Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. През февруари и март 2024 г. жалбоподателят отправи до Европейската комисия две искания за публичен достъп до документи [1] относно някои документи, свързани с предложението на Комисията за преразглеждане на Регламента за строителните продукти (наричано по-нататък „предложението за РСП“).[2] По-конкретно жалбоподателят поиска публичен достъп до i) проектоверсии 45, 50 и 55 на предложението за РСП [3] и ii) документа „NewCPR-learnings-v6.doc“ [4].

2. В първоначалните си отговори Комисията заяви, че не е в състояние да удовлетвори исканията, тъй като не разполага с документи, съответстващи на описанието в заявленията на жалбоподателя.

3. Жалбоподателят оспори позицията на Комисията и поиска преразглеждане (като подаде „потвърдителни заявления“).

4. През август 2024 г. Комисията прие потвърдително решение във връзка с двете искания. Комисията потвърди предишните си позиции.

5. Недоволен от отговора на Комисията, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка на решението на Комисията, че не може да удовлетвори исканията за достъп на жалбоподателя, като се има предвид, че не разполага с документи, попадащи в техния обхват.

7. По време на проверката екипът за проверка на омбудсмана се срещна с представители на Комисията. Омбудсманът изготви доклад за срещата и впоследствие жалбоподателят представи коментари по доклада.

Аргументи, представени на омбудсмана

8. В потвърдителното решение Комисията се позова на член 2, параграф 3 от Регламент 1049/2001, в който се предвижда, че даден документ трябва да бъде „притежаван“ от дадена институция, и на съответната съдебна практика на ЕС, в която се посочва, че не съществува задължение за създаване на документ, който не съществува [5]. Освен това Комисията заяви, че не е задължена да докаже несъществуването или непритежаването на документи, а по-скоро да предостави обяснения, които определят причините за това несъществуване или непритежаване [6].

9. Комисията се позова на своето решение относно управлението на документацията, в което се посочва, че „[д]окументите се регистрират, ако съдържат важна информация, която не е краткотрайна, или ако могат да включват действия или последващи действия от страна на Комисията или на някоя от нейните служби“ [7].

10. Комисията не оспорва, че в определен момент поисканите от жалбоподателя документи са съществували. Тя обаче отбеляза, че „исканите документи не отговарят на всички критерии за регистрация, които трябва да бъдат кумулативни“. Комисията заяви, че процесът на изготвяне на предложението за РОР е продължил повече от година, през която са разработени множество версии. Всяка версия постепенно включваше обратна връзка, като последващите проекти заместваха по-ранните, докато окончателната версия не беше представена за йерархично валидиране. Становището на Комисията е, че „документът се счита за „изготвен“ само ако е „стабилен“, което означава, че е одобрен като готов за предаване от лицето, което е оправомощено да поеме отговорност за неговото съдържание в съответствие с правилата и разпоредбите, приложими към съответния „стопански процес“. Комисията твърди, че въпросните документи не са стабилни, тъй като никога не са били валидирани от лице, оправомощено да поеме отговорност за тяхното съдържание.

11. Комисията също така отбеляза, че първото искане за публичен достъп на жалбоподателя се отнася до три проекта на предложението за РОР, които са заменени от няколко последващи версии. Второто искане за публичен достъп се отнася до вътрешен документ, съдържащ чисто лични възгледи на неговия автор, които не се считат за стабилни, нито са потвърдени от лицето, оправомощено да поеме отговорност за съдържанието му.

12. Поради тези причини Комисията стигна до заключението, че не разполага с документи, които попадат в обхвата на първоначалните заявления на жалбоподателя, и следователно не е в състояние да изпълни исканията.

13. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията обясниха, че има повече от 150 проекта на предложението за РОР. Трите варианта, поискани от жалбоподателя, са ранни проекти, които нито са били официално одобрени от йерархията на компетентната генерална дирекция (ГД) на Комисията, нито са били разпространени извън съответната генерална дирекция. Представителите на Комисията потвърдиха, че съответните проекти са съществували към момента на първоначалното заявление и все още са съществували към момента на заседанието, но само във вътрешните папки на екипа, отговарящ за досието.

14. Представителите на Комисията заявиха, че оповестяването на всеки проект на краткотрайна версия на документ, чието съдържание не е стабилно и следователно не е одобрено, не би било управляемо за Комисията. Ето защо Комисията последователно прилага политиката си, че само стабилни одобрени версии на документи трябва да бъдат регистрирани в нейната система за управление на документи и че само регистрирани документи попадат в обхвата на Регламент 1049/2001 [8].

15. По време на срещата представителите на Комисията потвърдиха също така, че въпреки няколко търсения документът, поискан във второто искане за публичен достъп (документ „NewCPR-learnings-v6.doc“), не е намерен.

16. Жалбоподателят заяви, че притежава някои от тези документи, но търси публичен достъп, за да ги използва публично.

17. Жалбоподателят изрази несъгласие с аргумента на Комисията, че за да попадне даден документ в обхвата на Регламент 1049/2001, той трябва да има определена стабилност и/или функция. Въпреки това, в този случай и противно на твърдението на Комисията, той е знаел, че един от поисканите от него проекти е бил валидиран от средното ръководство и вероятно споделен в рамките на и извън отговорната ГД на Комисията. Що се отнася до документа, предмет на второто му искане, той също така беше валидиран от средното ръководство, използван за вътрешно представяне и по този начин разпространен сред служителите в отговорната ГД. Поради тази причина жалбоподателят постави под въпрос факта, че Комисията не е била в състояние да го намери.

18. В коментарите си по доклада от срещата жалбоподателят освен това твърди, че Съдът на ЕС „е приел широко и целенасочено тълкуване на това какво представлява „документ“. Жалбоподателят отбеляза, че съгласно съдебната практика форматът или степента на формалност не са от значение,[9] не е необходимо документите да бъдат официално предавани или официално регистрирани [10], а вътрешните и подготвителните документи са включени в определението за документ [11].

19. Жалбоподателят твърди, че като счита, че само регистрирани документи попадат в обхвата на Регламент 1049/2001, Комисията действа в противоречие със съдебната практика и намалява обхвата на регламента. Освен това според Общия съд способността на Комисията да управлява исканията за публичен достъп не е критерий за отхвърляне и във всеки случай оповестяването на въпросните три проекта не би могло да представлява неуправляема административна тежест.

Оценка на омбудсмана

20. Омбудсманът е механизъм за правна защита съгласно Регламент 1049/2001. Когато институция на ЕС откаже изцяло или частично публичен достъп на потвърдителен етап или не отговори на потвърдително заявление в определения срок, заявителят за публичен достъп може да подаде жалба до омбудсмана [12]. В такива случаи ролята на омбудсмана е да прецени дали потвърдителното решение на институцията (изрично или мълчаливо) е в съответствие с Регламент 1049/2001, както се тълкува от съдилищата на ЕС, и с принципите на добра администрация.

21. Това е още един случай, представен на вниманието на омбудсмана във връзка с определението за „документ“ съгласно Регламент 1049/2001 и дали документите, които не отговарят на вътрешните критерии на Комисията за регистрация на документи, могат да се считат за „държани от съответната институция“, така че да попадат в обхвата на Регламент 1049/2001.

22. Установеното становище на омбудсмана по този въпрос ^[13] е, че регистрацията на даден документ в системата за управление на документи на институцията, засегната от заявление за достъп, не е от решаващо значение за целите на определението за „документ“ съгласно Регламент 1049/2001.

23. Регламент 1049/2001 се прилага за всички документи, държани от институция на ЕС, т.е. за „документи, които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз“.[14] Съгласно този регламент документ е „всяко съдържание, независимо от неговия носител (на хартиен носител или в електронна форма, или като звуков, визуален или аудио-визуален запис) по въпрос, свързан с политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на институцията“.[15] Съдилищата на ЕС също така са потвърдили, че това определение „се основава главно на съществуването на съдържание, което е запазено и което може да бъде копирано или консултирано след генерирането му, като се разбира, че естеството на носителя за съхранение, върху който е запазено съдържанието, видът и естеството на съхраненото съдържание, както и размерът, дължината, обемът или представянето на съдържанието нямат отношение към въпроса дали то попада в обхвата на горепосоченото определение и че единственото ограничение на съдържанието, което попада в обхвата на това определение, е условието то да се отнася до политиките, дейностите или решенията на въпросната институция“[16].

24. Омбудсманът е съгласен, че регистрацията на документ улеснява извличането на документа и че следователно е разумно Комисията да започне да търси документи в своята система за управление на документи. Ако обаче физически лица подадат целеви искания за публичен достъп до конкретни документи, Комисията трябва да извърши търсене извън своята система за управление на документи.[17] Ако впоследствие Комисията открие исканите документи, тя трябва да ги оцени за оповестяване съгласно Регламент 1049/2001 - независимо дали са били регистрирани и/или дали отговарят на критериите за регистрация.[18] Регистрирането на документ е следствие от съществуването на документ, а не предварително условие за неговото съществуване.

25. В този случай Комисията не оспори, че документите, поискани от жалбоподателя, са съществували в определен момент.

26. Във връзка с документа „NewCPR-learnings-v6.doc“ обаче представителите на Комисията поясниха по време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана, че въпреки няколкото търсения този документ не може да бъде намерен. Съгласно съдебната практика на ЕС [19] съществува презумпция за истинност, свързана с изявленията на институциите на ЕС, съгласно която изявлението на институцията, че даден документ не съществува или че институцията не притежава искания(те) документ(и), се счита за вярно и точно. Презумпцията обаче може да бъде оборена, ако заявителят представи относими и непротиворечиви доказателства, които го поставят под въпрос, надхвърлящи обикновеното убеждение или подозрение, че документът съществува или следва да бъде на разположение на институцията.[20] Омбудсманът счита, че твърдението на жалбоподателя, че този документ е бил използван за вътрешно представяне преди няколко години и е бил разпространен сред служителите в отговорната ГД, не представлява достатъчно доказателство, че дори ако този документ е съществувал в миналото, Комисията все още е била на негово разположение към момента на искането му, като се има предвид, че той не е бил регистриран.

27. Що се отнася до поисканите три проектоверсии на предложението за РОР, представителите на Комисията поясниха по време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана, че тези документи са съществували по време на искането на жалбоподателя, както и по време на срещата. Трите документа бяха разположени от Комисията във вътрешни папки, а не в нейната система за управление на документи. Вместо обаче да идентифицира и оцени тези проекти с оглед на евентуалното им оповестяване съгласно Регламент 1049/2001, Комисията заяви, че не ги държи, като се има предвид, че те не отговарят на приложимите критерии за регистрация.

28. Трите проекта са работни версии на предложение на Комисията за преразглеждане на законодателството на ЕС в контекста на вътрешния пазар на строителни продукти. Няма съмнение, че те са „изготвени“ от служители на Комисията и че се отнасят до въпрос, свързан с „политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на [Комисията]“. Дори и да не са записани в системата на Комисията за управление на документи, тяхното съдържание е запазено и може да бъде копирано или консултирано, след като бъде генерирано. Поради това омбудсманът счита, че въпросните проекти са „документи“ по смисъла на Регламент 1049/2001.

29. Поради това Комисията е трябвало да направи оценка на трите документа с оглед на евентуалното им оповестяване съгласно Регламент 1049/2001. Фактът, че Комисията не е направила това, представлява лошо администриране.

30. Омбудсманът счита, че издаването на препоръка в този случай не е оправдано, тъй като Омбудсманът последователно е заявявал, че практиката на Комисията да свързва регистрацията на документи с тяхното идентифициране и обработване съгласно Регламент 1049/2001 е проблематична [21].

31. И накрая, омбудсманът отбелязва, че новите подробни правила на Комисията за прилагането на Регламент 1049/2001 [22], приети след потвърдителното решение по това дело, понастоящем се оспорват пред Общия съд.[23] Подробните правила определят понятия като „документи, държани от Комисията“,„документи, изготвени от Комисията“и „документи, получени от Комисията“. Освен ако и докато Съдът не постанови своето решение относно законосъобразността на тези правила, омбудсманът няма да заеме позиция по подробните правила като такива. Тъй като подробните правила при всички случаи трябва да останат в съответствие с Регламент 1049/2001 [24], Омбудсманът ще продължи да оценява съответствието на отделните потвърдителни решения, приети от Комисията и доведени до знанието ѝ, с Регламент 1049/2001, както се тълкува от съдилищата на ЕС, и с принципите на добра администрация.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът констатира, че е налице лошо администриране в начина, по който Комисията е обработила едно от исканията за публичен достъп на жалбоподателя. Тя обаче счита, че препоръката не е оправдана в този случай, тъй като вече е установила в контекста на предишни разследвания, че практиката на Комисията да свързва регистрацията на документи с тяхната идентификация и обработка съгласно Регламент 1049/2001 е проблематична.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 15.10.2025 г.

[1] Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Предложение за регламент за определяне на хармонизирани условия за предлагането на пазара на строителни продукти, за изменение на Регламент (ЕС) 2019/1020 и за отмяна на Регламент (ЕС) No 305/2011: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/49315. Предложението на Комисията беше представено през март 2022 г. и след преговори от страна на съзаконодателя през ноември 2024 г. беше приет нов регламент: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202403110.

[3] Регистрирано под номер EASE 2024/1163.

[4] Регистрирано под номер EASE 2024/1653.

[5] Комисията се позова на решението на Съда от 2 октомври 2014 г., Strack/Европейска комисия, C-127/13 P, точка 46: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-127/13%20P и към решението на Съда от 11 януари 2017 г. по дело Typke/Европейска комисия, C-491/15 P, точка 31: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.

[6] Комисията се позова на решението на Общия съд от 28 октомври 2020 г., Franklin Dehousse/Съд на Европейския съюз, T-857/19, точка 80: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-857/19&language=EN. 

[7] Комисията се позова на член 7, параграф 1 от Решение (ЕС) 2021/2121 на Комисията от 6 юли 2020 г. относно управлението на записи и архивите: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021D2121.

[8] Съгласно насоките на Комисията относно регистрацията на документи с референтен номер Ares(2018)5874624, достъпни на адрес: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/search/document-details/7251.

[9] Жалбоподателят се позовава на решението на Общия съд (втори състав) от 19 януари 2010 г. по дело Co-Frutta/Комисия, T-355/04: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=75539&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6098851, решение на Първоинстанционния съд (четвърти състав) от 25 април 2007 г., WWF European Policy Programme/Съвет, T-264/04: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-264/04, решение на Общия съд (първи състав) от 7 юли 2010 г., Agrofert Holding/Комисия , T-111/07: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-111/07, решение на Общия съд (четвърти състав) от 22 май 2012 г., EnBW Energie Baden-Württemberg/Комисия , T-344/08: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-344/08&language=EN.

[10] Жалбоподателят се позовава на решението на Съда (втори състав) от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия, C-127/13 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-127/13%20P и решението на Общия съд (трети състав) от 26 октомври 2011 г., Dufour/ЕЦБ, T-436/09: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-436/09.

[11] Жалбоподателят се позовава на решението на Първоинстанционния съд (седми състав) от 18 декември 2008 г., Muñiz/Комисия, T-144/05: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-144/05&jur=T, WWF European Policy Programme/Съвет, T-264/04 и решение на Съда (първи състав) от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия, C-506/08 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[12] Член 8, параграфи 1 и 3 от Регламент 1049/2001.

[13] Вж. в това отношение констатациите на омбудсмана по дело 1316/2021/MIG.

[14] Член 2, параграф 3 от Регламент 1049/2001.

[15] Член 3, буква а) от Регламент 1049/2001.

[16] Решение на Общия съд от 22 февруари 2015 г. по дело Breyer/Комисия, T-188/12, точка 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[17] Това наскоро беше потвърдено от Общия съд в решението от 14 май 2025 г. по дело Stevi и NYT/Комисия, T-36/23, точки 62—68: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-36/23.

[18] Вж. в това отношение констатациите на омбудсмана по дела 1050/2018/DL, 1316/2021/MIG, 211/2022/TM, 1378/2022/TM, 1405/2024/OAM.

[19] Вж. например решение на Общия съд от 11 юни 2015 г., McCullough/Cedefop, T-496/13:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164964&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6138132.

[20] Вж. решение на Общия съд от 25 септември 2018 г., Psara и др./Европейски парламент, съединени дела T-639/15—T-666/15 и T-94/16, точки 33—34: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-639/15&language=en; вж. също решение от 20 септември 2019 г., Dehousse/Съд на Европейския съюз, T‑433/17, точки 36—37 и цитираната съдебна практика: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-433/17&jur=T.

[21] Вж. бележка под линия 18.

[22] Вж. подробните правила на Комисията за прилагането на Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ПРИЛОЖЕНИЕ,Съвет%20относно%20публичен%20достъп%20към%20Европейски%20Парламент%2C%20Съвет%20и%20Комисия%20документи,-като има предвид%3A.

[23] Дело T-146/25, De Capitani и други срещу Комисията, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T; Дело T-641/25, ClientEarth/Комисия, резюмето на писмените изявления все още не е публично достъпно.

[24] В съответствие с член 15, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, който изисква всяка институция, орган, служба или агенция да „разработва в своя процедурен правилник специални разпоредби относно достъпа до своите документи в съответствие с регламентите, посочени във втора алинея“. Общият съд постанови, че Процедурният правилник, приет от Комисията (по съединени дела T-371/20 и T-554/20, Pollinis/Комисия, точка 93), или заключенията, приети от Съвета (по дело T-255/24, Nouwen/Съвет, точка 103), трябва да останат в съответствие с Регламент 1049/2001. По последното дело Съдът постановява, че „обхватът на задълженията на институция на Съюза по силата на Регламент No 1049/2001, както е тълкуван от съда на Съюза, не може да зависи от съдържанието на актове като заключенията на Съвета, приети от самата институция“.