Уважаема г-жо А.,

На 8 февруари 2001 г. от името на Европейския форум за благосъстоянието на децата сте подали жалба до Европейския омбудсман относно начина, по който Европейската комисия е разгледала споразумение за отпускане на безвъзмездни средства No JAI.1999/DAP/004/WC.

На 15 февруари 2001 г. препратих жалбата на Комисията за становище.

На 13 март 2001 г. Вие ми изпратихте копие от писмо, което сте изпратили на Комисията на 12 март 2001 г.

Комисията изпрати становището си по Вашата жалба на 20 април 2001 г.

На 9 май 2001 г. Вие представихте копия от писмо на Комисията от 21 март 2001 г. и от Вашия отговор от 19 април 2001 г.

На 14 май 2001 г. Ви препратих становището на Комисията с покана да направите забележки, ако желаете. На 26 юни 2001 г. Вие ми изпратихте своите забележки по становището на Комисията.

На 18 юли 2001 г. изпратих писмо до Комисията, за да поискам допълнителна информация. Комисията изпрати отговора си на 26 септември 2001 г., а аз го препратих на 1 октомври 2001 г. с покана за представяне на коментари, ако желаете.

На 29 ноември 2001 г. Вие ми изпратихте своите забележки по отговора на Комисията.

Пиша Ви, за да Ви уведомя за резултатите от направените проучвания.

Жалбата

Жалбоподателят е базирана в Брюксел мрежа от НПО с нестопанска цел, работещи за благосъстоянието на децата и младите хора в нужда в цяла Европа. През 1999 г. тя е подала заявление до Комисията за финансиране на проект, наречен: „Опис на квалифицираните ресурси в ЕС, за да се отговори, след подходящо обучение, на нуждите на децата и жените, страдащи от насилие в Косово“. Това финансиране трябваше да бъде покрито от проекта „Дафне“ на Комисията, който подкрепя мерки за борба с насилието срещу деца, младежи и жени.

Първоначалната жалба е подадена на 11 юни 1999 г. Тримата експерти оценители (сред които и г-жа Kane), на които Комисията поверява разглеждането на жалбата, повдигат различни възражения. След обсъждане със службите на Комисията на 6 септември 1999 г. бе подадено преработено заявление. На 28 септември 1999 г. жалбоподателят е уведомен от Комисията, че предложението му е прието за финансиране, при условие че бъде представен преразгледан бюджет и бъде проверено и прието от службата за финансов контрол на Комисията. На 4 октомври 1999 г. жалбоподателят представи преразгледан бюджет.

На 15 ноември 1999 г. Комисията информира жалбоподателя, че е взела решение да му отпусне финансова помощ в максимален размер от € 32 000 за организирането на горепосочения проект. Съответното споразумение за отпускане на безвъзмездни средства (референтен номер JAI.1999/DAP/004/WC) е подписано от Комисията и жалбоподателя на 15 ноември 1999 г. Съгласно споразумението проектът е трябвало да започне на 15 ноември 1999 г. и да приключи не по-късно от 15 ноември 2000 г.

В член 8 от споразумението се посочва, че общите условия, приложими към споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства на Европейските общности („общите условия“), посочени в приложение II към споразумението, са неразделна част от него.

Член 3 от Общите условия, който се отнася до прекратяването на договора, съдържа следните разпоредби:

Комисията може да прекрати споразумението, ако бенефициерът, без основателна или техническа причина, не изпълни някое от задълженията си по споразумението и след като е бил уведомен с препоръчано писмо за изпълнението на тези задължения, все още не го е изпълнил един месец след получаването на това писмо.

В този случай Комисията заплаща само разходите, действително поети от бенефициера към момента на прекратяването, и никакви разходи, свързани с вече сключени договори, но за изпълнение след датата на прекратяването.“

Съгласно член 9 от общите условия Първоинстанционният съд на Европейските общности е компетентен да разглежда жалби срещу решения на Комисията относно прилагането или тълкуването на споразумението.

На 16 март 2000 г. г-н Simpson, служител на Комисията, който ръководи програмата Daphne, уведомява жалбоподателя (и други организации), че ще се оттегли от Комисията на 1 април 2000 г., и представя своя приемник, г-н Trousson. В електронно съобщение, изпратено на 28 март 2000 г., г-н Simpson поздравява жалбоподателя „за напредъка на проекта до момента“.

На 10 май 2000 г. г-жа Kane, технически експерт от програмата „Дафне“, посети офиса на жалбоподателя, за да направи преглед на извършената до момента работа. Впоследствие експертът изготвя доклад, в който препоръчва на Комисията да обмисли прекратяването на проекта. Предварително копие от проектодоклада беше изпратено на жалбоподателя, който направи подробни коментари по него в писмо до Комисията от 5 юни 2000 г. В това писмо жалбоподателят освен това изрази становището, че е налице спешна необходимост от разрешаване на въпроса и че следователно ще бъде оценена възможността за среща. Жалбоподателят предложи няколко дати за такава среща. На 22 юни 2000 г. на Комисията е изпратено напомнително писмо по електронна поща.

В писмо от 14 юли 2000 г. г-н Trousson (началник на отдел A/1 в генерална дирекция „Правосъдие и вътрешни работи“ на Комисията) пише на жалбоподателя, за да го информира, че според него проектът в сегашния му вид не може да продължи. Той посочи три причини за тази позиция: 1) основните бенефициенти на проекта не са споменатите в първоначалния проект, т.е. деца и жени, а полеви агенции, които сами са разполагали със средства за тази дейност; 2) няма достатъчно доказателства, че предложената база данни е създадена в съответствие със стандартните практики и 3) проектът попада извън обхвата на насоките на инициативата "Дафне", в които се посочва, че проектите не следва да имат дейност или разходи извън Общностите. Въпреки това, с оглед на ангажираността и репутацията на жалбоподателя и като знак за добросъвестност, г-н Trousson прие, че на жалбоподателя следва да се даде възможност да определи правилно проектиран и изпълнен проект за база данни. Бяха споменати няколко условия, а именно до края на юли 2000 г. Комисията да представи и одобри нов работен план и бюджет.

Според жалбоподателя критиките, отправени от г-н Trousson, са необосновани.

На 24 юли 2000 г. жалбоподателят все пак представи нов работен план и бюджет. В отговора си от 18 август 2000 г. г-н Trousson информира жалбоподателя, че някои точки от новия работен план все още трябва да бъдат подобрени „преди да финализираме официално допълнително споразумение към договора Ви с новия работен план и бюджет“. На 4 октомври 2000 г. жалбоподателят представи преработена версия на работния план и бюджета.

На 16 ноември 2000 г. жалбата приканва Комисията (по факс и по електронна поща) да отговори на предложението ѝ от 4 октомври 2000 г. На 29 ноември 2000 г. е изпратено допълнително напомняне.

С писмо от 30 ноември 2000 г., изпратено с препоръчана поща, Комисията информира жалбоподателя, че не може да му позволи да възобнови работата си и че поради това проектът следва да бъде спрян сега. Комисията също така поиска от жалбоподателя да представи окончателните си отчети с направените до момента разходи. Той обаче настоя, че могат да бъдат взети предвид само преките разходи, свързани с дейностите, извършвани до „първото искане на Комисията за промени (август 2000 г.)“.

След това жалбоподателят се обръща към генералния директор на ГД „Правосъдие и вътрешни работи“. Последният обаче потвърди позицията на Комисията в писмо от 5 февруари 2001 г.

От жалбата става ясно, че жалбоподателят счита, че проблемите му се дължат главно на промяната на персонала, който се занимава с договора от страна на Комисията.

По същество жалбоподателят направи следното твърдение:

Решението на Комисията да прекрати договора представлява лошо управление, тъй като условията на член 3 от общите условия, приложими към споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства на Европейските общности, не са изпълнени.

Жалбоподателят е поискал съдействието на омбудсмана за посредничество с Комисията с оглед а) получаване на дължимото плащане за разходите по проекта и б) компенсация както за изразходваното време, така и за последвалите тежки финансови затруднения, наложени на малка НПО като самата нея.

Задачата

Жалбата беше изпратена на Комисията за становище.

Становище на Комисията

В становището си Комисията направи следните коментари:

Проектът на жалбоподателя е принадлежал към 53 проекта, приети през 1999 г. Всеки един от тези проекти е бил предмет на междинна оценка, която е имала двойната цел да открие всеки проблем при изпълнението на проекта и да консултира получателите на безвъзмездни средства относно възможните решения на техните трудности. Мониторинговият доклад за проекта на жалбоподателя беше най-тревожният от всички.

През седмиците след междинната оценка Комисията е положила специални усилия, за да даде възможност на жалбоподателя да преориентира проекта си по начин, който би позволил той да продължи. След два опита за адаптиране жалбоподателят все още не е бил в състояние да преориентира ефективно своя проект.

Промяната в координатора на програмата „Дафне“ не е повлияла на управлението на случая.

Комисията е спазила член 3, параграф 2 от общите условия. Сериозни причини (технически, управленски и административни) подкрепиха характеризирането на проекта на жалбоподателя като "неизпълнение на едно от задълженията по споразумението", а именно да изпълни правилно задачите, изброени в работната програма, в рамките на определения срок на посочения договор. Следователно след шест месеца преговори и консултации условията за прилагане на член 3, параграф 2 от общите условия са били ясно изпълнени.

Мнения на жалбоподателя

В своето становище жалбоподателят направи следните коментари по становището на Комисията:

При извършването на междинната оценка проектът е изпълнил целите, определени в споразумението. Позоваванията на Комисията на нейните усилия за „преориентиране“ на проекта подчертаха намерението на Комисията да промени първоначалния проект, който несъмнено може да не е бил типичен проект „Дафне“, но въпреки това е бил одобрен и подписан. Въпреки това жалбоподателят е положил огромни усилия да предефинира проекта, за да отговори на исканията на Комисията.

Не е ясно дали прекратяването на целия проект е пропорционална мярка. Във всеки случай Комисията не е приканила жалбоподателя с препоръчано писмо да изпълни задълженията си.

Срещата за оценка не е била обективна и оценителят е бил критичен от самото начало на срещата.

Посоченият от Комисията мониторингов доклад не е бил изпратен на жалбоподателя.

Като се има предвид, че проектът на практика е бил парализиран в продължение на седем месеца след посещението на техническия експерт, действителните разходи, направени след август 2000 г., са покривали минимални часове от разходите за персонал и административните разходи за поддържане на проекта.

Допълнителни запитвания
Искане за допълнителна информация

След като получи забележките на жалбоподателя, омбудсманът счете, че се нуждае от допълнителна информация, за да разгледа жалбата. Поради това той иска от Комисията да уточни по какъв начин е спазила изискването за изпращане на уведомление с препоръчано писмо, посочено в член 3, параграф 2 от общите условия, и да представи копие от съответното писмо.

Отговор на Комисията

В отговора си Комисията направи следните коментари:

Член 3, параграф 2 от Общите условия има за цел да гарантира, че посредством механизма за препоръчано писмо изпращачът е знаел със сигурност, че предвиденият получател е получил писмото, и по този начин е прочел съдържанието, като е предупредил получателя за неизпълнението на договора и му е дал един месец, за да изпълни задълженията си. Въпреки че с препоръчана поща не е изпратено писмо преди писмото от 30 ноември 2000 г., целта на член 3, параграф 2 все пак вече е постигната. Обширната размяна на писма и електронни писма от май до ноември 2000 г. ясно показа, че жалбоподателят е получил няколко писма и документи, които го информират и предупреждават за необходимостта да изпълни задълженията си. Поради това, въпреки че Комисията изрази съжаление, че не е изпратила предупредително писмо с препоръчана поща, тя заяви, че този пропуск не е причинил на жалбоподателя реална вреда при конкретните обстоятелства по случая.

Комисията никога не се е стремяла да промени проекта по какъвто и да било начин, а само да гарантира правилното изпълнение на условията на договора, договорен между страните. Това беше ясно показано в мониторинговия доклад. Твърдението на жалбоподателя, че пълният мониторингов доклад и неговите коментари не са били достъпни за него, е напълно неправилно. Пълният документ е изпратен на жалбоподателя, както е удостоверено от факса на експерта от 19 май 2000 г. и от дългия отговор на жалбоподателя.

Твърдението за пристрастност от страна на оценителя беше напълно неоснователно.

Забележки на жалбоподателя

В своите коментари жалбоподателят направи, наред с другото, следните коментари:

От писмата на Комисията от 14 юли 2000 г. и 18 август 2000 г. жалбоподателят е разбрал сериозността на опасенията на Комисията, но не е осъзнал, че заплахата от прекратяване е неизбежна. Прекратяването на даден проект е било много сериозен въпрос и жалбоподателят е очаквал яснота в това отношение. В писмото си от 18 август 2000 г. обаче Комисията благодари на жалбоподателя за усилията му за предефиниране на проекта. Това е показало на жалбоподателя, че се движи в правилната посока. Жалбоподателят много съжалява за нежеланието на Комисията да се съгласи на среща.

Жалбоподателят не е съгласен с твърдението на Комисията, че не е изпълнил задълженията си по договора. Тя на два пъти представи валидни изменения и положи огромни усилия за разрешаване на ситуацията.

Противно на твърденията на Комисията, липсата на прекратяване на договора чрез правилната процедура е причинила реална и значителна вреда. Тези щети се отнасят до другите съфинансиращи проекта. Ако ситуацията е била изяснена на по-ранен етап, жалбоподателят е можел да ги информира по-рано и да ограничи понесените вследствие на това финансови вреди.

Жалбоподателят не е видял мониторинговия доклад, приложен към становището на Комисията, преди да го получи чрез омбудсмана. Документът, който е получил от оценителя, е бил съществено различен.

Критиките на жалбоподателя, че срещата за оценка не е била обективна, не са били замислени като лична критика срещу оценителя. Въпреки това не е било безпристрастно да се изпрати оценител, който да изготви доклад, който вече е възразил срещу проекта на етапа на кандидатстване.

На 27 септември 2001 г. жалбоподателят за своя изненада е получил дебитно известие от Комисията с искане за плащане на 4 001.87 € за „възстановяване на част от авансовото плащане“. На 9 ноември 2001 г. Комисията предостави подробно обяснение в отговор на искане в този смисъл, отправено от жалбоподателя. Въпреки че жалбоподателят е очаквал плащане от Комисията в размер на около 9 000 €, сега той разбира, че позицията на последната е различна. Тъй като съфинансиращите проекта са платили своя принос в пълен размер и предварително, Комисията го е приспаднала от общите разходи по проекта, приети от нея. При този подход обаче не е взето предвид, че проектът е прекратен преждевременно. Следователно съфинансирането, което трябва да бъде взето предвид, е трябвало да бъде намалено пропорционално в съответствие с намаления период на проекта (8 от 12 месеца). В резултат на това сумата, която жалбоподателят все още дължи на Комисията, е само 390 евро.

Жалбоподателят сега разбира и приема, че дължи на Комисията пари, но счита, че те не трябва да надвишават сумата от 390 евро. Като се имат предвид неудобствата и вредите, които са му причинени, жалбоподателят се надява, че „омбудсманът ще счете за необходимо да се откаже от това окончателно плащане“.

РЕШЕНИЕТО

1 Неправомерно прекратяване на договора

1.1 През ноември 1999 г. Комисията сключи споразумение (референтен номер JAI.1999/DAP/004/WC) с жалбоподателя в рамките на програмата "Дафне", в което се съгласи да предостави на жалбоподателя финансова помощ в максимален размер от € 32 000 за организирането на проект, наречен "Опис на квалифицираните ресурси в ЕС, за да се отговори, след подходящо обучение, на нуждите на децата и жените, страдащи от насилие в Косово". Жалбоподателят твърди, че последващото решение на Комисията да прекрати договора с писмо от 30 ноември 2000 г. представлява лошо управление, тъй като условията на член 3 от общите условия, приложими към споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства на Европейските общности ("общите условия"), не са били изпълнени. В член 3, параграф 2 от настоящите общи условия се предвижда, че Комисията „може да прекрати споразумението, ако бенефициерът, без основателна или техническа причина, не изпълни някое от задълженията си по споразумението и след като е бил уведомен с препоръчано писмо за изпълнението на тези задължения, все още не е направил това един месец след получаването на това писмо“.

1.2 Комисията счита, че прекратяването на договора е обосновано. Според Комисията член 3, параграф 2 от Общите условия е имал за цел да гарантира, че посредством механизма за препоръчано писмо изпращачът е знаел със сигурност, че получателят е получил писмото, и по този начин е прочел съдържанието, което предупреждава получателя за неизпълнението на договора и му дава един месец, за да изпълни задълженията си. Въпреки че нито едно писмо преди това от 30 ноември 2000 г. не е било изпратено с препоръчана поща, целта на член 3, параграф 2 все пак вече е била постигната според Комисията. Според Комисията обширната размяна на писма и електронни писма от май до ноември 2000 г. ясно показва, че жалбоподателят е получил няколко писма и документи, които го информират и предупреждават за необходимостта да изпълни задълженията си. Така, макар Комисията да изразява съжаление, че не е изпратила предупредително писмо с препоръчана поща, тя твърди, че този пропуск не е причинил на жалбоподателя реална вреда при конкретните обстоятелства по случая.

1.3 В коментарите си по становището на Комисията жалбоподателят поддържа жалбата си. Той твърди, че от писмата на Комисията от 14 юли 2000 г. и 18 август 2000 г. не е могъл да разбере, че съществува непосредствена заплаха от прекратяване на договора. Освен това жалбоподателят твърди, че не е видял мониторинговия доклад, приложен към становището на Комисията, преди да го получи чрез омбудсмана. Той добавя, че междувременно Комисията е поискала от него да възстанови сумата от 4 001,87 €. Жалбоподателят посочва, че понастоящем приема, че дължи на Комисията пари, но счита, че те не следва да надвишават сумата от 390 евро. Според жалбоподателя тази сума следва да бъде отменена, като се имат предвид неудобствата и вредите, които са му били причинени.

1.4 Настоящото твърдение се отнася до задълженията, произтичащи от договор, сключен между Комисията и жалбоподателя.

1.5 Съгласно член 195 от Договора за ЕО Европейският омбудсман е оправомощен да получава жалби "относно случаи на лошо администриране в дейността на институциите или органите на Общността". Омбудсманът счита, че лошо администриране е налице, когато публичен орган не действа в съответствие с правило или принцип, които са задължителни за него (1). Следователно лошо управление може да се установи и когато става въпрос за изпълнението на задължения, произтичащи от договори, сключени от институциите или органите на Общностите.

1.6 Омбудсманът обаче счита, че обхватът на проверката, която може да извърши в такива случаи, по необходимост е ограничен. По-специално омбудсманът е на мнение, че той не следва да се стреми да определи дали е налице нарушение на договора от някоя от страните, ако въпросът е спорен. Този въпрос може да бъде разгледан ефективно само от компетентен съд, който ще има възможност да изслуша доводите на страните относно съответното национално право и да прецени противоречиви доказателства по всички спорни фактически въпроси.

1.7 Поради това Омбудсманът счита, че в случаите, свързани с договорни спорове, е оправдано неговото разследване да се ограничи до проверка дали институцията или органът на Общността са му предоставили последователно и разумно изложение на правното основание за своите действия и защо счита, че становището му относно договорната позиция е обосновано. Ако случаят е такъв, омбудсманът ще заключи, че неговата проверка не е разкрила случай на лошо администриране. Това заключение няма да засегне правото на страните договорният им спор да бъде разгледан и официално разрешен от компетентен съд.

1.8 Добра административна практика е администрацията да спазва условията на сключените от нея договори. Омбудсманът отбелязва, че в член 3, параграф 2 от общите условия се предвижда, че преди прекратяването на договора Комисията е трябвало да уведоми жалбоподателя с препоръчано писмо, за да изпълни задълженията си, и че прекратяването е било възможно само ако жалбоподателят все още не е успял да направи това един месец след получаването на това писмо. Вярно е, че въпреки формулировката на тази клауза при особени обстоятелства може да не е необходимо официално уведомително писмо (2). Омбудсманът обаче счита, че Комисията не е обяснила по подходящ начин защо е трябвало да бъде обосновано прекратяването на договора, без да се спазват изискванията, посочени в член 3, параграф 2 от общите условия в настоящия случай (3). Както правилно посочва жалбоподателят, в писмото на Комисията от 18 август 2000 г. изобщо не се посочва, че Комисията възнамерява да прекрати договора. Напротив, това писмо създава впечатлението, че при условие, че някои точки бъдат "подобрени", Комисията ще пристъпи към финализиране на официален допълнителен документ към договора [на жалбоподателя] с новия работен план и бюджет". Следователно, противно на твърденията на Комисията, жалбоподателят не е бил информиран ясно, че ако не изпълни договорните си задължения в срок от един месец след получаването на такова предупреждение, договорът ще бъде прекратен. Освен това омбудсманът отбелязва, че Комисията не е установила, че мониторинговият доклад, изготвен от оценителя, е бил изпратен на жалбоподателя (4).

1.9 С оглед на тези обстоятелства омбудсманът счита, че неспазването от страна на Комисията на член 3, параграф 2 от общите условия представлява случай на лошо администриране. Поради това ще бъде направена критична забележка в това отношение.

2 Финансови вземания

2.1 В жалбата си жалбоподателят е поискал съдействие от омбудсмана в опитите му да получи сумата, която според него все още се дължи от Комисията, заедно с обезщетение както за изразходваното време, така и за последващите финансови затруднения, наложени му от Комисията. От позицията, заета от Комисията в нейното становище, и от отговора на искането за допълнителна информация става ясно, че Комисията счита, че на жалбоподателя не се дължат никакви средства.

2.2 В своите забележки относно отговора на Комисията на искането на омбудсмана за допълнителна информация жалбоподателят приема, че дължи на Комисията пари. Тя обаче твърди, че дължимата сума е само 390 €, а не 4 001.87 €, която Комисията е поискала от нея да върне, и че във всеки случай дължимата сума трябва да бъде отменена.

2.3 Омбудсманът припомня, че обхватът на неговата проверка в случай на твърдения за лошо администриране въз основа на договорни спорове е ограничен (5). Освен това той отбелязва, че решението дали дадено финансово искане следва да бъде отменено се взема от Комисията (а не от омбудсмана) и че Комисията все още не е имала възможност да изрази становище по това искане. Поради това омбудсманът счита, че не е необходимо да продължава разследването си по този аспект на жалбата. Той обаче вярва, че Комисията ще вземе предвид настоящото решение, когато разглежда искането на жалбоподателя да се откаже от всяка неизплатена сума.

3 Заключение

Въз основа на проверките на Европейския омбудсман по тази жалба е необходимо да се направи следната критична забележка:

Добра административна практика е администрацията да спазва условията на сключените от нея договори. В член 3, параграф 2 от общите условия, приложими към договора с жалбоподателя, се предвижда, че преди прекратяването на договора Комисията е трябвало да уведоми жалбоподателя с препоръчано писмо, за да изпълни задълженията си, и че прекратяването е възможно само ако жалбоподателят все още не е направил това един месец след получаването на това писмо. Комисията не е обяснила в достатъчна степен защо в настоящия случай е трябвало да бъде обосновано прекратяването на договора, без да се спазват изискванията, посочени в член 3, параграф 2 от общите условия. Това представлява случай на лошо управление.

Като се има предвид, че тези аспекти на делото се отнасят до процедури, свързани с конкретни събития в миналото, не е целесъобразно да се търси приятелско уреждане на въпроса. Омбудсманът приключва случая.

Председателят на Европейската комисия също ще бъде информиран за това решение.

Искрено ваш,

 

Якоб СЬОДЕРМАН

---

(1) Вж. Годишен доклад за 1997 г., стр. 22.

(2) В решението си от 11 октомври 2001 г. по дело C-77/99 (Комисия/Oder-Plan Architektur GmbH и др.) Съдът постанови по отношение на клауза, която е почти идентична с член 3, параграф 2 от Общите условия, че с оглед на обстоятелствата по делото не е било необходимо специално известие (цитирано по-горе, точка 58).

(3) В случая, решен от Палатата, изпълнителят е информирал Комисията „по категоричен и недвусмислен начин, че проектът е приключил“. Освен това „отношенията на доверие между страните по договора, които са предпоставка за надлежното му изпълнение, са унищожени“ (цит. по-горе).

(4) Предоставените на омбудсмана документи само доказват, че проектът на доклад е изпратен на жалбоподателя. Нищо не показва, че окончателният доклад (който е значително по-дълъг и разглежда възраженията на жалбоподателя срещу заключенията, изложени в проектодоклада) е бил надлежно изпратен на жалбоподателя.

(5) Вж. точка 1.6 по-горе.