Страсбург, 8 ноември 2004 г.

Уважаеми г-н М.,

На 22 юли 2003 г. сте подали жалба до Европейския омбудсман срещу Европейската комисия във връзка с договорни проблеми, пред които сте били изправени с дружеството Planet Consultants BV в рамките на проект, озаглавен „Подкрепа за демократичния изборен процес в Камбоджа“, финансиран от Комисията.

В предишни случаи сте подавали до Европейския омбудсман редица жалби, свързани със същия въпрос (жалби 0674/2003/JMA и 1057/2003/JMA), които са били обявени за недопустими.

На 29 септември 2003 г. препратих Вашата жалба до председателя на Комисията с искане за коментар. На 5 януари 2004 г. получих становището на Комисията, което Ви изпратих с покана да направите забележки. На 10 март 2004 г. ми изпратихте коментарите си по становището на Комисията.

Сега пиша, за да ви уведомя за резултатите от направените запитвания.

ЖАЛБАТА

Обстоятелствата по делото са, накратко, следните:

На 8 април 2003 г. жалбоподателят за първи път подава жалба до омбудсмана срещу Европейската комисия. Жалбата е регистрирана под номер на досие 674/2003/JMA. В жалбата си жалбоподателят се позовава на редица проблеми, с които се е сблъскал при изпълнението на проекта, озаглавен „Подкрепа за демократичния изборен процес в Камбоджа“, финансиран от Комисията.

Жалбоподателят обясни, че от 1990 г. работи като консултант в областта на изборите, демокрацията и управлението. През този период той получава редица договори от Комисията. След като работи от 1997 г. като консултант на водеща продемократична неправителствена организация в Камбоджа, той става съдиректор (заедно с камбоджански колега) и ръководител на екипа на регистрационния компонент на проекта на Европейската комисия за техническа помощ за изборите за Народно събрание в Камбоджа през февруари 1998 г. След успешното изпълнение на проекта жалбоподателят е помолен да предприеме последваща мисия по-късно през 1998 г. в контекста на нов проект („Подкрепа за демократичния изборен процес в Камбоджа“ — проект No: KEIM/B7-3000/97/0513-01). На 6 октомври 1998 г. той получава копие от договора, изпратен му от фирмата Planet Consultants BV, която е консултант по проекта. Той подписва документа и го връща на консултантската фирма на същия ден. Тъй като работата е трябвало да започне незабавно, на 7 октомври 1998 г. той е трябвало да организира пътуването си, за да напусне жилището си в Лийдс/Брадфорд.

След като пристига на летището и се свързва с Planet Consultants BV, той е уведомен, че делегацията на ЕК в Банкок, която отговаря и за камбоджанските въпроси, не е предприела необходимите мерки за него и следователно трябва да изчака. В резултат на ситуацията жалбоподателят не е могъл да напусне до 23 октомври 1998 г. Той остава в Камбоджа до 23 декември 1998 г., когато се завръща у дома.

Жалбоподателят твърди, че не е получил никакво плащане за услугите си през периода от 7 до 22 октомври 1998 г., в нарушение на условията на договора му и въпреки продължителните му усилия да осигури плащането. Жалбоподателят твърди, че е имал право на 16-дневно плащане, заедно с начислените лихви, в размер на 4 800 EUR.

Въз основа на наличната информация омбудсманът счете, че жалбоподателят не е отправил искането си до отговорните служби на Комисията и следователно жалбата не е била предшествана от подходящи административни подходи към съответната институция, както се изисква в член 2, параграф 4 от неговия устав. Поради това на 28 април 2003 г. той решава да обяви жалбата за недопустима. В писмото си омбудсманът предложи жалбоподателят да се свърже с отговорните служби в Комисията и го прикани да обмисли подновяване на жалбата си, ако Комисията не отговори в разумен срок или ако отговорът не е задоволителен.

Жалбоподателят е изпратил писмо до Комисията на 1 май 2003 г. При липса на отговор той подава нова жалба до омбудсмана на 9 юни 2003 г., която е регистрирана под номер 1057/2003/JMA. След като разгледа новата жалба, омбудсманът се свърза с компетентните служби на Комисията с искане да отговори на жалбоподателя и да му изпрати исканата информация. Вследствие на тази намеса Комисията му отговаря на 1 юли 2003 г. С оглед на стъпките, които Комисията е предприела, за да разреши въпроса, Омбудсманът реши да приключи случая на 15 юли 2003 г.

На 22 юли 2003 г. жалбоподателят пише до омбудсмана и посочва, че отговорът на Комисията само посочва фактите по случая, без да дава ясно обяснение. Той твърди, че ситуацията е резултат не само от действията, предприети от Planet Consultants BV, но и от неспазването от страна на Комисията на условията на собствения ѝ договор с Planet Consultants BV. Жалбоподателят твърди, че причините за решението на Planet Consultants BV да не му плати са в отказа на Комисията да възстанови изцяло разходите на Planet Consultants BV. Той счете това положение за неприемливо и поиска от омбудсмана да поеме задачата на Комисията.

Като взе предвид новите доказателства, омбудсманът реши да регистрира писмото на жалбоподателя като нова жалба (референтен номер 1379/2003/JMA) и започна проверка.

В обобщение жалбоподателят твърди, че въпреки финансовата вноска на Комисията за Planet Consultants BV, институцията е отказала да се намеси, за да гарантира правилното спазване на условията на договора му, по-специално по отношение на плащането на дължимите от жалбоподателя суми за периода от 7 до 22 октомври 1998 г. Поради това жалбоподателят твърди, че следва да получи плащане в размер на 4 800 EUR плюс начислените лихви.

Запитването

Становище на Комисията

В становището си Комисията най-напред описва фактическата обстановка по случая.

Институцията обясни, че в рамките на проекта, озаглавен „Подкрепа за демократичния изборен процес в Камбоджа“, Комисията е подписала договор за услуги No KHM/B7-3000/97/0513-01 с Nethconsult — мрежа от независими нидерландски консултантски фирми — за предоставяне на техническа помощ. Първото изменение, подписано на 30 декември 1998 г., коригира общото време за изпълнение на 17 месеца. Второто и третото изменение бяха подписани съответно на 30 юни 1998 г. и 6 октомври 1998 г.

Въз основа на вътрешно споразумение Planet Consultants BV, член на мрежата Nethconsult, е трябвало да изпълни договора. На 6 октомври 1998 г. жалбоподателят подписва споразумение за експертно сътрудничество с Planet Consultants BV, съгласно което той трябва да работи като европейски съдиректор на проекта за период от три месеца.

Като предварителен процедурен въпрос Комисията се позова в становището си на времето, изминало от първото възникване на проблема. Тя посочи, че при възникването на спора между жалбоподателя и Planet Consultants BV нито една от страните не е информирала нейните служби. Едва на 1 март 2003 г. жалбоподателят се свърза със службите на Комисията относно проблема. Поради това Комисията счита, че омбудсманът е трябвало да обяви жалбата за недопустима, тъй като в нарушение на член 2.4 от неговия устав тя е била подадена повече от две години след като жалбоподателят е узнал за проблема.

Що се отнася до самия проблем, Комисията първо отбеляза, че между жалбоподателя и Комисията няма договорни отношения. Въпреки че жалбоподателят е сключил договор с Planet Consultants BV, договорните отношения на Комисията са били установени с Nethconsult. Комисията се позовава на член 12 от договора, който изключва всякаква отговорност за искове, произтичащи от договора и свързани с вреди, причинени на трета страна. Договорът също така изключва възможността всяко искане за обезщетение или възстановяване, свързано с такива искове, да бъде отправено до Комисията.

Комисията твърди, че е изпълнила собствените си договорни задължения. Той отбелязва, че водач 3 от договора е бил подписан на 6 октомври 1998 г., денят, предвиден за заминаване на експерта. Очевидно делегацията му не е получила ездача навреме, за да разреши заминаването на експерта на очакваната дата. Съгласно електронните писма, приложени към жалбата, делегацията е дала одобрението си до 16 октомври 1998 г., което е позволило на експерта да напусне, считано от 23 октомври 1998 г. Институцията обясни, че този вид неуспех не е необичаен в рамките на сътрудничеството за развитие, тъй като комуникацията между централата и делегациите може да бъде бавна поради непредвидени обстоятелства. Той посочва също, че договорът за техническа помощ не представлява трудов договор, тъй като заплащането е продиктувано от предоставените ресурси и услуги. Времето, предвидено за командировки на експерти по договори за услуги, е с максимална продължителност, въпреки че услугата може да бъде предоставена за по-кратък период.

Комисията се позова на член 7 от договора, подписан между Комисията и Nethconsult, в който се посочва, че плащанията се извършват след приемане на отчетите, посочени в член 4, получени с надлежно установени фактури, обхващащи действително извършената работа и направените разходи. Таксите, от друга страна, се заплащат само за дни на ефективна работа и пътуване. Фактурите следва да включват удостоверения за присъствие и работа под формата на присъствени листове, подписани от националния директор на проекта.

На 10 март 1999 г. Planet Consultants BV изпраща на Комисията фактура, съответстваща на командировъчните такси на жалбоподателя за периода октомври—декември 1998 г. в размер на 26 866,67 EUR. За периода от 7 до 22 октомври 1998 г. не са поискани такси. В отчетите за отработените часове относно услугите, предоставени през този период и подписани от жалбоподателя, се посочва, че жалбоподателят е в готовност. Комисията е издала плащането съгласно фактурата и по този начин е спазила договорните си задължения.

Комисията счита, че спорът относно плащането на хонорари за периода на разположение на експертите между подписването на договорите и началото на командировките трябва да се урежда от съответните разпоредби на договора, сключен между жалбоподателя и Planet Consultants BV. В тези условни клаузи се вземат предвид неочаквани събития, които могат да забавят ефективното начало на мисията, въпреки че в тези случаи не се предвижда правна защита за експерта.

Комисията подчерта, че няма право да се намесва в договора, подписан от жалбоподателя и Planet Consultants BV. Следователно всяка жалба за неплатени такси е трябвало да бъде отправена от жалбоподателя до Planet Consultants BV и следва да бъде разрешена от компетентен съд.

Забележки на жалбоподателя

В становището си по становището на Комисията жалбоподателят повтори твърденията, изложени в жалбата му.

Той подчерта, че дори забавянето на подписването на този вид договори да не е необичайно, според него е недопустимо тази практика да се използва по такъв начин, че да се отрази едностранно на договора, оставяйки експерта в положение, в което той няма право да получи обезщетение за въпросния период. Според него становището на Комисията е нечувствително към обстоятелствата на лицата, които зависят от такива договори за прехраната си.

РЕШЕНИЕТО

1 Предварителен въпрос

1.1 В становището си Комисията посочва, че нито жалбоподателят, нито Planet Consultants BV са се свързали с нейните служби след възникването на спора между тях относно неизплатените от жалбоподателя такси за периода от 7 до 22 октомври 1998 г. Едва на 1 март 2003 г. жалбоподателят е изпратил писмо до институцията относно проблема.

Комисията е на мнение, че омбудсманът е трябвало да обяви жалбата за недопустима, тъй като е била подадена повече от две години след като проблемът е станал известен на жалбоподателя и следователно е била в нарушение на член 2.4 от Устава на Европейския омбудсман.

Договорът за създаване на Европейската общност и Статутът на Европейския омбудсман определят точни условия за допустимост на жалбата. Омбудсманът може да започне проверка само ако тези условия са изпълнени. Едно от тези условия е член 2.4 от Устава на Европейския омбудсман (1):

„Жалбата се подава в срок от две години от датата, на която лицето, подало жалбата, е узнало фактите, на които тя се основава.“

1.3 Омбудсманът отбелязва, че оспорваните факти не са забавянето на пътуването на жалбоподателя до Камбоджа през 1998 г., а последвалото неплащане за въпросния период. Липсата на плащане представлява постоянен факт и омбудсманът не разполага с никакви доказателства, които да показват, че жалбоподателят в нито един момент е престанал да предявява искането си за плащане от 1998 г. насам. При тези обстоятелства омбудсманът счита, че условията, посочени в член 2.4 от неговия статут, са изпълнени в този случай.

2 Твърдение на Комисията, че не е осигурила пълното плащане на таксите на жалбоподателя

2.1 Жалбоподателят твърди, че въпреки финансовото участие на Комисията в Planet Consultants BV, институцията е отказала да се намеси, за да гарантира правилното спазване на условията на договора му, по-специално по отношение на плащането на дължимите от жалбоподателя такси за периода от 7 до 22 октомври 1998 г.

Жалбоподателят твърди, че Комисията е била пряко отговорна за забавянето на започването на работата му от 7 до 22 октомври 1998 г., тъй като нейните служби в делегацията на ЕО в Банкок не са били в състояние да предприемат необходимите мерки навреме.

2.2 Комисията твърди, че между жалбоподателя и Комисията не е имало договор, а вместо това договорните ѝ отношения са били установени с Nethconsult. Естеството на този договор включва само предоставянето на техническа помощ и изключва отговорността на Комисията за искове, свързани с вреди, причинени на трето лице.

Комисията твърди, че спорът относно неплатените такси на жалбоподателя е трябвало да се урежда от съответните разпоредби на договора, сключен между жалбоподателя и Planet Consultants BV, в който институцията няма право да се намесва. Институцията отбелязва, че на 10 март 1999 г. е получила и платила фактурата, представена от Planet Consultants BV за услугите, предоставени от жалбоподателя между октомври и декември 1998 г., в която не са поискани такси за спорния период.

Що се отнася до графика на действията, предприети от нейните служби, Комисията отбелязва, че съответният изпълнител на договора е бил подписан на 6 октомври 1998 г., но делегацията му го е получила едва на 16 октомври 1998 г. Комисията обяснява, че този вид неуспех не е необичаен в рамките на сътрудничеството за развитие, тъй като комуникацията между централата и делегациите може да бъде бавна поради непредвидени обстоятелства.

2.3 Съгласно член 195 от Договора за ЕО Европейският омбудсман е оправомощен да получава жалби "относно случаи на лошо администриране в дейността на институциите или органите на Общността". Омбудсманът счита, че лошо администриране е налице, когато публичен орган не действа в съответствие с правило или принцип, които са задължителни за него (2). Следователно лошо управление може да се установи и когато става въпрос за изпълнението на задължения, произтичащи от договори, сключени от институциите или органите на Общностите.

2.4 Омбудсманът обаче счита, че обхватът на контрола, който той може да извърши в такива случаи, по необходимост е ограничен. Омбудсманът е на мнение, че той не следва да се стреми да определи дали е налице нарушение на договора от която и да е от страните, ако въпросът е спорен. Този въпрос може да бъде разгледан ефективно само от компетентен съд, който ще има възможност да изслуша доводите на страните относно съответното национално право и да оцени противоречивите доказателства по всички спорни фактически въпроси.

Следователно Омбудсманът счита, че в случаи, свързани с договорни спорове, е оправдано неговото разследване да се ограничи до проверка дали институцията или органът на Общността са му предоставили последователно и разумно изложение на правното основание за своите действия и защо счита, че становището му относно договорното положение е обосновано. Ако случаят е такъв, омбудсманът ще заключи, че неговата проверка не е разкрила случай на лошо администриране.

Това заключение няма да засегне правото на страните договорният им спор да бъде разгледан и окончателно уреден от компетентен съд.

Като част от доказателствата, представени в хода на разследването, омбудсманът внимателно разгледа правното основание за действията на Комисията в този случай, а именно договора, подписан между Комисията и Nethconsult на 27 януари 1998 г. (Договор No KHM/B7-3000/97/0513-01) [наричан по-нататък „договорът“], както и споразумението за експертно сътрудничество, подписано между жалбоподателя и представителя на Nethconsult (Planet Consultants BV) на 6 октомври 1998 г. [наричано по-нататък „споразумението“].

Що се отнася до договора, изглежда, че единствените страни по него са Комисията като принципал и Nethconsult като консултант. Въз основа на член 1 от договора от последния се изисква да предостави на правителството на Камбоджа европейски експертен опит в областта на демократичния изборен процес чрез редица експерти. Член 12 от договора предвижда, че:

„Комисията в никакъв случай и при никакви обстоятелства не носи отговорност за искове, произтичащи от настоящия договор и свързани с щети, причинени на консултанта, неговите служители или трета страна. Искания за обезщетение или възстановяване на суми, свързани с такива искове, не могат да бъдат отправяни до Комисията.“

2.7 Що се отнася до естеството на договора, изглежда, че той се характеризира в заглавието си като "Договор за услуги". В съответствие с това член 7 от договора относно начина на плащане гласи:

„Плащанията се извършват след приемане на отчетите [...] с надлежно съставени фактури, обхващащи действително извършената работа и направените разходи. Такси ще се плащат само за дни на ефективна работа и пътуване.“

2.8 След като прегледа и клаузите на споразумението, Омбудсманът отбелязва, че на Комисията е предоставено правно правомощие да проверява експертите, предложени от консултанта. Така в точка 3 от споразумението се посочва, че:

„Споразумението за сътрудничество влиза в сила от датата на подписване [...], освен ако кандидатурата на експерта не бъде одобрена от възложителя“.

Освен това, дори ако в точка 3 от споразумението се посочва, че одобрението на възложителя следва да бъде съобщено на вещото лице във възможно най-кратък срок, конкретната продължителност на услугите на вещото лице е оставена на преценката на възложителя, както е посочено в точка 5, подточка 3.

С оглед на горепосочените правни разпоредби Омбудсманът счита, че Комисията е била в състояние да представи последователно и разумно изложение на причините, поради които е имала право, i) да не се намесва в спор между жалбоподателя и Planet Consultants BV и ii) да възстанови разходите на Planet Consultants BV само въз основа на действително отработеното от жалбоподателя време. Освен това омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят не е оспорил довода на Комисията, че представената от Planet Consultants BV фактура не включва такси за спорния период.

Що се отнася до забавянето при потвърждаването на избора на жалбоподателя след подписването на договора, Омбудсманът счита, че при липсата на каквито и да било доказателства, че Комисията е била длъжна да спази конкретен по-ранен срок, 10-дневният период на забавяне, който е изтекъл между подписването на договора от жалбоподателя и одобрението от делегацията на Комисията в Банкок (6—16 октомври 1998 г.), не изглежда неразумен.

2.11 Омбудсманът отбелязва също така, че Комисията е информирала жалбоподателя за причините за своята позиция както в писмото си от 1 юли 2003 г., така и в становището си. Въз основа на информацията, предоставена от жалбоподателя и Комисията по време на разследването, омбудсманът счита, че позицията, възприета от Комисията по този въпрос, не изглежда неразумна и че Комисията изглежда е информирала жалбоподателя по подходящ начин за причините за своята позиция.

При тези обстоятелства омбудсманът стигна до заключението, че проверката не е разкрила случай на лошо администриране.

2.12 Омбудсманът обаче отбелязва, че възможността лица, които са в положението на жалбоподателя, да претърпят загуби не по своя вина, изглежда е присъща характеристика на настоящата система, чрез която Комисията получава експертни услуги. Както самата Комисия признава, видът неуспех, който е възникнал в този случай, не изглежда необичаен в рамките на проекти, свързани със сътрудничеството за развитие. Поради това Омбудсманът предлага в интерес на добрата администрация и добрите отношения с гражданите в бъдеще Комисията да проучи осъществимостта на преразглеждането на системата, за да се осигури по-голяма защита на засегнатите експерти.

Омбудсманът ще отправи допълнителна забележка към Комисията в този смисъл по-долу.

3 Плащане на неизплатените такси на жалбоподателя плюс лихва

3.1 Жалбоподателят твърди, че неговите хонорари за периода от 7 до 22 октомври 1998 г., които възлизат на 4 800 EUR, плюс начислените лихви, ще му бъдат изплатени.

3.2 Като взема предвид горните констатации, омбудсманът не счита за необходимо да разглежда жалбата на жалбоподателя.

4 Заключение

Въз основа на проверките на омбудсмана по тази жалба изглежда, че не е имало лошо администриране от страна на Европейската комисия. Поради това омбудсманът приключва случая.

Председателят на Комисията също ще бъде уведомен за това решение.

ДОПЪЛНИТЕЛНА РЕМАРКА

Омбудсманът отбелязва, че възможността лица в положението на жалбоподателя да понесат загуби не по своя вина, изглежда е присъща характеристика на настоящата система, чрез която Комисията получава експертни услуги. Както самата Комисия признава, видът неуспех, който е възникнал в този случай, не изглежда необичаен в рамките на проекти, свързани със сътрудничеството за развитие. Поради това Омбудсманът предлага в интерес на добрата администрация и добрите отношения с гражданите в бъдеще Комисията да проучи осъществимостта на преразглеждането на системата, за да се осигури по-голяма защита на засегнатите експерти.

Твоята искрено,

 

П. Никифорос ДИАМАНДУРОС

---

(1) ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

(2) Вж. годишния доклад на Европейския омбудсман за 1997 г., стр. 22.

(3) "Продължителността на услугите на вещото лице се определя от наличието на длъжността на вещото лице, определена от възложителя".