Фонът

1. Институциите на ЕС наемат различни категории персонал, за да посрещнат разнообразните си нужди от персонал, като например постоянни „длъжностни лица“, „срочно наети служители“, „договорно наети служители“, „местен персонал“ (които са наети в делегациите на ЕС извън ЕС) и (за Европейския парламент) „парламентарни сътрудници“. „Специални съветници“са друга категория персонал. В Правилника за длъжностните лица на ЕС понятието „специален съветник“се определя като „лице, което поради специалната си квалификация и независимо от платената си работа в друго качество, е наето да подпомага една от институциите на [Съюза] редовно или за определен период“[1].

2. Във всеки един момент Европейската комисия има приблизително 50 специални съветници. Всеки специален съветник обикновено се назначава за срок от една година (договорите му обаче могат да бъдат за срок до две години и могат да бъдат подновявани многократно) и обикновено работи за Комисията между 10 и 40 дни годишно [2]. Специалните съветници могат да бъдат „институционални специални съветници“, които подпомагат конкретни комисии и служби (като Комитета за контрол на одитите на Комисията [3] или Службата за подкрепа на структурните реформи [4]) или „неинституционални специални съветници“, които предоставят пряка помощ на отделни членове на Комисията по въпроси, които са от компетентността на конкретния член на Комисията [5]. Това проучване е съсредоточено върху последната група (вж. точка 7 по-долу). Специалните съветници могат да бъдат платени или неплатени (неплатените специални съветници обикновено са пенсионирани висши служители на Комисията или пенсионирани политици). Тъй като специалните съветници работят само на непълно работно време за Комисията, те често продължават да работят извън Комисията (например в дружества, консултантски фирми, адвокатски кантори, университети, национални държавни служби или като „лица на свободна практика“) през периода, когато са специални съветници.

3. Разпоредбите на Правилника за длъжностните лица на ЕС относно „конфликтите на интереси“ се прилагат и за специалните съветници [6]. Следователно Комисията трябва да провери дали специалните съветници нямат конфликт на интереси, особено по отношение на работата, която специалните съветници могат да имат извън Комисията през периода, когато са специални съветници.

4. Съгласно процедурите на Комисията комисарят може да поиска назначаването на специален съветник, който да му помага. В този контекст неговият кабинет ще представи на Генерална дирекция „Човешки ресурси и сигурност“ (ГД HR) на Комисията следните документи: i) клетвена декларация („декларация за клетва“), подписана от бъдещия специален съветник, в която се посочва, че няма конфликт между бъдещите му задължения и някоя от външните му дейности, ii) „декларация за дейността“ на специалния съветник и iii) „декларация за уверение“, че няма конфликт на интереси, подписана от отговорния комисар или началника на кабинета. След това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ проверява въз основа на документите, при условие че няма конфликт на интереси. Специалните съветници могат да бъдат помолени да предоставят допълнителна информация, ако ГД „Човешки ресурси и сигурност“ сметне това за необходимо. След това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ съобщава резултата от своята оценка на колегиума на членовете на Комисията, който взема окончателно решение относно назначаването.

Стратегическото разследване

5. Омбудсманът приключи проверките по две индивидуални жалби, отнасящи се до специални съветници. И в двата случая омбудсманът е направил констатации за лошо администриране [7]. След като получи допълнителна жалба по темата за специалните съветници от неправителствена организация, която води кампании срещу прекомерното или несправедливо лобиране, през 2016 г. омбудсманът реши да започне стратегическа проверка, за да разгледа системните проблеми, произтичащи от тази жалба.

6. Тази проверка започна на 25 май 2016 г. и обхваща три системни въпроса: i) разглеждане на исканията на членовете на Комисията за назначаване на специални съветници, ii) оценки на Комисията за „конфликт на интереси“ през периода, когато специалните съветници работят за Комисията, и iii) публичен достъп до документи и до информация за специалните съветници и за процедурата по назначаване. Това разследване не се отнася до конкретни отделни случаи.

7. Омбудсманът провери всички досиета на Комисията относно назначаването на специални съветници през 2015 г. и 2016 г. Екипът за проверка на Омбудсмана също така проведе срещи с Комисията, за да получи допълнителна информация и разяснения. След проверката на досиетата омбудсманът реши да съсредоточи вниманието си само върху „неинституционалните“ специални съветници (вж. точка 2 по-горе). След това омбудсманът поиска от Комисията да предостави информация относно а) точното организиране на процедурата за назначаване на такива специални съветници, б) оценките на конфликта на интереси, които Комисията извършва преди назначаването на специални съветници, в) мерките, насочени към смекчаване на рисковете, произтичащи от възможни конфликти на интереси, г) задължението на специалните съветници да декларират нови дейности след назначаването им и д) публикуването на информация за специалните съветници.

Оценка на омбудсмана

Въведение

8. Както при всички служители на ЕС, „специалните съветници“ имат правно задължение (съгласно Правилника за длъжностните лица на ЕС и Условията за работа, които се прилагат за тях) да изпълняват задълженията си безпристрастно и обективно, като се ръководят единствено от интересите на Съюза. В това си качество Комисията очаква специално нейните специални съветници да предоставят независими съвети на членовете на Комисията. Като се има предвид, че те имат пряк достъп до членовете на Комисията, може да се очаква, че тези съвети ще окажат особено влияние.

9. Трябва също така да се има предвид, че за да изпълняват правилно своята работа, специалните съветници на Комисията, както и другите служители на Комисията, могат да имат достъп до вътрешни документи и информация на Комисията, включително поверителни документи и информация.

10. В този контекст Комисията е изправена пред важно, но трудно и деликатно предизвикателство. Тъй като е много вероятно специалните съветници да работят и извън Комисията [8], рискът те да имат професионални интереси, които противоречат на ролята им на „държавни служители“, е по-голям, отколкото при длъжностните лица на пълно работно време.

11. Съветите, предоставяни на Комисията от нейните специални съветници, трябва, за да бъдат наистина „независими“, да бъдат свободни от всякакви неоправдани външни интереси. Тъй като специалните съветници работят за Комисията само на непълно работно време, те могат да имат значителни професионални интереси извън Комисията, много често в самите области, в които консултират Комисията. В този контекст е напълно възможно да възникнат конфликти на интереси между техните външни интереси и работата им за Комисията [9].

12. Съветите, предоставени от специален съветник, не могат да се считат за „независими“, ако се отнасят до въпрос, по който специалният съветник има пряк интерес в хода на външната си дейност. Например специалните съветници не следва да съветват Комисията по въпроси, по които специалните съветници, клиентите на специалните съветници или външните работодатели на специалните съветници имат интерес. Комисията признава това; Омбудсманът е видял при проверката на досиетата на Комисията примери за това, че Комисията не е назначила бъдещи специални съветници след оценката на конфликта на интереси.

13. Много други случаи обаче не са ясно изрязани. В някои случаи припокриването между външните дейности на специалния съветник и темите, по които се очаква той да предоставя съвети, може да бъде доста ограничено. В тези случаи Комисията следва да предприеме всички необходими мерки, за да гарантира, че специалният съветник, когато работи като специален съветник, не се занимава с темите, по които има външни интереси. Комисията следва ясно да определи онези теми, по които специалният съветник има външен интерес, и да въведе подходящи „смекчаващи мерки“, за да гарантира, че от съветника не се изисква да съветва Комисията по същите тези теми.

14. Следователно, когато наема специални съветници, Комисията трябва да гарантира, че са предприети три стъпки. Първо, Комисията трябва да разполага с процедури за установяване на възможни конфликти на интереси. Второ, тя трябва да определи и приложи необходимите смекчаващи мерки за справяне с евентуални конфликти на интереси, като например изключване на специалните съветници от консултации по конкретни въпроси, когато може да възникне конфликт, и гарантиране, че специалните съветници нямат достъп до поверителна информация, свързана с тези въпроси. И накрая, Комисията трябва да увери обществеността, че е предприела стъпки за справяне с въпроса, като предостави подходяща информация относно начина, по който е разгледала първите два въпроса, посочени по-горе.

15. Омбудсманът подчертава, че строгите правила и практики за специалните съветници служат не само за защита на Комисията и нейната репутация, но и за защита на репутацията на самите специални съветници.

А. Оценка на конфликта на интереси

16. Омбудсманът има предвид, че конфликти на интереси не възникват само във връзка с външните дейности на служител. Те могат да възникнат например и поради семейни връзки между член на персонала и трето лице, които биха могли да се възползват от действията на този член на персонала. Те могат да възникнат например, тъй като членът на персонала има финансови интереси (като дялове в дружества), които могат да бъдат засегнати от действията на члена на персонала. Тези рискове са обхванати от клетвената декларация, която специалните съветници (и всички служители на ЕС) трябва да подпишат, преди да бъдат назначени. Тази декларация включва задължението „да не разглежда въпроси, по които той/тя има пряк или непряк личен интерес, който би накърнил неговата/нейната независимост, по-специално семейни и финансови интереси [...]“.

17. Настоящото разследване обаче се съсредоточава само върху рисковете, произтичащи от външните дейности на специалните съветници. Акцентът на проверката е особено обоснован, тъй като, за разлика от други служители, специалните съветници в Комисията много често работят и извън Комисията. Поради това е целесъобразно Комисията да предприеме специални мерки за предотвратяване на рисковете, произтичащи от тези външни дейности.

Необходимостта от проактивен подход

18. Омбудсманът е твърдо на мнение, че институциите на ЕС не следва да се ограничават до реагиране на ситуации, които вече са се развили. По-скоро те трябва да бъдат проактивни при идентифицирането и управлението на рисковете, преди да се превърнат в реални проблеми.

19. Омбудсманът също така е на мнение, че институциите на ЕС следва да бъдат възможно най-прозрачни по отношение на усилията си да гарантират, че служителите не са в конфликт на интереси. Това е така, защото при липсата на подходяща информация за тези усилия членовете на обществеността може да имат основателни съмнения дали даден служител е или не е в ситуация на конфликт на интереси (т.е. може да има поне „поява“ на конфликти на интереси [10]). Дори появата на конфликти на интереси вреди на институциите на ЕС, тъй като служи за намаляване на доверието на обществеността в институциите.

20. Също така е в интерес на съответните членове на персонала, особено по отношение на тяхната професионална репутация и положение, да се разреши всеки „поява“ на конфликт на интереси. Поради това е много важно Комисията да определи дали е налице конфликт на интереси или „явяване“ на конфликт на интереси, което би могло да попречи на назначаването на специалния съветник. Важно е също така да се определи дали са необходими смекчаващи мерки.

21. Много е важно, както за Комисията, така и за самите специални съветници, Комисията да не разчита само на призив за съдебно решение от даден специален съветник по отношение на това дали положението на този специален съветник води до конфликт на интереси (или „поява“ на конфликт на интереси). Въпреки че самооценката от специален съветник е важен елемент, който тя може да вземе предвид, Комисията следва винаги да гарантира, че тя е тази, която внимателно преразглежда всички релевантни фактически аспекти, за да установи собственото си становище дали е налице конфликт на интереси или „поява“ на конфликт на интереси. Позицията на Комисията не следва да се основава единствено на „самооценката“ на специален съветник.

22. За да прецени дали е налице конфликт на интереси, Комисията трябва внимателно да преразгледа и сравни, преди да назначи специален съветник, мандата на бъдещия специален съветник (т.е. областите или въпросите, по които той или тя ще дава съвети) и всички негови външни дейности [11].

23. Тази оценка е по-сложна, отколкото при другите служители на ЕС. За разлика от другите си служители, специалните съветници обикновено продължават да работят (понякога на пълно работно време) извън Комисията по време на мандата си като специални съветници. Тази работа често е в същата(ите) област(и) — тяхната(ите) област(и) на експертен опит — като областта(ите), в която(които) съветват членовете на Комисията.

24. Фактът обаче, че дадено лице работи в същата обща област като областта, в която съветва членовете на Комисията, не означава непременно, че то е в конфликт. Следва да се избягват опростени предположения. Например лице, което е експерт в определена област, но има много ограничени професионални отношения с търговски дружества, извършващи дейност в тази област, е малко вероятно да бъде в конфликт, когато дава съвети на член на Комисията (това може да е случаят с представители на академичните среди, които предоставят ограничени консултантски услуги в дадена област). По същия начин, дори ако специалният съветник работи за дружество, осъществяващо дейност в съответната област, конкретният съвет, който специалният съветник може да бъде помолен да даде на комисар, може да не е пряко свързан с конкретни търговски интереси на това конкретно дружество.

25. При извършването на оценка на конфликта на интереси следва също така да се има предвид, че специалните съветници просто предоставят съвети на членовете на Комисията. За разлика от някои други служители на ЕС, те нямат правомощия за вземане на решения.

Оценка на конфликта на интереси на практика

26. Комисията следва първо да се стреми да установи всички възможни припокривания между външните дейности на специалния съветник и съветите, които той или тя трябва да предостави на член на Комисията.

27. Второ, Комисията трябва да има предвид, че може да са необходими строги и ефективни мерки, насочени към смекчаване и справяне с всички потенциални конфликти на интереси или привидни конфликти на интереси.

28. В хода на своята проверка омбудсманът провери дали Комисията е извършила подробна проверка за всеки специален съветник, назначен през 2016 г. Тя също така отбеляза, че кабинетите на членовете на Комисията са предприели мерки за подобряване на формулирането на мандатите на специалните съветници и за изготвяне на мерки за смекчаване на рисковете. Омбудсманът също така отбелязва, че едно искане за назначаване е било отменено, тъй като Комисията е стигнала до заключението, че то би могло да създаде впечатление за конфликт на интереси. Като цяло омбудсманът приветства тези усилия.

29. Омбудсманът отбелязва, че при оценката на конфликтите на интереси за специалните съветници Комисията използва понятията „теоретична връзка“ и „конкретна връзка“. Комисията счита, че може да съществува чисто „теоретична връзка“ между мандата на специалния съветник и външна дейност, когато мандатът на специалния съветник е много широко формулиран. Той предполага, че такива (чисто) „теоретични връзки“ сами по себе си не са достатъчни, за да попречат на назначаването на специален съветник. Като пример Комисията описа случая на специален съветник, който е „член на надзорния съвет на частно дружество с дейност в хранително-вкусовата промишленост. Ако този съветник трябва да консултира члена на Комисията относно опростяването на правилата във фискалната област, фактът, че неговото/нейното дружество вероятно ще бъде засегнато от обсъжданото опростяване, няма да се счита за достатъчен, за да се изключи възможността той/тя да започне дейността като съветник, тъй като връзката може да се счита за теоретична. Напротив, ако неговата/нейната дейност като съветник се състои в предоставяне на съвети относно опростяването на ставката на ДДС за предприятията за хранителни продукти, въпросът за конфликта на интереси ще трябва да бъде разгледан“[12] (подчертаването е добавено).

30. Омбудсманът е съгласен с подхода, очертан от Комисията в горния пример. Извеждайки общи заключения от това, омбудсманът счита, че би било необосновано предположение, би било формалистично и би било непропорционално да се попречи на назначаването на специален съветник, когато исканият съвет е от общ характер. Въпреки това декларацията за достоверност на специалния съветник следва да предвижда смекчаващи мерки, насочени към успокояване на обществеността и премахване на всякакви възможни „появи“ на конфликти на интереси. В примера на Комисията това означава, че в декларацията за достоверност следва изрично да се посочва, че специалният съветник не следва да дава съвети по въпроси, свързани със ставката на ДДС, които са от особено значение за предприятията за хранителни продукти.

31. Омбудсманът обаче отбелязва от своята проверка на съответните досиета, че Комисията невинаги е предоставяла убедително обяснение за това, че не е включила външна дейност сред потенциалните рискове. Например Комисията не беше в състояние да обясни дали счита, че да бъдеш член и да председателстваш надзорен/консултативен съвет на дружество, осъществяващо дейност в същата област на политиката като тази, обхваната от мандата на специалния съветник, предполага сходен риск от конфликт на интереси [13]. В други случаи, доведени до знанието на омбудсмана, не беше очевидно как Комисията е стигнала до решението си да включи или изключи външна дейност от списъка на припокриванията, които трябва да бъдат преодолени чрез смекчаващи мерки.

32. Омбудсманът счита, че следва да се предприемат системни стъпки, за да се гарантира, че се обмислят много внимателно тези въпроси.

33. Поради това Омбудсманът предлага Комисията да разработи неизчерпателна таблица с примери за ситуации, които биха могли да попречат на назначаването на бъдещ специален съветник или най-малкото биха изисквали смекчаващи мерки. Това би спомогнало за по-добро структуриране на мотивите на Комисията, би дало възможност за по-последователна оценка и би предоставило убедителна обосновка за нейните решения.

34. Тъй като рискът от възникване на конфликти на интереси зависи и от точното определение и обхват на мандата на специалния съветник, Комисията трябва да разполага с достатъчно подробна информация относно задачите, предложени за специалния съветник, и да я изложи в своя анализ.

35. В този контекст е особено трудно да се направи съдържателна оценка, ако мандатът на специалния съветник е формулиран много неясно. Въпреки че би било изкушаващо мандатът на специалния съветник да се формулира много неясно, да се увеличи максимално гъвкавостта и да се адаптира към променящите се нужди, това би било проблематично и неразумно. Определянето на възможните рискове от конфликти между частните интереси на специалния съветник и задължението на специалния съветник да предоставя на Комисията наистина независими съвети би могло да бъде затруднено, ако не и невъзможно, чрез прекалено неясна формулировка на мандата на специалния съветник.

36. Омбудсманът предлага кабинетите на членовете на Комисията да се стремят да бъдат възможно най-конкретни по отношение на бъдещите задължения на бъдещия специален съветник. Комисията следва да подкрепи кабинетите в това отношение.

37. Омбудсманът подчертава, че това предложение не възпрепятства, ако възникне необходимост, изменение на мандата на специален съветник по време на мандата. Всяко такова изменение следва да бъде придружено от нова оценка на конфликта на интереси.

38. Освен информацията относно бъдещите задължения на бъдещия специален съветник, за Комисията е важно също така да получи пълна и ясна информация относно външните дейности на специалния съветник. Поради това в договора на специалния съветник се предвижда, че неговата декларация за дейностите следва да съдържа „достатъчно подробно описание на другите задачи на специалния съветник“. Проверката на досиетата на Комисията, извършена от омбудсмана, показа, че повечето декларации за дейности се състоят от списък на длъжностите, заемани от въпросните лица. Комисията заяви, че когато получаването на допълнителна информация изглежда необходимо или целесъобразно, ГД „Човешки ресурси и сигурност“ извършва допълнителни проучвания относно дейностите и опита на бъдещите специални съветници въз основа на публично достъпни източници на информация.

39. Омбудсманът предлага, когато е необходимо, Комисията да изясни външните дейности на бъдещия специален съветник, включително като поиска от него да предостави допълнителна информация или документи (например трудови договори или списъци с важни клиенти).

Несъвместимост на функциите

40. В Правилника за специалните съветници се посочва, че „през целия период на тяхното назначаване [специалните съветници] не могат да имат преки или непреки договорни връзки с Комисията, различни от тези, произтичащи от назначаването им за специални съветници.“ Единствената друга договорна връзка, която специален съветник може да има с Комисията, е друг договор като специален съветник.

41. По отношение на извъндоговорните връзки Комисията заяви, че специален съветник може да изпълнява допълнителни задачи за Комисията, при условие че тези задачи са съвместими с функцията на специален съветник. Неотдавнашна жалба, подадена до Омбудсмана, оспорва целесъобразността на това да бъдеш едновременно специален съветник и член на ad hoc комитета по етика на Комисията [14]. Омбудсманът ще анализира този въпрос в контекста на индивидуалната жалба.

Б. Организация на процедурата по назначаване

42. Оценката на възможните конфликти на интереси на специалните съветници е особено важна, като се има предвид, че те се назначават по индивидуално искане на лицата, отговорни за вземането на решения на най-високо равнище в Комисията (а именно членовете на Комисията), и като се има предвид, че те ще имат много привилегирован и редовен достъп през целия си мандат до тези лица, отговорни за вземането на решения. Следователно при организирането на процедурата по назначаване Комисията трябва да гарантира, че нейната администрация разполага с достатъчно ресурси и време, за да извърши ефективна оценка на конфликта на интереси. Освен това обществеността трябва да бъде уверена, че решението за назначаването на специален съветник все още не е взето, независимо от резултата от тази оценка (администрацията никога не следва просто да „подпечатва“ предложението на член на Комисията за назначаване на специален съветник).

43. Омбудсманът отбелязва, че през март и септември 2015 г. Комисията е назначила специални съветници, преди ГД „Човешки ресурси и сигурност“ да е съобщила на съответните кабинети своите препоръки относно мерките, които следва да бъдат включени в декларацията за достоверност, за да се намалят рисковете от конфликти на интереси. Омбудсманът счита, че тази практика не е в съответствие с приложимите правила. Още по-важно е, че това поставя под сериозно съмнение ефективността на процеса. Освен това, въпреки че се отнася до много ограничен брой случаи, Омбудсманът счита, че е много вредно Комисията да публикува съобщения за медиите, обявяващи тези назначения, преди процесът на оценка да е приключил. Не е изненадващо, че такива практики пораждат сериозни съмнения дали в тези случаи действително е извършена безпристрастна и критична проверка на въпроса за конфликта на интереси [15].

44. Омбудсманът обаче провери дали Комисията е променила практиките си през 2016 г. ГД „Човешки ресурси и сигурност“ изпраща своите препоръки относно изготвянето на декларацията за достоверност преди назначаването на съответните лица. Омбудсманът приветства подобренията на Комисията в тази област и я насърчава да се придържа стриктно към процедурата, определена в Правилника за специалните съветници, по-специално при назначаването на специални съветници ad hoc през годината.

В.Прилагане на смекчаващи мерки

45. Целта на декларацията за достоверност е да се определи дали дейностите, декларирани от бъдещия специален съветник, биха могли да представляват риск от конфликт на интереси и следователно трябва да бъдат преодолени чрез мерки, насочени към намаляване на този риск. Декларацията за достоверност включва „Вариант А“, в който съответният член на Комисията потвърждава, че „няма конфликт на интереси“, и „Вариант Б“, в който съответният член на Комисията заявява, че „може да съществува потенциален риск за доброто име на Комисията“, но че „е готов да приеме този потенциален риск и също така счита, че той е приемлив за Комисията като цяло“, въз основа на смекчаващи мерки.

46. Например обикновено няма да има риск от конфликт на интереси („вариант А“), когато специалният съветник е пенсионирано длъжностно лице на Комисията и няма други свързани външни дейности. 

47. Омбудсманът отбелязва от проверката на съответните досиета, че съдържанието на декларациите за достоверност се е подобрило значително между 2015 г. и 2016 г. Освен това тя отбелязва, че кабинетите като цяло са следвали препоръките на ГД „Човешки ресурси“ през 2016 г. относно формулировката на изявленията. Омбудсманът обаче отбелязва, че в някои случаи кабинетите на членовете на Комисията първоначално са предпочели да използват „вариант А“ в декларацията за достоверност, като въпреки това са добавили някои смекчаващи мерки. Тази практика е объркваща.

48. Омбудсманът предложи Комисията да преработи декларацията за достоверност по начин, който да насърчи кабинетите да изберат вариант А само когато е целесъобразно да изберат този вариант. Комисията заяви, че е готова да последва това предложение. Тя потвърди, че ще обърне особено внимание на това да се гарантира, че правилният избор между двете алтернативни формулировки се прави при попълването на декларациите за достоверност.

49. След като анализира съдържанието на декларациите за достоверност за всички специални съветници, назначени през 2015 г. и 2016 г., Омбудсманът също така установи, че в някои случаи смекчаващите мерки изглеждат твърде неясни, за да се справят ефективно с потенциално припокриване между мандата на специалния съветник и неговите външни дейности. Това се отнася до смекчаващи мерки, като например: „X в качеството си на специален съветник няма да се занимава с въпроси, свързани с доходоносните му дейности“или че „X се е съгласил да не оказва влияние върху решения или въпроси, при които може да възникне потенциален конфликт на интереси. Освен това X ще се въздържи, в качеството си на специален съветник, от разглеждането на всякакви въпроси, които имат връзка с други задачи, които [той] би могъл да поеме.“

50. Комисията счита, че в някои случаи само широко изявление е подходящ начин за обхващане на всички възможни ситуации на конфликт на интереси.

51. Омбудсманът отбелязва, че може също така да се твърди, че подобни общи твърдения често са неясни. Те са толкова отворени за интерпретация, че имат малка практическа стойност. Тези изявления често не са „мерки за смекчаване“, а просто потвърждение на правилата относно конфликтите на интереси, които вече се съдържат в правилата на институциите относно конфликтите на интереси [16].

52. Не е възможно Комисията или външни наблюдатели да наблюдават ефективното прилагане на прекалено широки и неясни смекчаващи мерки. Освен това подобни широки и неясни формулировки предоставят малко насоки на членовете на Комисията за това как да избегнат възникването на конфликти на интереси, когато търсят съвет от специални съветници.

53. Поради това Омбудсманът предлага Комисията да предприеме стъпки, за да гарантира, че смекчаващите мерки, предложени в декларацията за достоверност на специалния съветник, са ясни и специфични за всеки отделен случай. Комисията следва също така да предостави конкретни насоки на съответния член на Комисията и на специалния съветник за това как да се избегне възникването на потенциални конфликти на интереси.

54. Важно е също така смекчаващите мерки да са реалистични и приложими.

55. Един пример е свързан с необходимостта да се гарантира, че специалните съветници третират с дължимата грижа всяка поверителна информация, получена при работата им като специални съветници. Проверката на омбудсмана потвърждава, че някои декларации за достоверност правилно напомнят на специалните съветници тяхното задължение съгласно Правилника за длъжностните лица на ЕС да не разкриват на трети страни никаква поверителна информация, която са получили, докато са работили за Комисията [17]. Въпреки това, възпрепятстването на специален съветник да разкрива информация на трети страни може да не се справи адекватно с необходимостта от защита на поверителната информация. Специалните съветници могат сами да работят извън Комисията. Това не променя факта, че без изобщо да се налага да разкрива поверителна информация на трето лице, специалният съветник би могъл сам да използва пряко поверителна информация в работата си (без да е необходимо да предава тази информация на трето лице). Единственият начин това да бъде предотвратено е да се гарантира, че когато работят за Комисията, специалните съветници никога не получават поверителна информация за конкретна употреба от тях във външната им работа (било то работа за външен работодател или клиент).

56. В този контекст омбудсманът предлага, когато е необходимо, Комисията да обмисли включването на мерки, които да гарантират, че специалните съветници нямат достъп до поверителна информация, която биха могли да използват в контекста на работата си извън Комисията.

57. Накрая, ясно е, че съответните специални съветници следва да бъдат информирани за декларацията за достоверност, подписана от члена на Комисията, и за съдържащите се в нея смекчаващи мерки (ако има такива). Омбудсманът отбелязва, че декларацията за достоверност може да съдържа мерки, които попадат в сферата на отговорност на члена на Комисията [18], но също така и мерки, които пряко засягат специалния съветник, като например избягване на застъпничество или лобиране или осъществяване на контакти с определени отдели или секции в Комисията.

58. Поради това Омбудсманът предложи Комисията да гарантира, че всеки специален съветник е запознат със съдържанието и последиците от смекчаващите мерки, съдържащи се в декларациите за достоверност по отношение на този съветник.

59. Комисията се съгласи да промени практиката си и да изпрати копие от декларацията за достоверност на конкретния специален съветник във всички случаи, когато тази декларация включва ограничения или смекчаващи мерки.

60. Омбудсманът отбелязва, че това също може да се окаже добра възможност за конструктивен обмен със специалния съветник по въпросите на конфликта на интереси.

Г. Задължение за уведомяване за промени в дейностите

61. Специалните съветници обикновено са свободни да предприемат нови дейности по време на своя мандат. Договорът между Комисията и специалния съветник обаче задължава специалния съветник да „информира по собствена инициатива Комисията за всяка съответна промяна в другите си дейности“(подчертаването е добавено).

62. Следователно задължението на Комисията да предотвратява всякакъв риск от конфликт на интереси трябва да се разбира като текущ процес. Комисията вече се е ангажирала автоматично да извършва нова оценка на конфликта на интереси, когато специален съветник обяви нова дейност [19].

63. Омбудсманът приветства този подход, но счита, че формулировката на договора може да бъде леко подвеждаща. Омбудсманът счита, че специалните съветници следва да информират Комисията за всяка промяна в своите дейности, а не само за тези, които специалните съветници считат за „подходящи“. По подобен начин от бъдещите специални съветници следва да се изисква да декларират всички скорошни дейности в декларацията си за дейности. Подобна практика би съответствала на становището на омбудсмана, че Комисията, а не самите специални съветници, трябва да определи дали дадена външна дейност е релевантна или не в контекста на оценката на възможните конфликти на интереси.

64. Поради това Омбудсманът счита, че Комисията следва да определи по-ясни изисквания за специалните съветници, които да я информират за всяка промяна в естеството на техните съществуващи дейности.

65. В по-общ план Омбудсманът отбелязва, че договорът между специалния съветник и Комисията не определя срок за информиране на Комисията относно промени в дейностите на специалния съветник. Омбудсманът счита, че е налице съществена необходимост от подобрение в тази област. Тя е установила например случаи, в които декларациите за дейностите са били актуализирани със закъснение или едва след като Комисията е получила коментари и опасения от гражданското общество. Омбудсманът е наясно с факта, че функцията на специален съветник често е неплатена и ограничена във времето. Може да се твърди, че това може да окаже въздействие върху усърдието на дадено лице за бързо актуализиране на неговата декларация. Действията на Комисията са възпрепятствани и от липсата на евентуални санкции, различни от прекратяването на договора. Могат обаче да се направят подобрения чрез намиране на прагматични и полезни решения.

66. Практическо решение би било специалните съветници да се свързват с тях на всеки шест месеца, за да им напомнят за задължението им да актуализират декларацията си за дейностите. Комисията вече се съгласи да приложи тази практика в отговор на това предложение на омбудсмана.

67. Омбудсманът предлага Комисията също така да преразгледа стандартния договор на специалните съветници, за да включи задължението за деклариране на всяка нова дейност в срок от два месеца.

Д. Предоставяне на информация на гражданите

68. Комисията вече оповестява публично съществена информация относно специалните съветници. След като назначението бъде одобрено, Комисията публикува на своя уебсайт името, задълженията, автобиографията и клетвената декларация на специалния съветник, както и името на комисаря, на когото специалният съветник ще дава съвети [20].

69. Правилата не предвиждат публикуването на декларациите за дейността на специалните съветници и декларациите за достоверност. Комисията обаче обикновено предоставя пълен публичен достъп до тези документи в отговор на искания за публичен достъп до документи. В този контекст изглежда, че тя не среща трудности при получаването на разрешение от съответните специални съветници за разкриване на личните им данни. Омбудсманът счита, че проактивното публикуване на декларацията за дейностите, и по-специално на декларацията за достоверност, би засилило обществения контрол върху риска от конфликти на интереси и съответните смекчаващи мерки. Това също така ще помогне на обществеността да разбере как Комисията ефективно се справя с рисковете от конфликти на интереси, като насърчава доверието във важната работа на специалните съветници. Това също така ще даде възможност на гражданите и организациите на гражданското общество да предоставят на Комисията допълнителна информация, което ще намали риска от получаване на непълни декларации или от пропускане на важни промени в дейностите на специалните съветници.

70. Поради това Омбудсманът предлага в бъдеще Комисията проактивно да публикува декларациите за дейността и декларациите за достоверност на специалните съветници, след като получи тяхното съгласие (например в договора, подписан от специалните съветници).

71. Накрая Омбудсманът отбелязва, че информацията, публикувана на уебсайта на Комисията относно специалните съветници, може да бъде трудна за разбиране и поставяне в контекст от много граждани. Информацията не е много „удобна за гражданите“. Публикуването на по-подробна обща информация например би могло да помогне на гражданите да разберат по-добре ролята и важната работа на специалните съветници.

72. Поради това Омбудсманът насърчава Комисията да предостави на своя уебсайт повече обща информация относно общата роля на специалните съветници, обхвата на задачите, които обикновено се очаква да изпълняват, и границите на техния мандат.

73. Накрая Омбудсманът отбелязва, че Комисията не публикува определена информация, като например дали на специалния съветник е платено или не, или максималния брой работни дни, предвидени в договора (броят на работните дни варира значително в зависимост от специалния съветник — от 4 до 60 дни годишно).

74. Комисията счита, че тази информация не е от значение за оценката на възможните конфликти на интереси. Омбудсманът е съгласен. Тя посочва обаче, че степента на влияние на специалните съветници върху процеса на вземане на решения на Комисията вероятно не е същата, когато въпросният съвет представлява 4 работни дни спрямо 60 работни дни, т.е. почти 25 % от работата на пълно работно време. Същото се отнася и за обществените очаквания по отношение на резултатите от работата на специалните съветници, чиято функция се финансира от бюджета на ЕС [21]. Следователно това е полезна обща информация за гражданите [22].

75. Поради това Омбудсманът насърчава Комисията да публикува информация относно платения/неплатения характер на функцията на специалния съветник и броя на съответните работни дни.

Заключение

Омбудсманът счита, че правилата и договорните разпоредби за специалните съветници представляват като цяло задоволителна основа за управление на потенциални конфликти на интереси, при условие че те се прилагат правилно. Въпреки че специалните съветници имат ценна роля в работата на Комисията, важно е всички участници в процеса да са наясно и да се ангажират да се справят с рисковете, свързани с разчитането на съвети от лица, които може да имат противоречиви интереси. Освен това е важно да се има предвид, че при липсата на реална прозрачност могат да възникнат и да продължат да съществуват случаи на конфликт на интереси. Комисията следва да се справи с този риск превантивно.

През 2016 г. бяха направени значителни подобрения в някои аспекти на процедурата за назначаване на специални съветници. Комисията стана по-предпазлива при изготвянето на мандатите на специалните съветници и определянето на мерките, които трябва да бъдат предприети за намаляване на рисковете. Цялостният процес също е по-съгласуван и в съответствие с правилата. Омбудсманът поздравява Комисията за тези подобрения, които бяха частично в отговор на проверките на нейната служба и на опасенията, изразени от гражданското общество.

Омбудсманът обаче счита, че Комисията може допълнително да укрепи своите процедури по редица начини. Това ще включва възприемане на по-проактивен подход към оценката на конфликта на интереси и предлагане на по-ефективни смекчаващи мерки. Комисията би могла също така да повиши прозрачността на процеса и доверието в него, като публикува проактивно повече информация на своя уебсайт. Поради това Омбудсманът приключва своята проверка с 10 предложения към Комисията.

Предложения за подобрение

При приключване на проверката омбудсманът отправя следните предложения към Комисията [23]:

Оценка на конфликта на интереси

1. Разработване на неизчерпателна таблица с примери за ситуации, които биха могли да попречат на назначаването на бъдещ специален съветник или най-малкото биха изисквали смекчаващи мерки.

2. Стремете се да бъдете възможно най-конкретни по отношение на бъдещите задължения на бъдещия специален съветник.

3. Когато е необходимо, пояснете външните дейности на бъдещия специален съветник, включително като го помолите да предостави допълнителна информация или документи (например трудови договори или списъци с важни клиенти).

Прилагане на смекчаващи мерки

4. Да се гарантира, че смекчаващите мерки, предложени в декларацията за достоверност на специалния съветник, са ясни и специфични за всеки отделен случай и предоставят конкретни насоки на съответния член на Комисията и на специалния съветник за това как да се избегне възникването на потенциални конфликти на интереси.

5. Когато е необходимо, да включват мерки, за да се гарантира, че специалните съветници нямат достъп до поверителна информация, която биха могли да използват в контекста на работата си извън Комисията.

Задължение за уведомяване за промени в дейностите

6. Посочете по-ясни изисквания към специалните съветници да информират Комисията за всяка промяна в естеството на съществуващите си дейности.

7. Преразглеждане на стандартния договор на специалните съветници, за да се включи задължението за деклариране на всяка нова дейност в срок от два месеца.

Предоставяне на информация на гражданите

8. Да публикуват проактивно декларациите за дейността и декларациите за достоверност на специалните съветници след получаване на тяхното съгласие.

9. Да предостави на уебсайта на Комисията повече обща информация относно общата роля на специалните съветници, обхвата на задачите, които обикновено се очаква да изпълняват, и ограниченията на техния мандат.

10. Публикуване на информация за платения/неплатения характер на функцията на специалния съветник и броя на съответните работни дни.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

 

Страсбург, 16.6.2017 г.

 

 

[1] Вж. член 5 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз (УРДС, консолидирана версия, достъпна на адрес: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:01962R0031-20160101). Наемането на работа на специални съветници се урежда от членове 123 и 124 от УРДС и от Правилника за специалните съветници на Комисията, който е на разположение на адрес: http://ec.europa.eu/civil_service/docs/special_advisers/comm_c_2007_6655_1_en.pdf

[2] Специалните съветници обикновено се назначават всеки март за срок от една година. Втората вълна от назначения се провежда през септември. По изключение през годината Комисията назначава няколко лица.

[3] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/apc_charter_en.pdf

[4] https://ec.europa.eu/info/departments/structural-reform-support-service_en

[5] Примерите от 2017 г. включват „Предоставяне на консултации относно отношенията с Европейския парламент и националните парламенти, както и относно бюджетните приходи“,„Предоставяне на консултации в областта на културното наследство“и „Предоставяне на правни консултации относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, включително достъп до електронни доказателства“(http://ec.europa.eu/civil_service/about/who/sa_en.htm).

[6] В член 11, буква а) от Правилника за длъжностните лица на ЕС (връзка към пълния текст, наличен в бележка под линия 1) се предвижда, че „[д]лъжностното лице няма право при изпълнение на служебните си задължения и освен в случаите, предвидени по-долу, да се занимава с въпроси, по които има пряк или непряк личен интерес, който би накърнил неговата независимост, и по-специално семейните и финансовите му интереси“. В член 11 се предвижда, че „[п]ри назначаването на длъжностно лице органът по назначаването проверява дали кандидатът има някакъв личен интерес, който може да накърни неговата независимост или друг конфликт на интереси.“

[7] Забележки: Вж. решенията за приключване на проверките на омбудсмана по жалби 476/2010/ANA и 1408/2015/OV:

http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/10719/html.bookmark

https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/67701/html.bookmark

[8] Външни препратки Възможно е също така други видове служители на ЕС (като длъжностни лица или срочно наети служители) да работят извън своите институции. Типичен пример би бил служител, който също преподава в университет. Такава работа обаче е спорадична (обикновено не надхвърля средно 2 часа седмично). Членовете на персонала трябва да получат разрешение от своята институция да извършват нова външна дейност в съответствие с член 12б от Правилника за длъжностните лица на ЕС, в който също така се посочва, че „пропуск [P] се отказва само ако въпросната дейност или задача е от такова естество, че пречи на изпълнението на задълженията на длъжностното лице или е несъвместима с интересите на институцията“.

[9] Важно е да се подчертае, че това не се отнася само за дейности в частния сектор. Ролята в публичната сфера на национално равнище също може да създаде конфликт на интереси. Например интересите на специален съветник, който работи едновременно за правителството на държава членка, могат също така да влязат в конфликт с ролята му в Комисията (например ако поисканите съвети са свързани с производства за установяване на неизпълнение на задължения по отношение на тази държава членка).

[10] „поява на конфликт на интереси“ е налице, когато въз основа на (потенциално ограничената) налична информация за мандата и външните дейности на специалния съветник членовете на обществеността имат основателни съмнения дали съветите на специалния съветник биха могли да бъдат повлияни от техните частни интереси.

[11] Решение на Европейския омбудсман за приключване на разследването по жалба 476/2010/ANA срещу Европейската комисия, параграф 101 (връзка към пълния текст, наличен в бележка под линия 7).

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/78708/html.bookmark

[13] Вж. Решение по дело 1408/2015/OV относно спазването от страна на Европейската комисия на нейните правила относно специалните съветници, точка 34 (връзка към пълния текст, наличен в бележка под линия 7).

[14] Специалната комисия по етика съветва Комисията дали планираните дейности на членовете на Комисията след напускане на длъжността са съвместими с Договорите: https://ec.europa.eu/info/about-european-union/principles-and-values/ethics-and-integrity/ethics-and-integrity-eu-commissioners/ad-hoc-ethical-committee_en

[15] Този въпрос беше повдигнат в жалба 1408/2015/OV относно един специален съветник (линк към пълния текст, наличен в бележка под линия 7). В хода на проверката по настоящото дело са установени още два случая, в които Комисията публикува прессъобщение, с което обявява назначаването на специален съветник преди подписването на декларацията за достоверност и на трудовия договор.

[16] Член 11а от Правилника за длъжностните лица.

[17] Член 17, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица предвижда, че „[д]лъжностното лице се въздържа от всяко неразрешено разкриване на информация, получена при изпълнение на служебните му задължения, освен ако тази информация вече не е била направена публично достояние или е достъпна за обществеността“.

[18] Като например „X, в качеството си на специален съветник, няма да разглежда въпроси, които имат връзка с дейността му на [...] в [наименование на организацията/държавата членка...]“ или „X няма да оказва влияние върху сключването на договори между Комисията и [наименование на организацията]“.

[19] След предложението на Омбудсмана за приключване на дело 476/2010/ANA (връзка към пълния текст, наличен в бележка под линия 7).

[20] http://ec.europa.eu/civil_service/about/who/sa_en.htm

[21] Платените специални съветници получават такса за всеки отработен ден. Неплатените специални съветници имат право на възстановяване на командировъчните си разноски. Договорът за специален съветник не включва конкретни резултати, въпреки че в него се предвижда, че Комисията може да поиска от тях да изготвят доклад за дейността си в края на мандата си.

[22] Назначаването на специални съветници и въпросите, свързани с условията на техните договори, се контролират от бюджетния орган на ЕС.

[23] Омбудсманът предлага тези предложения да се прилагат, доколкото е възможно, не само за в бъдеще, но и по отношение на всички настоящи специални съветници.