Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. През август 2019 г. жалбоподателят, организация с дейност в областта на здравето и околната среда, подаде жалба за нарушение до Европейската комисия [1], като заяви, че Италия нарушава правото на ЕС относно качеството на въздуха, по-специално по отношение на качеството на въздуха в Болцано, Трентино-Алто Адидже/Сюдтирол. Жалбоподателят твърди, че за период от десет години нивата на азотен диоксид в зона Bolzano [2] са надвишили пределните стойности, определени в Директивата за качеството на въздуха [3].

2. През юли 2020 г. Комисията уведоми жалбоподателя, че в контекста на производство за установяване на нарушение във връзка с неспособността на Италия да се справи с многократните нарушения на пределно допустимите стойности на замърсяването на въздуха [4] е отнесла въпроса до Съда на ЕС през юли 2019 г.[5] Комисията заяви, че изчаква решението на Съда по този въпрос, преди да започне допълнителни производства за установяване на нарушение по този въпрос.

3. През декември 2021 г. Комисията информира жалбоподателя, че ще остави жалбата за нарушение отворена до решението на Съда.

4. През май 2022 г. Съдът постанови решението си по делото, като установи, че Италия е нарушила Директивата за качеството на въздуха [6].

5. През февруари 2024 г. Комисията информира жалбоподателя за намерението си да приключи разглеждането на жалбата, като издаде „писмо за предварително приключване“. Тя посочва, че при разглеждането на индивидуални жалби ще започне производство за установяване на неизпълнение на задължения само ако са налице доказателства, че i) практиката е обща, ii) националното законодателство има проблем със спазването на правото на ЕС, iii) неспазването на правото на ЕС е системно.

6. Комисията заяви, че данните относно качеството на въздуха в Trentino-Alto Adige/Südtirol от 2020 г. до 2022 г. показват, че в провинция Trento атмосферната концентрация на азотен диоксид никога не е надвишавала пределно допустимите стойности, определени в Директивата, и че в провинция Bolzano тя се е върнала под пределно допустимите стойности през 2022 г.

7. Комисията добави, че след последното решение на Съда е в контакт с италианските органи, за да оцени мерките, предприети от Италия по отношение на две решения на Съда [7] и по отношение на друго текущо производство за установяване на нарушение.[8] Комисията очаква Италия да приеме мерки, които ще осигурят пълното действие на правилата за качество на въздуха на цялата територия на страната.

8. Комисията добави, че може да реши да предприеме допълнителни мерки в бъдеще. Тя предложи на жалбоподателя възможност да представи коментари, преди да приключи случая.

9. В коментарите си, представени през февруари 2024 г., жалбоподателят заяви, че не е в състояние да определи дали има други случаи като този, който е повдигнал, т.е. дали проблемът е обща практика или системен. Тя обаче подчерта, че целта на нейната жалба е защитата на общественото здраве, което е цел на ЕС.

10. Тя твърди, че съгласно италианското право само държавата, публичната администрация и определени органи имат право да повдигат обвинения за престъпления срещу околната среда. Италианското законодателство не позволява това на отделните граждани. Жалбоподателят отбеляза, че Съдът на ЕС е приел, че лицата, засегнати от превишаване на пределно допустимите стойности, следва да могат да изискват от компетентните органи да приемат мерките, изисквани от директивата, ако е необходимо, като заведат дело пред националните съдилища.[9] Тази възможност е изключена в Италия, за която жалбоподателят твърди, че представлява нарушение на правото на ЕС.

11. Жалбоподателят отбеляза, че дори ако данните показват, че граничните стойности не са били превишени в зоната на Болцано през 2022 г., съществуват съмнения относно точността на данните, съобщени от Италия на Комисията, които той е повдигнал в жалбата си за нарушение. Жалбоподателят отбеляза, че органът, отговарящ за вземането на проби за качеството на въздуха в зоната на Болцано, не предоставя данни, от които са взети проби в районите с най-висока концентрация на замърсители, както се изисква от директивата.

12. През юни 2024 г., след като не получи допълнителна информация от Комисията относно своята жалба за нарушение и недоволен от времето, необходимо на Комисията за разглеждането ѝ, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

13. През октомври 2024 г. Комисията издаде второ „писмо за предварително приключване“. Комисията отбеляза, че също така в данните за качеството на въздуха за Trentino-Alto Adige/Südtirol за 2023 г. са посочени стойности под граничните стойности, определени в директивата.

14. Комисията също така заяви, че държавите членки документират изчерпателно процедурата за подбор на пунктовете за вземане на проби и водят регистър на информацията в подкрепа на проектирането на мрежата за мониторинг и местоположението на пунктовете за вземане на проби. Комисията добави, че преработеният текст на Директивата за качеството на въздуха [10] включва преразгледан и подобрен подход за мониторинг на качеството на въздуха.

15. Тя добави, че макар правото на ЕС да определя минимални критерии за местоположението на пунктовете за вземане на проби, държавите членки и съответните национални органи носят основната отговорност за правилното прилагане на правото на ЕС, включително за местоположението на пунктовете за вземане на проби и изпълнението на „плановете за качество на въздуха“[11]. Съответните национални административни и съдебни органи отговарят за проверката на отделни случаи на несъответствие с правото на ЕС, включително съответствието със системата за мониторинг, определена в директивата. Тези органи са в най-добра позиция да отговорят на опасенията на жалбоподателя в това отношение.

16. Комисията е на мнение, че опасенията на жалбоподателя по отношение на достъпа до правосъдие са свързани с отделен случай, тъй като Комисията не е запозната с подобни случаи в Италия. Тя повтори при какви обстоятелства може да започне производство за установяване на нарушение въз основа на индивидуални жалби.

17. Комисията информира жалбоподателя, че ще вземе предвид информацията в жалбата в работата си по качеството на въздуха. Комисията предложи на жалбоподателя друга възможност да представи коментари.

Проучването

18. Омбудсманът започна проверка, за да провери как Комисията е разгледала жалбата за нарушение.

19. Омбудсманът поиска от Комисията да изясни действията, които е предприела при разглеждането на жалбата, както и времето, необходимо за вземане на решение за спиране на жалбата в очакване на съдебното производство, и времето, необходимо за разглеждане на жалбата след решението на Съда. Омбудсманът също така попита как Комисията е информирала жалбоподателя за състоянието на жалбата.

20. Омбудсманът получи отговора на Комисията, а впоследствие и коментарите на жалбоподателя в отговор на отговора на Комисията. Проверяващият екип на Омбудсмана също така провери досието на Комисията по този случай.

21. По време на разследването през октомври 2024 г. жалбоподателят отговори на второто „писмо на Комисията за предстоящо приключване“. Той заяви, че проблемите за предприемане на правни действия по въпроса за качеството на въздуха не са индивидуални и предостави на Комисията две решения на националните съдилища в подкрепа на становището си.

22. Жалбоподателят също така предостави допълнителни подробности относно пунктовете за вземане на проби, които според него не са в съответствие с правото на ЕС. Тя отново подчерта, че макар органът, отговарящ за вземането на проби, да посочва районите с най-висока концентрация на замърсители, той съобщава на Комисията данните, от които са взети проби от други райони.

23. През декември 2024 г. Комисията приключи разглеждането на жалбата за нарушение. Тя повтори информацията, предоставена по-рано на жалбоподателя, и заяви, че допълнителната информация, предоставена от жалбоподателя, не показва доказателства за системни проблеми с достъпа до правосъдие.

Аргументи, представени на омбудсмана

24. Комисията отбеляза, че е регистрирала жалбата през август 2019 г. През юли 2020 г. Комисията информира жалбоподателя, че забавянията при разглеждането на случая се дължат на текущото съдебно производство, което е от значение за жалбата. Така, макар през декември 2021 г. Комисията официално да е заявила, че ще остави жалбата отворена за разглеждане до решението на Съда, тя е информирала жалбоподателя за необходимостта да изчака решението на Съда още през юли 2020 г., по-малко от една година след регистрирането на жалбата.

25. Съдът постанови решението си през май 2022 г. На този етап Комисията е трябвало да потвърди дали пределно допустимите стойности на азотен диоксид все още ще бъдат превишени, преди да реши дали да започне ново производство за установяване на неизпълнение на задължения. Държавите членки съобщават съответните данни на Комисията ежегодно, през септември на следващата година. През септември 2023 г., след като получи данните за 2022 г., Комисията ги оцени и стигна до заключението, че пределно допустимите стойности не са превишени в съответната зона. След като приключи тази оценка, Комисията информира жалбоподателя за намерението си да приключи случая.

26. Комисията се позова на приложението към своето съобщение „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“,[12], в което се посочва как Комисията информира жалбоподателите.[13] Тя заяви, че в този случай Комисията е информирала жалбоподателя, когато статусът на нейната оценка се е променил. Тя реагира бързо на исканията на жалбоподателя и не остави нито едно от тях без отговор.

27. Комисията добави, че разглежда стотици жалби за нарушения и не разполага с ресурси, за да се свърже проактивно с жалбоподателите, когато няма развитие по даден случай, само за да повтори, че процедурата е в ход.

28. Жалбоподателят твърди по същество, че Комисията не е разгледала жалбата за нарушение с необходимата грижа.

29. Тя отбеляза, че след преработването на Директивата за качеството на въздуха през ноември 2024 г.[14] в преработената директива се пояснява, че пунктовете за вземане на проби следва да бъдат разположени по такъв начин, че да предоставят надеждни данни и за горещите точки на замърсяване на въздуха [15] в съответната зона.[16] С преработената директива законодателят поясни естеството на горещите точки на замърсяване на въздуха и необходимостта да се гарантира спазването на пределно допустимите стойности и там.

30. Жалбоподателят твърди, че независимо от това дали Комисията е спазила правилата си за разглеждане на жалби за нарушения, тя не е разследвала жалбата с дължимата грижа, изисквана от нейния предмет. В жалбата са представени доказателства за системно нарушение на пределно допустимите стойности и за местоположението на местата за вземане на проби.

31. Жалбоподателят също така заяви, че Комисията не е разгледала основните елементи на жалбата. Комисията е трябвало да вземе предвид всички данни относно азотния диоксид в района между 2019 г. и 2022 г. Освен това Комисията не е разгледала правилно въпроса къде са разположени пунктовете за вземане на проби и следователно дали пробите са значими.

32. Жалбоподателят също така отбеляза, че данните за 2022 г. и 2023 г., публикувани от съответния орган, показват, че в някои части от района има концентрации на азотен диоксид, които надвишават пределно допустимите стойности. Жалбоподателят добави, че съответният орган е потвърдил, че не планира да променя местоположението на пунктовете за вземане на проби.

33. Жалбоподателят счита, че е основателно Комисията да оценява жалбите за нарушения въз основа на своите приоритети. Комисията обаче не следва да ограничава достъпа до правосъдие, както е предвидено както в правото на ЕС, така и в Орхуската конвенция [17], която е ратифицирана както от ЕС, така и от Италия.

34. Комисията никога не е отговаряла на въпросите, повдигнати в жалбата, а само е заявявала, че въпросът не попада в нейните приоритети.

35. Жалбоподателят добави, че дори ако Комисията е знаела за системното превишаване на стойностите в района, тя не е включила тази област в производството за установяване на нарушение, заведено пред Съда по дело C-573/19.

Оценка на омбудсмана

36. В своето съобщение „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“, Комисията определи начина, по който разглежда жалбите за нарушения. В съобщението се посочва, че Комисията разследва жалби с цел да вземе решение за отправяне на официално уведомление или за приключване на случая в срок от една година от датата, на която е регистрирала жалбата. При превишаване на този срок Комисията следва да информира жалбоподателя [18].

37. В този случай Комисията информира жалбоподателя в срок от една година от датата, на която е регистрирала жалбата, че все още разглежда жалбата и че чака Съдът да постанови решението си по дело C-573/19. Комисията повтори това в друго електронно писмо през декември 2021 г.

38. С оглед на това омбудсманът счита, че Комисията е спазила процедурните правила, определени в нейното съобщение. Тя информира жалбоподателя, че няма да вземе решение по жалбата си в рамките на едногодишния срок, както и причината за това.

39. Що се отнася до времето, необходимо на Комисията, за да заеме позиция по жалбата, Комисията предостави ясно обяснение защо не може да предприеме действия по-рано. Омбудсманът счита, че е било разумно Комисията да изчака решението на Съда по дело C-573/19, което не е поставено под въпрос от жалбоподателя. Освен това Омбудсманът приема обяснението на Комисията, че е трябвало да оцени данните, предоставени от Италия през септември 2023 г. След това Комисията изпрати първото писмо за предварително приключване през февруари 2024 г., второто писмо за предварително приключване през октомври 2024 г. и след това приключи случая през декември 2024 г. Въз основа на този график омбудсманът счита, че Комисията е действала в разумен срок, като е направила своята оценка на жалбата.

40. Следователно не е имало лошо администриране във времето, необходимо на Комисията за разглеждане на оплакването за нарушение.

41. Въпреки че проверката се отнася само до времето, необходимо на Комисията за разглеждане на жалбата за нарушение, омбудсманът отбелязва също така, че жалбоподателят принципно не е съгласен с решението на Комисията да не образува производство за установяване на нарушение въз основа на жалбата.

42. Комисията разполага с широко право на преценка при вземането на решение дали и кога да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения, което изключва правото на частноправните субекти да изискват от нея да заеме конкретна позиция [19].

43. Както Комисията информира жалбоподателя, съгласно вътрешните си правила тя започва производство за установяване на неизпълнение на задължения въз основа на индивидуални жалби само ако са изпълнени определени условия. Тя информира жалбоподателя, че според нея жалбата му не представлява доказателство за системно неспазване на правото на ЕС от страна на Италия. Комисията също така е на мнение, че националните органи и съдилища следва да проверяват спазването на режима за мониторинг, установен в директивата. Комисията разполага с право на преценка, за да възприеме горното становище. Няма индикации, че Комисията е действала извън свободата си на преценка или не е спазила правилата в горепосоченото съобщение.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Не е имало лошо администриране във времето, необходимо на Комисията за разглеждане на жалбата за нарушение.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 12.11.2025 г.

 

[1] CHAP(2019)02472.

[2] Съгласно законодателството на ЕС в областта на качеството на въздуха държавите членки трябва да докладват за „зоните“ за качество на въздуха, които обхващат области или региони в рамките на тяхната юрисдикция.

[3] Директива 2008/50/ЕО относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0050.

 

 

[6] Решение на Съда по дело Европейска комисия/Италианска република, C-573/19, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=259201&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2221115.

[7] Решение на Съда по дело Европейска комисия/Италианска република, C-644/18, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=233482&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20793629; Решение на Съда по дело Европейска комисия/Италианска република, C-573/19.

[8] INFR(2020)2299 относно превишаването от страна на Италия на годишната пределно допустима стойност за ПЧ 2.5.

[9] Решение на Съда, The Queen, относно прилагането на: ClientEarth/The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13, т. 56, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=159801&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20806905.

[10] Директива (ЕС) 2024/2881 относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (преработен текст), https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/2881/oj/eng.

[11] В член 2, параграф 8 от Директивата за качеството на въздуха плановете за качество на въздуха се определят като планове, в които се определят мерки за постигане на пределно допустимите стойности или целевите стойности. В член 4, параграф 41 от преработената Директива за качеството на въздуха плановете за качество на въздуха се определят като планове, в които се определят политики и мерки за спазване на пределно допустимите стойности, целевите стойности или задълженията за намаляване на средната експозиция, след като те бъдат превишени.

[12] Съобщение на Комисията „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“, 2017/C 18/02, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2017_018_R_0002.

[13] Комисията се позова на следните стъпки, чрез които информира жалбоподателите: i) потвърждаване на получаването на жалба в срок от 15 работни дни; ii) издаване на „писмо за предварително приключване“, след като приключи оценката на жалбата; iii) издаване на писмо за приключване четири седмици след „писмото за предварително приключване“; iv) изпращане на ежегодни отговори, ако Комисията не вземе решение по жалбата в срок от една година от подаването ѝ; v) информиране на жалбоподателя, ако жалбата е прехвърлена към EU Pilot; информиране на жалбоподателя за всяко решение, взето в контекста на производство за установяване на нарушение (официално уведомително писмо, мотивирано становище, сезиране на Съда, приключване).

[14] Вж. бележка под линия 10.

[15] Горещи точки на замърсяване на въздуха са места в рамките на зона с най-висока концентрация, на която населението е вероятно да бъде изложено пряко или непряко за период, който е значителен по отношение на периода на усредняване на пределно допустимите стойности или целевите стойности.

[16] Преработена директива за качеството на въздуха, приложение IV, точка Б, параграф 2, буква а), подточка i).

[17] Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[18] Приложение към Съобщението на Комисията - Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане,

точка 8.

[19] Решение на Съда от 14 февруари 1989 г., Starfruit/Комисия, C-247/87, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247; вж. също Определение на Общия съд от 21 август 2025 г. по дело Arasteh/Комисия, T‑421/25, точка 9 и цитираната съдебна практика, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=E07D913E8DAD09B5B00150E9B553A06E?text=&docid=303713&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311379