Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбата се отнася до отказа на Европейската комисия да предостави публичен достъп до аудиозаписи, в който държавните служители на държавите членки обсъждат изменения на предложение на Комисията за регламент относно изискванията за екопроектиране на електронни екрани ^[1] и свързано с него електронно писмо.

2. Директивата за екодизайна ^[2] определя съгласувани правила на равнище ЕС за подобряване на екологичните характеристики на продуктите, консумиращи енергия. Директивата се прилага чрез специфични за отделните продукти регламенти, които се приемат от Комисията ^[3] и се прилагат пряко във всички държави от ЕС. Тези регламенти се приемат чрез т.нар. „процедура по комитология“^[4], при която от комитет, съставен от представители на всички държави — членки на ЕС, се изисква да представи на Комисията официално становище относно предложените мерки.

3. През март 2019 г. жалбоподателят, организация, която представлява химически дружества, поиска от Комисията да предостави публичен достъп до документи, свързани с процеса на вземане на решения, довел до приемането на регламента на Комисията за определяне на изисквания за екопроектиране на електронни екрани.

4. През април 2019 г. Комисията оповести някои документи. Издадените от нея документи обаче не съдържаха информация за това кои държави членки са поискали изменения на предложението на Комисията относно употребата на халогенирани забавители на горенето в продуктите ^[5].

5. През май 2019 г. жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си. По-специално тя попита дали Комисията разполага с документи, които позволяват да се идентифицират държавите членки, поискали изменения на предложението на Комисията по въпроса за халогенираните забавители на горенето.

6. Комисията отговори през септември 2019 г. Тя установи редица аудиозаписи от заседанията на Комитета по екопроектиране (по време на които държавите членки обсъдиха предложението на Комисията) и едно електронно писмо ^[6]. Тя отказва достъп до записите и електронната поща въз основа на необходимостта да защити неприкосновеността на личния живот и неприкосновеността на лицата, които говорят в записите ^[7], както и необходимостта да защити своя процес на вземане на решения ^[8].

7. Недоволен от отказа на Комисията да предостави документите, съдържащи позицията и самоличността на държавите членки, жалбоподателят се обръща към омбудсмана през октомври 2019 г.

Препоръка на Омбудсмана

Препоръката

8. В своята препоръка ^[9] Омбудсманът заявява, че трябва да бъде предоставен най-широк публичен достъп до документи, които са притежание на институциите на ЕС и са свързани с приемането на закони.^[10] Тя счита, че въпросните аудиозаписи и електронна поща, изготвени в контекста на процедура по комитология, следва да се считат за „законодателни документи“съгласно правото на ЕС относно публичния достъп до документи.^[11] Тези документи следва да бъдат пряко достъпни във възможно най-голяма степен [12].

9. Омбудсманът установи, че изключенията, на които се позовава Комисията при отказа на публичен достъп, а именно защитата на процеса на вземане на решения и неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност на представителите на държавите членки, не са основателни.

10. Омбудсманът изрази несъгласие с Комисията, че е „обвързано с правила“ да не се оповестяват позициите на държавите членки. Правилата, на които се позовава Комисията, са „процедурен правилник за комитологията“^[13], които са административни разпоредби, приети от Комисията за организиране на работата на комитетите. Тези правила не са законодателни. Омбудсманът заяви, че приложимото законодателство на ЕС е Регламентът относно комитологията ^[14], който не съдържа разпоредба, забраняваща оповестяването на позициите на държавите членки.

11. Освен това омбудсманът заяви, че способността на гражданите да изразяват мнението си относно предложеното законодателство е неразделна част от техните демократични права. Комисията не е доказала, че оповестяването би удължило или усложнило правилното провеждане на въпросния процес на вземане на решения. Дори и да е така, омбудсманът счита, че това води до по-демократичен и легитимен процес на вземане на решения.

12. Поради това омбудсманът счита, че публичният достъп до документи, свързани с работата на комисиите, по-скоро ще подобри качеството на процеса на вземане на решения, отколкото сериозно да го подкопае.

13. Освен това омбудсманът изрази несъгласие с Комисията, че оповестяването на аудиозаписите и коментарите в електронното писмо би накърнило правата на представителите на държавите членки по отношение на защитата на техните лични данни.  

14. Първо, що се отнася до коментарите, направени в електронното писмо, омбудсманът твърди, че това може да бъде решено чрез заличаване на имената или инициалите на засегнатите лица.

15. Второ, що се отнася до гласовете, чути в аудиозаписите, омбудсманът твърди, че това не са личните мнения на държавните служители, а по-скоро отразяват позициите на държавите членки, които те представляват. Ако тези позиции се съдържаха в писмен препис, те не биха били лични данни. Въпреки това, дори и да се твърди, че тези гласове са лични данни, омбудсманът заяви, че записите все пак следва да бъдат разкривани, тъй като е необходимо данните да бъдат предавани за конкретна цел от обществен интерес, а именно необходимостта да се познават позициите, изразени от държавите членки в рамките на законодателен процес. Освен това няма основания да се предполага, че публичното оповестяване на гласовете на представителите би накърнило законните им интереси ^[15]. Поради това, независимо дали записаните гласове са „лични данни“, омбудсманът счита, че оповестяването на записите би било законосъобразно съгласно правилата на ЕС за защита на данните.

16. С оглед на гореизложеното омбудсманът установи, че отказът на Комисията да предостави публичен достъп до аудиозаписите и електронното писмо представлява лошо администриране. Поради това тя отправи следната препоръка (в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман):

Комисията следва да предостави публичен достъп до исканите документи, а именно съответните аудиозаписи и електронна поща (със заличени имена или инициали).

Отговор на Комисията на препоръката

17. Комисията отхвърли препоръката на омбудсмана.

18. Комисията отново подчерта, че „процедурните правила на комитологията“ възпрепятстват публичния достъп до аудиозаписите и електронната поща, доколкото те запазват поверителността на отделните позиции на държавите членки. Разкриването на позициите на държавите членки пред колегиума на членовете на Комисията, които са имали възможност да се произнесат по проекта на акт за изпълнение, би подкопало сериозно влиянието на Комисията да се консултира с представители на държавите членки без външен натиск.

19. Освен това Комисията подчерта, че имената и инициалите на лицата, както и техните данни за контакт и длъжности, съдържащи се в исканото електронно писмо, са „лични данни“^[16]. Същото се отнася и за гласовете на представителите на държавите членки и служителите на Комисията ^[17], записани в аудиозаписите. Комисията твърди, че фактът, че части от намесите са направени от името на органите на държавите членки, няма отношение към това заключение, нито хипотетичното транскрибиране на съдържанието на аудиозаписите в писмен формат.

20. Комисията повтори, че нито в първоначалното, нито в потвърдителното искане жалбоподателят не е установил необходимост от предаване на личните данни. Дори ако случаят беше такъв, Комисията счете, че има основания да се предположи, че съществува реален и нехипотетичен риск предоставянето на публичен достъп до документите да навреди на неприкосновеността на личния живот на представителите и да ги подложи на нежелани външни контакти. Тъй като те са добре известни на представителите на промишлеността, Комисията заяви, че разкриването на техните лични данни би ги изложило лично.

21. С оглед на гореизложеното Комисията потвърди становището си, че достъпът до аудиозаписите от заседанието на комисията и исканото електронно писмо трябва да бъде отказан на основание защита на неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност и защита на текущия процес на вземане на решения.

Оценка на омбудсмана след нейната препоръка

22. Омбудсманът е разочарован от отговора на Комисията на нейната препоръка.

23. Омбудсманът поддържа становището си, че Комисията неправилно е отказала публичното оповестяване на аудиозаписите и електронното писмо, съдържащо самоличността на държавите членки, които са поискали изменения на предложението на Комисията относно използването на халогенирани забавители на горенето в продуктите.

24. Противно на твърденията на Комисията, оповестяването би било законосъобразно съгласно правилата на ЕС за защита на данните и не би засегнало процеса на вземане на решения на Комисията поради причините, изложени в препоръката на омбудсмана.

25. Омбудсманът желае да подчертае, че исканите документи се отнасят до изискванията за екопроектиране на електронни екрани. Законодателството относно екопроектирането и енергийното етикетиране има за цел да подобри енергийната ефективност и устойчивостта на продуктите. Като предлага общоевропейски правила в тази област, Комисията играе централна роля за гарантиране на последователното прилагане на правилата за икономии на енергия и устойчиво потребление.

26. Прозрачността на позициите на държавите членки не само ще позволи на гражданите да разберат напълно усилията (или липсата) на държавите членки в тази област, но и да контролират позициите си във връзка с мерките за устойчивост. Разбирането на позициите, които заемат различните държави членки, е от жизненоважно значение в една демократична система и дава възможност на гражданите да търсят отговорност от своите представители. Разкриването на позициите на държавите членки в комитетите по комитология би допринесло по някакъв начин за справяне с „културата на обвиненията в Брюксел“ и за повишаване на легитимността на ЕС.

27. Комисията вече е поела ангажимент ^[18] за повишаване на прозрачността и отчетността в процедурите по комитология в контекста на предишна проверка на омбудсмана. Този ангажимент е отразен и в предложението на Комисията за изменение на Регламента относно комитологията ^[19], по-специално в предложението ѝ за публично оповестяване на гласовете на представителите на държавите членки на етапа на апелативния комитет.

28. В неотдавнашните си изменения на предложението на Комисията ^[20] Европейският парламент подчерта значението на прозрачността на изготвянето на делегирани правила, като предложи гласовете на държавите членки да бъдат публични не само на етапа на обжалване, но и „на всички етапи от процедурите по консултиране и разглеждане“. Освен това Парламентът призова за оповестяване на по-подробна информация относно гласуванията в особено чувствителни области ^[21], както и за по-голяма прозрачност относно състава на комисиите, дневния ред на заседанията и обсъжданите документи и проекти на текстове. Омбудсманът приветства тези инициативи за повишаване на прозрачността на процедурите по комитология.

29. Въпреки това омбудсманът многократно е заявявал ^[22], че оповестяването на позициите на държавите-членки, представени по време на обсъжданията в Комитета, не противоречи на регламента относно комитологията в настоящия му вид. „Процедурните правила за комитология“, на които Комисията се позовава, за да откаже достъп до позициите на държавите членки, са административни разпоредби, приети от Комисията за организиране на работата на комитетите. Тези правила не могат да имат правно предимство пред регламент. Например всеки процедурен правилник трябва да е в съответствие с правилата на ЕС относно достъпа до документи. Поради това Комисията не може да се възползва от процедурните правила на комитологията, за да откаже публичен достъп до документи, ако първичното или вторичното право на ЕС изисква тяхното оповестяване. Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията не е разгледала този въпрос в настоящата или предишни проверки.

30. Омбудсманът счита, че Комисията следва да изпълни ангажимента си да направи процеса на приемане на актове за изпълнение по-прозрачен. Тя отново призовава Комисията да изпълни задълженията, определени в Договора за Европейския съюз, и по-специално принципите, посочени в член 10 от него, съгласно който всеки гражданин има „право да участва в демократичния живот на Съюза“^[23], а решенията на ЕС трябва да се вземат „при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно най-близко до гражданите“^[24].

31. С оглед на гореизложеното Омбудсманът потвърждава заключението си, че отказът на Комисията да предостави публичен достъп до аудиозаписите и електронното писмо е бил лошо администриране.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът не е удовлетворен от отговора на Европейската комисия на нейната препоръка. Омбудсманът отново заявява, че Комисията следва да предостави публичен достъп до исканите документи, показващи позициите на държавите членки по предложението на Комисията за регламент за прилагане на Директивата за екодизайна, в съответствие с принципите, изложени в нейната препоръка и в настоящото решение.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 9.2.2021 г.

 

[1] Предложението влезе в сила на 1 октомври 2019 г. като Регламент 2019/2021 за определяне на изисквания за екопроектиране за електронни екрани съгласно Директива 2009/125/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1576033291584&uri=CELEX:32019R2021.

[2] Директива 2009/125/ЕО за създаване на рамка за определяне на изискванията за екодизайн към продукти, свързани с енергопотреблението, достъпна на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32009L0125.

[3] Вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_19_5889.

[4] За кратък преглед на „комитологията“ вж.: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home.

[5] Забавителите на горенето са химически вещества, за които се предполага, че забавят запалването и предотвратяват пожари. Те са широко класифицирани в халогенирани и нехалогенирани забавители на горенето. Бромът, хлорът, флуорът и йодът са елементите в химическата група, известни като халогени. Халогенираните забавители на горенето действат директно върху пламъка, ядрото на огъня.

[6] 1. Аудио записи от заседанието на Регулаторния комитет съгласно Директива 125/2009/ЕО от 19 декември 2018 г., референтен номер CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1000_cBwzNBxGSJ2.

2. Аудио записи от заседанието на Регулаторния комитет съгласно Директива 125/2009/ЕО от 19 декември 2018 г., референтен номер CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1430_UyhdcPdeiA2.

3. Аудио записи от заседанието на Регулаторния комитет съгласно Директива 125/2009/ЕО от 19 декември 2018 г., референтен номер CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1650_thjgTGaMIi2.

4. Предварителен коментар на предложенията за правила за светлинните източници и екраните от 13 декември 2018 г., референтен номер Ares(2019)4090864.

[7] Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[8] Член 4, параграф 3 от Регламент 1049/2001.

[9] Препоръката на Омбудсмана е достъпна на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/130710

[10] Съображение 6 и член 12, параграф 2 от Регламент 1049/2001.

[11] Член 12, параграф 2 от Регламент 1049/2001.

[12] Съображение 6 от Регламент 1049/2001.

[13] Комисията се позова на член 10, параграф 2 и член 13, параграф 2 от Стандартния правилник за дейността на комитетите (2011/C 2016/06), достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32011Q0712%2801%29.

[14] Регламент (ЕС) No 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г. за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32011R0182.

[15] Член 9, параграф 1, буква б) от Регламент 2018/1725.

[16] Съгласно определението в член 3, параграф 1 от Регламент 2018/1725 относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза и относно свободното движение на такива данни, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[17] Персонал, който не е част от висшето ръководство на Комисията.

[18] Вж. отговора на Комисията по дело 2142/2018/EWM, достъпен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/121412.

[19] Предложението на Комисията от 14 февруари 2017 г. за регламент за изменение на Регламент (ЕС) No 182/2011 за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията, достъпно на адрес: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comm-2017-085_en.pdf. 

[20] Резултати от работата на Европейския парламент (Брюксел, 14—18 декември 2020 г.) по предложението на Комисията от 14 февруари 2017 г., на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_14314_2020_INIT&from=EN.

[21] Такива като защитата на потребителите, здравето или безопасността на хората, животните или растенията, или опазването на околната среда.

[22] Вж. например решението по дело 1275/2018/THH, достъпно на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361, и решението по дело 2142/2018/EWM, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/nl/decision/en/122313#_ftn13.

[23] Член 10 от Договора за Европейския съюз (ДЕС).

[24] Член 1 и член 10, параграф 3 от ДЕС.