Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят, малко германско дружество, е участвал във финансиран от ЕС проект за европейска медицинска помощ при сериозни извънредни ситуации — проекта „PULSE“.^[1] Проектът се е изпълнявал между май 2014 г. и октомври 2016 г. и е бил финансиран по Седмата рамкова програма на ЕС за научни изследвания ^[2]. Изпълнителната агенция на ЕС за научни изследвания (REA) управлява споразумението за отпускане на безвъзмездни средства, което жалбоподателят е подписал като събенефициер.

2. Собственикът на дружеството, което е подало жалбата до омбудсмана, е работил по проекта. За тази цел той сключва договор за услуги с дружеството.

3. През 2016 г. беше извършен финансов одит ^[3] на изпълнението от жалбоподателя на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства през първия отчетен период (май 2014 г. — октомври 2015 г.)^[4] Одиторите установиха, че разходите, начислени за работата на собственика, не са изчислени въз основа на единна ставка, както се изисква в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства ^[5]. Одиторите заключиха, че 37 269 EUR от разходите са недопустими за финансиране от ЕС.

4. Жалбоподателят не е съгласен с това заключение. Тя предостави на Изпълнителната агенция за научни изследвания допълнителни документи и обяснения, за да обоснове допустимостта на общите разходи, декларирани за работата на собственика. Изпълнителната агенция за научни изследвания обаче прие констатациите от одита и информира жалбоподателя, че ще си възстанови част от безвъзмездните средства за съответните разходи.

5. Жалбоподателят се е обърнал към омбудсмана през юни 2018 г.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка по жалбата, че REA неправилно е основала възнаграждението на собственика на фиксирана ставка и е счела част от заявените разходи за недопустими за финансиране от ЕС.

7. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери досиетата на REA и се срещна със служители на Комисията и REA, за да обсъди случая.

Аргументи, представени на омбудсмана

8. REA заяви, че възнаграждението, изплатено на собственика, не представлява „заплата“ по смисъла на правилата, определящи дали разходите са допустими за финансиране от ЕС. Собственикът предоставял услуги на свободна практика и получавал възнаграждение въз основа на месечни фактури. Поради това жалбоподателят не е плащал данъци върху дохода или социалноосигурителни вноски за собственика и възнаграждението не е било регистрирано като заплата в системата за заплати на жалбоподателя.

9. REA също така заяви, че приложимите правила изрично изключват плащанията въз основа на договори за услуги да се считат за заплата. Тъй като собственикът не е получавал заплата и предвид статута му на собственик, възнаграждението му по проекта е трябвало да бъде определено въз основа на фиксирана ставка. Няма основания, които биха оправдали различно третиране на жалбоподателя в сравнение с други бенефициери по Седмата рамкова програма за научни изследвания.

10. Жалбоподателят изтъкна редица аргументи в подкрепа на становището си, че собственикът е получил заплата. По-специално жалбоподателят заяви, че:

•  договорът за услуги със собственика е в съответствие с германското право;
•  почасовата ставка, начислявана от собственика, отразява пазарната цена;

· тя е имала оправдани правни очаквания разходите за работата на собственика да бъдат изцяло покрити от финансиране от ЕС, какъвто е бил случаят с други финансирани от ЕС проекти, в които е участвала;

•  прилагането на единната ставка не е задължително;
•  Изпълнителната агенция за научни изследвания никога не е давала правно определение на понятието „заплата“;
•  то има право на възстановяване на действителните разходи, които е направило.

Позовавайки се на предишен случай, разгледан от омбудсмана ^[6], жалбоподателят е на мнение, че REA следва да използва правото си на преценка и да приеме като допустимо за финансиране от ЕС общото възнаграждение, изплатено на собственика за работата му по проекта.

Оценка на омбудсмана

11. Правилата, приложими за финансирането на проекта PULSE, определят, че собствениците на малки и средни предприятия, „които не получават заплата (...), начисляват фиксирана ставка като разходи за персонал.“^[7] От формулировката на тази разпоредба, и по-специално от използването на „трябва“, следва, че това правило е задължително. Ако действителните разходи, направени за работата на собственика по даден проект, са по-високи от фиксираната сума, те не могат да бъдат напълно възстановени.

12. Следователно основният въпрос е дали възнаграждението на собственика в този случай представлява заплата.

13. Съгласно приложимите правила само служителите получават заплата.^[8] Освен това единната ставка е изрично предназначена за „собствениците на [дружеството] (...), които не получават заплата, включително тези, които получават възнаграждение/компенсация по какъвто и да е друг начин, като дивиденти, договори за услуги между дружеството и собственика и т.н.“ ^[9] Следователно договорите за услуги са изрично изключени от понятието за заплата.

14. Собственикът в този случай е работил по проекта PULSE по силата на споразумение за услуги, подписано с жалбоподателя. В съответствие с това споразумение собственикът издава месечни фактури, като начислява почасова ставка, подлежаща на облагане с ДДС.

15. Следователно е било разумно REA да приеме, че възнаграждението на собственика не представлява заплата по смисъла на правилата, приложими към проекта PULSE. Както бе посочено по-горе (вж. точка 11), прилагането на фиксираната ставка към възнаграждението на собствениците на дружества, които не получават заплата, е задължително. Във Финансовия наръчник се посочва, че „в случай че одит установи, че собственик на [дружество] (...) неправомерно е начислявал разходи за персонал въз основа на действителните разходи, без да получава заплата, тези разходи ще бъдат отхвърлени и вместо тях автоматично ще се прилага системата на единна ставка.“^[10]

16. Следователно REA е имала основание да преизчисли възнаграждението на собственика въз основа на приложимата фиксирана сума и да отхвърли като недопустима за финансиране частта от възнаграждението му, която надвишава фиксираната сума. Следователно REA не е отхвърлила общите разходи за възнаграждението на собственика. Следователно положението в този случай не може да се сравни с това в случая на омбудсмана, посочен от жалбоподателя (вж. бележка под линия 6 по-горе).

17. Жалбоподателят също така не е можел основателно да очаква REA да приеме действителните разходи, начислявани от неговия собственик. Съгласно установената съдебна практика на Съда на ЕС оправдани правни очаквания могат да възникнат само в случай на конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, които трябва да са в съответствие с приложимите правила.^[11] В този случай не е имало такива уверения. Такива уверения във всички случаи биха били в противоречие с приложимите правила. Освен това, що се отнася до финансираните от ЕС проекти, Съдът е уточнил, че „невъзстановяването на средства в контекста на минали проекти не може само по себе си да се разглежда като даващо гаранции, които могат да породят оправдани правни очаквания у заявителя“^[12].

18. Омбудсманът счита, че съответните правила относно договорите за услуги между бенефициерите и техните собственици са достатъчно ясни.

19. Въз основа на това омбудсманът не констатира лошо администриране в този случай.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Изпълнителната агенция за научни изследвания не е допуснала лошо администриране, като е отхвърлила като недопустима за финансиране от ЕС частта от възнаграждението на собственика, надвишаваща фиксираната сума.

Жалбоподателят и Изпълнителната агенция за научни изследвания ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман,

Страсбург, 31.10.2019 г.

[1] https://cordis.europa.eu/project/rcn/188609_en.html.

[2] https://ec.europa.eu/research/fp7/index_en.cfm.

[3] В съответствие с член II.22 от приложение II към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства.

[4] Одитът беше извършен от Европейската сметна палата.

[5] Член II.14.1. от приложение II към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства гласи: „Собствениците на МСП, които не получават заплата (...), начисляват като разходи за персонал фиксирана ставка въз основа на разходите, използвани в специалната програма „Хора“ за изследователи (...).“

[6] Дело 1344/2014/JAS относно допустимостта на някои разходи за проект по програмата за учене през целия живот, управлявана от Изпълнителната агенция за образование, аудиовизия и култура, вж.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/86170#.

[7] Член II.14.1. от приложение II към споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Вж. също член 6 от Решение C(2011) 174 окончателен на Комисията: https://ec.europa.eu/research/fp7/pdf/c-2011-174-final_en.pdf.

[8] Вж. например стр. 41е и 55 от Наръчника по финансови въпроси, свързани с непреките действия по 7РП, с които бенефициерите могат да се запознаят, ако се нуждаят от разяснения относно споразумението за отпускане на безвъзмездни средства („Финансовото ръководство“):

https://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/fp7/89556/financial_guidelines_en.pdf.

[9] Страница 41 от Финансовия наръчник, курсивът е добавен.

[10] Страница 45 от Финансовия наръчник.

[11] Вж. например решение на Първоинстанционния съд от 30 юни 2005 г., Branco/Комисия, T-347/03, точка 102: http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=59856&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=146473.

[12] Решение на Общия съд от 25 септември 2018 г. по дело GABO/Комисия, T-10/16, точка 123: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206067&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=146758.