. Омбудсманът отбелязва, че това може да се окаже добра възможност за конструктивен обмен на мнения със специалния съветник по въпросите, свързани с конфликта на интереси.

Г. Задължение за уведомяване за промени в дейностите

61. Специалните съветници обикновено са свободни да предприемат нови дейности по време на своя мандат. Договорът между Комисията и специалния съветник обаче задължава специалния съветник да „информира по собствена инициатива Комисията за всяка съответна промяна в другите си дейности“(подчертаването е добавено).

62. Следователно задължението на Комисията да предотврати всякакъв риск от конфликт на интереси трябва да се разбира като текущ процес. Комисията вече се е ангажирала автоматично да извършва нова оценка на конфликта на интереси, когато специален съветник декларира нова дейност [19].

63. Омбудсманът приветства този подход, но счита, че формулировката на договора може да бъде леко подвеждаща. Омбудсманът счита, че специалните съветници следва да информират Комисията за всяка промяна в своите дейности, а не само за тези, които специалните съветници считат за „подходящи“. По същия начин от бъдещите специални съветници следва да се изисква да декларират всички скорошни дейности в своите декларации за дейности. Подобна практика би съответствала на становището на омбудсмана, че Комисията, а не самите специални съветници, трябва да определи дали дадена външна дейност е релевантна или не в контекста на оценката на възможните конфликти на интереси.

64. Поради това омбудсманът счита, че Комисията следва да определи по-изрични изисквания към специалните съветници да я информират за всяка промяна в естеството на техните съществуващи дейности.

65. В по-общ план омбудсманът отбелязва, че в договора между специалния съветник и Комисията не се посочва срок за информиране на Комисията относно промени в дейността на специалния съветник. Омбудсманът счита, че е налице съществена необходимост от подобрение в тази област. Тя е установила например случаи, при които декларациите за дейности са актуализирани със закъснение или едва след като Комисията е получила коментари и опасения от гражданското общество. Омбудсманът е наясно с факта, че функцията на специален съветник често е неплатена и ограничена във времето. Може да се твърди, че това може да окаже въздействие върху усърдието на лицето да актуализира бързо декларацията си. Действията на Комисията са възпрепятствани и от липсата на евентуални санкции, различни от прекратяването на договора. Въпреки това могат да бъдат направени подобрения чрез намиране на прагматични и полезни решения.

66. Практическо решение би било на всеки шест месеца да се установява контакт със специалните съветници, за да им се напомня за задължението им да актуализират своите декларации за дейността. Комисията вече се съгласи да приложи тази практика в отговор на това предложение на омбудсмана.

67. Омбудсманът предлага Комисията също така да преразгледа стандартния договор на специалните съветници, за да включи задължението за деклариране на всяка нова дейност в срок от два месеца.

Д. Предоставяне на информация на гражданите

68. Комисията вече оповестява публично съществена информация относно специалните съветници. След като назначаването бъде одобрено, Комисията публикува на своя уебсайт името, задълженията, автобиографията и клетвената декларация на специалния съветник, както и името на комисаря, на когото специалният съветник ще дава съвети [20].

69. Правилата не предвиждат публикуването на декларациите за дейността на специалните съветници и декларациите за достоверност. Комисията обаче обикновено предоставя пълен публичен достъп до тези документи в отговор на искания за публичен достъп до документи. В този контекст не изглежда да среща трудности при получаването на разрешение от съответните специални съветници за разкриване на техните лични данни. Според Омбудсмана проактивното публикуване на декларацията за дейността, и по-специално на декларацията за достоверност, би засилило обществения контрол върху риска от конфликти на интереси и съответните смекчаващи мерки. Това също така ще помогне на обществеността да разбере как Комисията ефективно се справя с рисковете от конфликти на интереси, като насърчава доверието във важната работа на специалните съветници. Това също така ще даде възможност на гражданите и организациите на гражданското общество да предоставят на Комисията допълнителна информация, което би намалило риска от получаване на непълни декларации или от пропускане на важни промени в дейностите на специалните съветници.

70. Поради това Омбудсманът предлага в бъдеще Комисията проактивно да публикува декларациите за дейността и декларациите за достоверност на специалните съветници, след като получи тяхното съгласие (например в договора, подписан от специалните съветници).

71. Накрая Омбудсманът отбелязва, че информацията, публикувана на уебсайта на Комисията относно специалните съветници, може да бъде трудна за разбиране и поставяне в контекст от много граждани. Информацията не е много „благоприятна за гражданите“. Публикуването на по-подробна обща информация например би могло да помогне на гражданите да разберат по-добре ролята на специалните съветници и важната работа, извършена от тях.

72. Поради това Омбудсманът насърчава Комисията да публикува на своя уебсайт повече обща информация относно общата роля на специалните съветници, обхвата на задачите, които обикновено се очаква да изпълняват, и ограниченията на техния мандат.

73. И накрая, Омбудсманът отбелязва, че Комисията не публикува определена информация, като например дали даден специален съветник е платен или неплатен, или максималния брой работни дни, предвиден в договора (броят на работните дни варира значително в зависимост от специалния съветник, от 4 до 60 дни годишно).

74. Комисията счита, че тази информация не е от значение за оценката на възможни конфликти на интереси. Омбудсманът е съгласен. Тя обаче посочва, че степента на влияние на специалните съветници върху процеса на вземане на решения в Комисията вероятно не е същата, когато въпросните съвети представляват 4 дни работа в сравнение с 60 дни работа, т.е. почти 25 % от работа на пълно работно време. Същото се отнася и за обществените очаквания по отношение на резултатите от работата на специалните съветници, чиято функция се финансира от бюджета на ЕС [21]. Следователно тя е полезна обща информация за гражданите [22].

75. Поради това Омбудсманът насърчава Комисията да публикува информация относно платения/неплатения характер на функцията на специалния съветник и броя на съответните работни дни.

Заключение

Омбудсманът счита, че правилата и договорните разпоредби за специалните съветници представляват като цяло задоволителна основа за управление на потенциални конфликти на интереси, при условие че се прилагат правилно. Въпреки че специалните съветници имат ценна роля в работата на Комисията, важно е всички участници в процеса да са запознати с рисковете от разчитане на съвети от лица, които може да имат конфликт на интереси, и да се ангажират да се справят с тях. Освен това е важно да се има предвид, че при липса на реална прозрачност могат да възникнат и да продължат да съществуват случаи на конфликт на интереси. Комисията следва да се справи с този риск превантивно.

През 2016 г. бяха направени значителни подобрения в някои аспекти на процедурата за назначаване на специални съветници. Комисията стана по-предпазлива при изготвянето на мандатите на специалните съветници и определянето на мерките, които трябва да бъдат предприети за смекчаване на рисковете. Освен това цялостният процес е по-последователен и в съответствие с правилата. Омбудсманът поздравява Комисията за тези подобрения, които бяха отчасти в отговор на проверките на нейната служба и на опасенията, изразени от гражданското общество.

Омбудсманът обаче счита, че Комисията може допълнително да укрепи своите процедури по редица начини. Това би включвало възприемане на по-проактивен подход към оценката на конфликта на интереси и предлагане на по-ефективни смекчаващи мерки. Комисията би могла също така да повиши прозрачността на процеса и доверието в него чрез проактивно публикуване на повече информация на своя уебсайт. Поради това омбудсманът приключва своята проверка с 10 предложения към Комисията.

Предложения за подобрение

В края на своята проверка омбудсманът отправя следните предложения към Комисията [23]:

Оценка на конфликта на интереси

1. Разработване на неизчерпателен списък с примери за ситуации, които биха могли да попречат на назначаването на бъдещ специален съветник или най-малкото биха изисквали смекчаващи мерки.

2. Стремете се да бъдете възможно най-конкретни по отношение на бъдещите задължения на бъдещия специален съветник.

3. Ако не е необходимо, пояснете външните дейности на бъдещия специален съветник, включително като поискате от него да предостави допълнителна информация или документи (например трудови договори или списъци на важни клиенти).

Прилагане на смекчаващи мерки

4. Да гарантират, че смекчаващите мерки, предложени в декларацията за достоверност на специалния съветник, са ясни и специфични за всеки отделен случай и предоставят конкретни насоки на съответния член на Комисията и на специалния съветник относно начините за избягване на потенциални конфликти на интереси.

5. Когато е необходимо, да се включат мерки, за да се гарантира, че специалните съветници нямат достъп до поверителна информация, която биха могли да използват в контекста на работата си извън Комисията.

Задължение за уведомяване за промени в дейностите

6. Да определят по-изрични изисквания към специалните съветници да информират Комисията за всяка промяна в естеството на техните съществуващи дейности.

7. Преразглеждане на стандартния договор на специалните съветници, за да се включи задължението за деклариране на всяка нова дейност в срок от два месеца.

Предоставяне на информация на гражданите

8. Проактивно публикуване на декларациите за дейността и декларациите за достоверност на специалните съветници след получаване на тяхното съгласие.

9. На уебсайта на Комисията да се предостави повече обща информация относно общата роля на специалните съветници, обхвата на задачите, които обикновено се очаква да изпълняват, и ограниченията на техния мандат.

10. Публикуване на информация относно платения/неплатения характер на функцията на специалния съветник и броя на съответните работни дни.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

 

Страсбург, 16.6.2017 г.

 

 

[1] Вж. член 5 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз (CEOS, консолидирана версия, достъпна на адрес: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:01962R0031-20160101). Назначаването на специални съветници се урежда от членове 123 и 124 от УРДС и от Правилника за специалните съветници на Комисията, достъпен на адрес: http://ec.europa.eu/civil_service/docs/special_advisers/comm_c_2007_6655_1_en.pdf

[2] Специалните съветници обикновено се назначават всеки март за период от една година. През септември се провежда втора вълна от назначения. По изключение Комисията назначава няколко лица през годината.

[3] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/apc_charter_en.pdf

[4] https://ec.europa.eu/info/departments/structural-reform-support-service_en

[5] Примерите от 2017 г. включват „Да предоставя консултации относно отношенията с Европейския парламент и националните парламенти, както и относно бюджетните приходи“,„Да предоставя консултации в областта на културното наследство“и „Да предоставя правни консултации относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, включително достъп до електронни доказателства“(http://ec.europa.eu/civil_service/about/who/sa_en.htm).

[6] В член 11, буква а) от Правилника за длъжностните лица на ЕС (препратка към пълния текст в бележка под линия 1) се предвижда, че „[п]ри изпълнение на служебните си задължения и освен при условията, предвидени по-долу, длъжностното лице не може да се занимава с въпроси, от които има пряк или косвен личен интерес, който може да накърни неговата независимост, и по-специално семейните и финансовите му интереси“. Член 11 предвижда, че „б) преди да назначи длъжностно лице, органът по назначаването проверява дали кандидатът има личен интерес, който може да накърни неговата независимост, или друг конфликт на интереси“.

[7] Вж. решенията за приключване на проверките на омбудсмана по жалби 476/2010/ANA и 1408/2015/OV:

http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/10719/html.bookmark

https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/67701/html.bookmark

[8] Възможно е също така други видове служители на ЕС (като длъжностни лица или срочно наети служители) да работят извън своите институции. Типичен пример би бил служител, който преподава и в университет. Тази работа обаче е спорадична (обикновено не надвишава средно 2 часа седмично). Членовете на персонала трябва да получат разрешение от своята институция за извършване на нова външна дейност в съответствие с член 12б от Правилника за длъжностните лица на ЕС, който също така гласи, че „Позволението се отказва само ако въпросната дейност или задача е такава, че възпрепятства изпълнението на служебните задължения на длъжностното лице или е несъвместима с интересите на институцията“.

[9] Важно е да се подчертае, че това не се отнася само за дейности в частния сектор. Ролята в публичната сфера на национално равнище също може да създаде конфликт на интереси. Например интересите на специален съветник, който работи едновременно за правителството на държава членка, могат също така да противоречат на неговата роля в Комисията (например ако поисканият съвет е свързан с производства за установяване на неизпълнение на задължения във връзка с тази държава членка).

[10] „Появяване на конфликт на интереси“ е налице, когато въз основа на наличната (потенциално ограничена) информация относно мандата на специалния съветник и външните дейности членовете на обществеността имат основателни съмнения дали съветите на специалния съветник биха могли да бъдат повлияни от техните частни интереси.

[11] Решение на Европейския омбудсман за приключване на разследването по жалба 476/2010/ANA срещу Европейската комисия, параграф 101 (връзка към пълния текст в бележка под линия 7).

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/78708/html.bookmark

[13] Вж. Решение по дело 1408/2015/OV относно спазването от страна на Европейската комисия на нейните правила за специалните съветници, точка 34 (връзка към пълния текст в бележка под линия 7).

[14] Специалната комисия по етика съветва Комисията дали планираните дейности на членовете на Комисията след прекратяване на мандата им са съвместими с Договорите: https://ec.europa.eu/info/about-european-union/principles-and-values/ethics-and-integrity/ethics-and-integrity-eu-commissioners/ad-hoc-ethical-committee_en

[15] Този въпрос беше повдигнат в жалба 1408/2015/OV относно един специален съветник (връзка към пълния текст в бележка под линия 7). По време на проверката по настоящото дело са установени още два случая, в които Комисията е публикувала прессъобщение, с което обявява назначаването на специален съветник преди подписването на декларацията за уверение и на трудовия договор.

[16] Член 11а от Правилника за длъжностните лица.

[17] Член 17, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица предвижда, че „[с]лужителят се въздържа от неразрешено разкриване на информация, получена при изпълнение на служебните му задължения, освен ако тази информация вече е била направена публично достояние или е публично достъпна “.

[18] Като например „Х, в качеството си на специален съветник, няма да се занимава с въпроси, които имат връзка с дейността му на [...] в [наименование на организацията/държава членка...]“ или „Х няма да има влияние върху сключването на договори между Комисията и [наименование на организацията]“.

[19] По предложение на омбудсмана при приключване на случай 476/2010/ANA (връзка към пълния текст в бележка под линия 7).

[20] http://ec.europa.eu/civil_service/about/who/sa_en.htm

[21] Платените специални съветници получават такса за всеки отработен ден. Неплатените специални съветници имат право на възстановяване на командировъчните си разноски. Договорът за специален съветник не включва конкретни резултати, въпреки че в него се предвижда, че Комисията може да поиска от тях да представят доклад за своите дейности в края на мандата си.

[22] Назначаването на специални съветници и въпросите, свързани с условията на техните договори, се контролират от бюджетния орган на ЕС.

[23] Омбудсманът предлага тези предложения да се прилагат, доколкото е възможно, не само за в бъдеще, но и по отношение на всички настоящи специални съветници.