Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Законодателството на ЕС изисква продуктите за растителна защита (обикновено наричани „пестициди“) да нямат „неприемливи въздействия върху околната среда“.^[1] Критериите за вземане на решение дали няма такива неприемливи въздействия понастоящем са определени в няколко документа с насоки, разработени за различни области на околната среда.

2. През 2019 г. Комисията започна проект за „специфични цели за защита“ (СЦЗ), чиято цел е да се преразгледат съществуващите документи с насоки и критериите за вземане на решения.

3. КПГ се определят от Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) като „конкретните цели на оценката на риска за околната среда по отношение на това какво да се защити, къде да се защити, за какъв период от време и с каква степен на сигурност“. ^{[2] Проектът} SPG се основава на документи с насоки, разработени от ЕОБХ през 2010 г.^[3] и 2016 г.^[4]. Настоящите документи с насоки от своя страна се основават на концепцията за „екосистемни услуги“, която ЕОБХ разбира като „ползите, които хората получават от екосистемите“ [5].

4. Като част от проекта SPG на 25 септември 2019 г. Комисията организира семинар за заинтересованите страни, в който участва жалбоподателят, екологична организация.

5. На 30 октомври 2019 г. жалбоподателят изрази пред Комисията няколко опасения относно текущото разработване на ПУГ. Жалбоподателят критикува „ограничената откритост на дискусията и предполагаемото споразумение по въпроси, по които ние, като организация в областта на околната среда и обществения интерес, категорично не сме съгласни“. По-специално жалбоподателят заяви, че:

• фактът, че ЕОБХ работи по тази тема от няколко години и че заинтересованите страни участват едва сега, показва, че няма откритост;
• няколко експерти, участващи в изготвянето на документите с насоки на ЕОБХ от 2010 г. и 2016 г., не са независими, тъй като са участвали в изготвянето на предишни неефективни документи с насоки и освен това са работили с промишлеността;
• „основният експерт“, поканен от Комисията на срещата на заинтересованите страни на 25 септември 2019 г., има връзки с промишлеността;
• Концепцията на ЕОБХ за „екосистемни услуги“няма научна основа, а е съсредоточена върху човешките услуги за сметка на биологичното разнообразие; и
• Комисията следва да покани независими „най-високопоставени учени“без търговски интереси да се изкажат на следващата среща на заинтересованите страни.

6. На 27 ноември 2019 г. Комисията отговори на жалбоподателя, като заяви намерението си да включи всички заинтересовани страни в проекта SPG. Тя подчерта, че документите с насоки на ЕОБХ ще се използват само като „отправна точка“и че не са изключени алтернативи на метода на ЕОБХ. Що се отнася до независимостта на „основния експерт“на семинара със заинтересованите страни, Комисията изрази несъгласие с твърдението, че изследовател, който е съавтор на статии с промишлеността или е приел финансиране от промишлеността, докато е бил свързан с университет, автоматично се е намирал в ситуация на конфликт на интереси. Въпреки това Комисията заяви, че ще бъде готова да получи експертни предложения от жалбоподателя и да покани двама от тях на следващия семинар.

7. На 6 януари 2020 г. жалбоподателят отново се свърза с Комисията и изрази основни опасения относно концепцията за „екосистемни услуги“, за която счита, че е в нарушение на правото на ЕС относно пестицидите ^[6].

8. На 25 март 2020 г. Комисията отговори на жалбоподателя и потвърди намерението си за открит и прозрачен процес с участието на всички заинтересовани страни. В него се посочва, че:

• Що се отнася до опасенията на жалбоподателя относно подхода „екосистемни услуги“, в Регламента за ПРЗ се посочва, че пестицидите могат да се използват само ако не се очаква неприемливо въздействие върху околната среда. По този начин се признава, че могат да възникнат някои ефекти, но подробностите не са определени. Въпросът е къде да се прокара границата между приемливо и неприемливо; т.е. какво, къде и как да се защити“. Тъй като в съществуващите документи с насоки относно целите за защита липсва хоризонтален подход и те са частично остарели, Комисията стартира проекта SPG. Като основа за този проект Комисията използва документите с насоки на ЕОБХ относно КПГ, които се основават на концепцията за „екосистемни услуги“.
• Що се отнася до поканените експерти, на 16 декември 2019 г. Комисията информира жалбоподателя, че е разгледала всички 16 експерти, предложени от жалбоподателя, и е поканила двама от тях на семинара. Нито един от тях обаче не присъства.

9. На 18 август 2020 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана.

Проучването

10. Омбудсманът започна проверка по един аспект на жалбата, който се отнася до избора на Комисията на „основния експерт“ на семинара със заинтересованите страни, проведен на 25 септември 2019 г. По-специално тя поиска от Комисията да обясни:

• критериите, които Комисията е използвала, за да избере въпросния експерт;
• дали в такива семинари, както и в експертните групи, Комисията прави разграничение между различните видове участници, например между тези, които са поканени в лично качество (които трябва да действат независимо и в обществен интерес), и тези, които са поканени да представляват интересите на заинтересованите страни; 
• как Комисията гарантира балансирано представителство на областите на интерес в тези семинари със заинтересовани страни.

11. На 22 февруари 2021 г. омбудсманът получи отговора на Комисията. Жалбоподателят представи коментарите си по отговора на 4 април 2021 г.

12. На 28 септември 2021 г. разследващият екип на Омбудсмана се срещна с представители на Комисията, за да изясни нерешените въпроси. Жалбоподателят представи коментарите си по доклада от заседанието на 17 октомври 2021 г.

Аргументи, представени на омбудсмана

От Комисията

13. В отговора си до Омбудсмана Комисията разгледа подробно естеството на семинара, който се проведе на 25 септември 2019 г. Тя заяви, че този семинар е бил един от „двата подобни семинара за обучение“в началото на проекта SPG през 2019 г. Докато първият семинар за обучение беше организиран за експерти, определени от държавите членки, вторият семинар за обучение беше организиран за експерти, определени от заинтересованите страни и от академичните среди. Целта на тези семинари беше да се информират експертите за проекта SPG, да се постигне общо разбиране на метода на ЕОБХ и да се изяснят въпросите, които трябва да бъдат разгледани по време на проекта.

14. Освен това Комисията обясни, че „лекторите“на тези семинари са били оратори от Комисията, ЕОБХ и един външен оратор, т.е. въпросният експерт. Експертът беше помолен да предостави на участниците „необходимата научна информация относно концепцията за екосистемни услуги“.

15. Комисията също така информира омбудсмана за третия семинар, проведен през февруари 2020 г., в който участваха съвместно всички експерти, определени от държавите членки и заинтересованите страни. Целта на този семинар беше „вече да не се провежда обучение“, а да се започне разработването на ПУП. Комисията отново покани въпросния експерт „да участва, за да има експерт по екосистемните услуги в залата и да осигури непрекъснатост на обсъжданията“.

16. След това Комисията отговори на въпросите на омбудсмана.

1. Относно критериите за подбор на въпросния експерт

17. Комисията счете, че „не би било правилно въпросният експерт да се нарича „основен“ експерт в семинара със заинтересованите страни, тъй като ролята на [експерта] е незначителна“. Експертът „не оказа влияние върху дискусиите относно полезността на метода на ЕОБХ“, но направи общо представяне на концепцията за „екосистемни услуги“. Подобна обща презентация беше счетена за важна, тъй като в метода на ЕОБХ се използва концепцията и за да могат да я използват, участниците трябва да придобият добро разбиране за нея.

18. Що се отнася до критериите за подбор, Комисията обясни, че търси добре признат учен от академичните среди с доказан опит в екосистемните услуги и оценката на риска за околната среда от химикали. Той също така счете за необходимо експертът да е доказал дидактически умения и способност да обяснява сложни екологични въпроси на широка аудитория. Комисията счете, че въпросният експерт очевидно отговаря на тези критерии.

2. Относно независимостта на експерта

19. Комисията е на мнение, че като се има предвид „незначителната роля“на експерта в двата семинара за обучение, „не може да възникне ситуация на конфликт на интереси“.

20. Преди съвместния семинар през февруари 2020 г. Комисията поиска от въпросния експерт, както и от другите експерти от академичните среди, които бяха поканени в лично качество, да попълнят декларация за интереси.

21. По същество Комисията подчерта, че според нея въпросният експерт не се намира в положение на конфликт на интереси:

• Първо, Комисията повтори становището си, че изследовател, който е съавтор на статии с промишлеността или е приел известно финансиране от промишлеността, докато е бил нает от университет и получава финансиране за научни изследвания от различни източници (включително от публични органи), не се намира автоматично в ситуация на конфликт на интереси.
• Второ, Комисията изрази несъгласие с мнението, че проектът CARES ^[7], в който въпросният експерт е водещият изследовател, се ръководи изключително от промишлеността: „Въпреки че се подкрепя от Cefic [Европейския съвет на химическата промишленост] в рамките на неговата инициатива за дългосрочни научни изследвания на Европейския съвет на химическата промишленост (Cefic LRI), в него се предвижда широко участие на академичните среди и регулаторните органи, което е обичайна практика в научноизследователските проекти.“
• Трето, декларацията за интереси на въпросния експерт обхваща петте години преди семинара през февруари 2020 г. В тази декларация за интереси експертът включи по прозрачен начин Европейския съвет на химическата промишленост сред източниците на финансиране на научните изследвания.

22. И накрая, Комисията отбеляза, че двата семинара за обучение през 2019 г., както и съвместният семинар от февруари 2020 г., са „събития ad hoc“ и следователно не са обхванати от нейните хоризонтални правила относно експертните групи ^[8].

 3. За балансирано представителство на областите на интерес

23. Комисията обясни на омбудсмана, че преди стартирането на проекта SPG е извършила „всеобхватно картографиране на заинтересованите страни с цел идентифициране на всички съответни заинтересовани страни“. Това картографиране включваше 57-те членове на „Консултативната група по хранителната верига и здравето на животните и растенията“,^[9] експертна група на Комисията и „други заинтересовани страни, които са от значение за обсъжданията на целите за защита, свързани с употребата на пестициди“. Свързахме се с общо 80 организации на заинтересовани страни с различни интереси, за да изразим интерес към проекта SPG. Като цяло Комисията счете, че е налице балансирано представителство на заинтересованите страни.

От жалбоподателя

24. Жалбоподателят направи следните коментари по отговора на Комисията:

• Няма смисъл Комисията да признава, че въпросният експерт е направил въведение в контекста на „екосистемните услуги“, но все пак му възлага „незначителна роля“ в семинара; 
• Експертът не е добре признат учен, както твърди Комисията;
• Комисията е допуснала грешка, като не е поискала декларация за интереси за семинарите за обучение през 2019 г. и е поискала само семинара за 2020 г. Жалбоподателят също така твърди, че декларацията за интереси е непълна и че Комисията не я е оценила правилно.
• На семинара за обучение нямаше балансирано представителство,„тъй като търговският интерес (малко стотици дружества) получи 20 места (участници) в сравнение с публичната организация (представляваща 500 милиона граждани на ЕС) с 4 места (участници)“.

Оценка на омбудсмана

Относно изискването за декларация за интереси

25. Омбудсманът разбира, че Комисията е избрала въпросния експерт, тъй като тя е била „добре признат учен от академичните среди“. Поради това вещото лице е поканено в лично качество, за да действа независимо и в обществен интерес. Омбудсманът също така разбира, че Комисията не е изискала от експерта да представи декларация за интереси преди двата семинара за обучение през 2019 г., а едва на по-късен етап за съвместния семинар през февруари 2020 г.

26. Причините, поради които Комисията не е изискала от експерта да представи декларация за интереси преди двата семинара за обучение, изглежда са, от една страна, това, което тя нарича незначителна роля на експерта в двата семинара за обучение, и от друга страна, фактът, че семинарите за обучение са „събития ad hoc“и следователно са изключени от обхвата на хоризонталните правила на Комисията относно експертните групи (които изискват експертите, назначени в лично качество, да представят декларация за интереси).

27. Що се отнася до първата причина, омбудсманът отбелязва, че ролята на експерта в двата семинара за обучение е била да „изнася лекции“на участниците относно подхода на „екосистемните услуги“. Самата Комисия, в своя отговор до Омбудсмана, счете тази съпътстваща презентация за „важна“, тъй като методът на ЕОБХ, „отправната точка“на проекта SPG, се основава на концепцията за „екосистемни услуги“. С оглед на това Омбудсманът не е убеден от твърдението на Комисията, че въпросният експерт е изиграл незначителна роля в семинарите за обучение и следователно не може да възникне ситуация на конфликт на интереси.

28. Що се отнася до втората причина, омбудсманът отбелязва, че целта на двата семинара за обучение е била да се постигне общо разбиране на метода на ЕОБХ като основа за последващото разработване на SPG. Следователно е разумно да се приеме, че двата семинара за обучение са неразделна част от проекта SPG. Проектът SPG от своя страна се отнася до „прилагането на законодателството, програмите и политиките на Съюза, както и координацията и сътрудничеството с държавите членки и заинтересованите страни в това отношение“.^[10] Това законодателство се отнася до спорна област, а именно оценката на риска за околната среда от пестицидите.

29. Обосновката за изискването за представяне на декларация за интереси в хоризонталните правила на Комисията относно експертните групи е да се оповестят всички обстоятелства, които биха могли да породят конфликт на интереси при разработването на политиките на ЕС, така че „да се гарантира най-високо равнище на почтеност на експертите, както и обществено доверие в дейностите на Комисията“[11].

30. Омбудсманът счита, че тази обосновка се отнася и за избора на експерт в семинарите за обучение. Това се дължи на естеството на тези семинари, ролята на експерта в тях и факта, че експертът беше представен като независим. Всъщност именно липсата на декларация за интереси е породила недоверие от страна на жалбоподателя в този случай. Оповестяването на всякакви интереси, които биха могли да доведат до конфликт на интереси, е от съществено значение за укрепване на общественото доверие в произтичащите от това политики и легитимността на тези политики в очите на обществеността. Може да се твърди, че това е още по-важно, когато основните научни въпроси са свързани със здравето и безопасността на гражданите и опазването на околната среда.

31. Поради това омбудсманът счита, че независимо от това дали семинарите за обучение са били официално обхванати от хоризонталните правила за експертните групи, представянето на декларация за интереси преди семинарите през 2019 г., както и оценката на декларацията за интереси и нейното публикуване, биха били подходящи. Въпреки това, тъй като междувременно Комисията е поискала от експерта да представи декларация за интереси за семинара през февруари 2020 г., омбудсманът не вижда необходимост от по-нататъшно разглеждане на този въпрос. Омбудсманът обаче очаква, че Комисията ще изисква, оценява и публикува декларации за интереси на експерти, поканени в лично качество на подобни бъдещи събития. Тя ще направи предложение в този смисъл.

По съществото на декларацията за интереси

32. Омбудсманът също така разгледа твърденията на жалбоподателя относно същността на декларацията за интереси, а именно, че тя е непълна и че Комисията не я е оценила, за да установи евентуални конфликти на интереси. В кореспонденцията си с Комисията ^[12] жалбоподателят се позова по-специално на участието на експерта в Европейския съвет на химическата промишленост (Cefic), CARES (Химикали: Проектът „Оценка на рисковете за екосистемните услуги“ и Европейският център по екотоксикология и токсикология на химикалите (ECETOC) — промишлена асоциация.

33. По отношение на пълнотата на декларацията за достоверност Омбудсманът отбелязва, че в декларацията за достоверност на експерта е посочена подкрепата за научни изследвания от инициативата на Европейския съвет за химическа промишленост за научни изследвания на далечни разстояния (Cefic LRI) между 2014 г. и 2020 г. Освен това Омбудсманът разбира, че проектът CARES се подкрепя от Cefic LRI и следователно е обхванат от декларираните интереси.

34. Експертът участва и в работна група по „екосистемни услуги“ на промишлената асоциация ECETOC, което доведе до публикуването на технически доклад през декември 2015 г.^[13] Това участие не фигурира в декларацията за интереси.

35. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията обясниха, че работната група на ECETOC е съставена от няколко експерти, които са се срещали пет пъти, за да предоставят експертен опит. Четири от тези пет заседания са проведени през 2013 г. и 2014 г. (преди съответния петгодишен период, който трябва да бъде взет предвид при изготвянето на декларацията за интереси). Последното заседание се проведе в самото начало на съответния период — през февруари 2015 г. Експертът не е получил възнаграждение за участието си в петте заседания и не е имало отделно финансиране за научни изследвания за работната група. Финансирането за изследването, довело до техническия доклад на ECETOC, е било финансирано от Cefic LRI, което експертът е декларирал в декларацията за интереси. С оглед на това експертът не счете за необходимо да декларира отделно участието си в работната група на ECETOC.

36. Представителите на Комисията отбелязаха също така, че когато Комисията е получила декларацията за интереси в началото на февруари 2020 г., тя не се е свързала с експерта във връзка с опасенията, изразени от жалбоподателя в електронно писмо от 30 октомври 2019 г. относно участието на експерта в работната група за ECETOC. Представителите на Комисията заявиха, че преди това са получили обширна кореспонденция от жалбоподателя, на която вече са отговорили, и че следователно не са проверили отново всяко направено твърдение. Обикновено обаче Комисията предприема последващи действия във връзка с всички опасения, представени на нейното внимание относно декларациите за интереси на поканените експерти. В такива случаи Комисията ще се консултира с въпросния експерт и ще информира страната, която е изразила загрижеността, за резултата.

37. Омбудсманът отбелязва, че експертите декларират в своя чест, че техните декларации за интереси са пълни и точни, доколкото им е известно. Хоризонталните правила на Комисията относно експертните групи гласят, че „всяко лице поема пълна отговорност по отношение на съдържанието на представената декларация“.^[14] Следователно Комисията не носи отговорност за пропуските. Въпреки това Омбудсманът очаква, че ако на вниманието му бъдат представени опасения относно пълнотата и/или точността на дадена декларация за интереси, Комисията ще предприеме последващи действия във връзка с тези опасения и ще предприеме подходящи стъпки. В този случай Комисията се свърза с експерта относно участието в работната група на ECETOC едва след участието на омбудсмана. Омбудсманът обаче признава спецификата на този случай, тъй като жалбоподателят е изразил опасенията си месеци преди експертът да представи декларацията за интереси. Тя разбира, че от Комисията не може разумно да се очаква да прегледа и да направи кръстосана препратка към цялата предишна кореспонденция при преразглеждането на нова декларация за интереси. Омбудсманът вярва, че обикновено Комисията ще предприеме последващи действия във връзка с всички изразени опасения.

38. По отношение на оценката на декларираните интереси Омбудсманът отбелязва, че когато експерт декларира интерес, хоризонталните правила относно експертните групи изискват от Комисията „да извърши проверка в съответствие с настоящото решение, за да определи дали съществува конфликт на интереси“. От писмения отговор на Комисията до омбудсмана става ясно, че Комисията е оценила декларацията за интереси и е счела, че при участието си в семинара през февруари 2020 г. не е имало конфликт на интереси, който би компрометирал способността на експерта да действа независимо и в обществен интерес. По-специално Комисията счита, че „фактът, че даден изследовател е съавтор на статии с промишлеността или е приел известно финансиране от промишлеността, докато е бил нает от университет и е получавал финансиране за научни изследвания от различни източници (включително от публични органи), не представлява автоматичен конфликт на интереси“.

39. Омбудсманът счита оценката на Комисията за разумна. Фактът, че дадено лице е съавтор на академична работа с лица от промишлеността, не означава автоматично, че такова лице би било задължено на промишлеността и по този начин би било в конфликт. За сметка на това получаването на финансиране от промишлеността може да доведе до известна лоялност към тези, които са платили на това лице. В този контекст следва да се вземе предвид следното. Ако лицето е получило финансиране от много източници, включително заплата като академик и случайно ограничено финансиране от промишлени източници, е малко вероятно финансирането от промишлеността да създаде значителен ефект на лоялност към промишлеността. Омбудсманът разбира, че в този случай Комисията е проверила дела на финансирането от частния сектор, включително финансирането, получено от Cefic LRI, в сравнение с общия бюджет на научноизследователските дейности на експерта, и е стигнала до заключението, че този дял е в рамките на правилата, установени от ЕОБХ.

Относно балансираното представителство

40. В отговора си до Омбудсмана Комисията обясни, че е поканила 80 организации на заинтересовани страни да номинират експерти за семинарите със заинтересованите страни. Тези 80 заинтересовани организации включваха 57-те членове на Консултативната група по хранителната верига и здравето на животните и растенията. От 80-те организации на заинтересовани страни, които Комисията покани, единадесет бяха екологични организации. Освен това Комисията обясни, че от единадесетте поканени екологични НПО четири са участвали в семинарите.

41. Омбудсманът счита за разумно обяснението на Комисията за това как е поканила „съответните заинтересовани страни“ на семинара. Комисията не носи отговорност за поканените заинтересовани страни, които не номинират експерти и/или не участват в семинарите. Омбудсманът отбелязва също така, че жалбоподателят не е посочил допълнителни заинтересовани страни, които според него Комисията е трябвало да покани на семинарите.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът счита, че Комисията е трябвало да изиска от въпросния експерт да представи декларация за интереси преди двата семинара за обучение през 2019 г. Това се дължи на естеството на тези семинари, ролята на експерта в тях и факта, че експертът беше представен като независим.

Въпреки това, тъй като междувременно Комисията е поискала от въпросния експерт да представи декларация за интереси за семинара през февруари 2020 г., омбудсманът не вижда необходимост от по-нататъшно разглеждане на този въпрос.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Предложение за подобрение

Комисията следва да изисква, оценява и публикува декларации за интереси на експерти, поканени в лично качество на подобни бъдещи събития, които се отнасят до прилагането на законодателството, програмите и политиките на Съюза.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 8.11.2021 г.

 

[1] Член 4, параграф 3, буква д) от Регламент No 1107/2009 относно пускането на пазара на продукти за растителна защита: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32009R1107 (наричан по-долу „Регламент на ЕС относно пестицидите“)

[2] Вж. http://www.efsa.europa.eu/en/glossary/specific-protection-goals-era-pesticides

[3] https://www.efsa.europa.eu/en/efsajournal/pub/1821

[4] https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2016.4499

[5] ЕОБХ използва определението от оценката на екосистемите на хилядолетието (2005 г.): http://www.unep.org/maweb/documents/%3fdocument.300.aspx.pdf

[6] Член 4, параграф 3, буква д) от Регламента на ЕС за пестицидите, в който се посочва, че не следва да има неприемливо въздействие върху околната среда.

[7] Допълнителна информация за CARES (Химикали: Оценка на рисковете за екосистемните услуги) може да бъде намерен тук: http://cefic-lri.org/projects/eco27-ushe-chemicals-assessment-of-risks-to-ecosystem-services-cares/

[8] Решение на Комисията от 30.5.2016 г. за установяване на хоризонтални правила относно създаването и функционирането на експертните групи на Комисията, достъпно на следния адрес: https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/PDF/C_2016_3301_F1_COMMISSION_DECISION_EN.pdf (наричан по-долу „Хоризонтални правила на Комисията относно експертните групи“)

[9] Консултативната група по хранителната верига и здравето на животните и растенията е експертна група на Комисията, създадена с Решение 2004/613/ЕО, за да се консултира със заинтересованите страни по открит и прозрачен начин на европейско равнище по време на подготовката, преразглеждането и оценката на законодателството на ЕС в областта на храните. Допълнителна информация можете да намерите тук: https://ec.europa.eu/food/horizontal-topics/expert-groups/advisory-groups-action-platforms/advisory-group-food-chain-and_nl

[10] Формулировка на член 3, буква в) от хоризонталните правила на Комисията за експертните групи относно ролята на експертните групи.

[11] Член 11 от хоризонталните правила на Комисията относно експертните групи.

[12] Електронно писмо от жалбоподателя до Комисията от 30 октомври 2019 г.

[13] Документът е публикуван като технически доклад на ECETOC No 125: Оценка на химичния риск — екосистемни услуги, и може да се прочете онлайн и да се изтегли на адрес https://www.ecetoc.org/publication/tr-125-chemical-risk-assessment-ecosystems-services/

[14] Член 11, параграф 2 от хоризонталните правила на Комисията относно експертните групи.