Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Регистърът за прозрачност [1] е база данни, създадена, за да позволи на обществеността да наблюдава дейностите на лицата, които се стремят да оказват влияние върху формулирането и прилагането на политиката от страна на институциите на ЕС и върху процесите на вземане на решения в тях (обикновено наричани „лобисти“). Регистърът за прозрачност беше създаден през 2011 г. от Европейския парламент и Европейската комисия чрез междуинституционално споразумение (МИС). МИС беше преразгледано през 2014 г.[2]. През октомври 2014 г. в рамките на Съвета се проведоха обсъждания дали би било целесъобразно Съветът да подпише МИС. Във връзка с това Правната служба на Съвета изготви правно становище по този въпрос [3]. Правното становище беше разпространено до представителите на държавите членки, работещи със Съвета.

2. На 8 юни 2016 г. жалбоподателят, член на ЕП, поиска от Съвета да му предостави публичен достъп до правното становище в съответствие с Регламент 1049/2001 [4].

3. На 5 юли 2016 г. Съветът предостави на жалбоподателя частичен достъп до документа (а именно точки 1—15). Тя обаче отказа да предостави пълен достъп до документа, тъй като според нея някои части от него (точки 16—32) попадат в обхвата на изключенията относно защитата на правните становища [5] и защитата на процеса на вземане на решения на Съвета [6].

4. На 26 юли 2016 г. жалбоподателят отправи искане за преглед (т.нар. „потвърдително заявление“), с което поиска от Съвета да преразгледа позицията си.

5. На 29 септември 2016 г. Съветът отговори на искането на жалбоподателя за преразглеждане и отказа пълен публичен достъп на същите основания.

6. Недоволен от отказа на Съвета, на 23 юли 2017 г. жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман относно неспазването от страна на Съвета на изискванията на Регламент No 1049/2001 и съдебната практика на Съда, като се позова на изключенията, свързани с а) защитата на правните становища, и б) процеса на вземане на решения за отказ на пълен публичен достъп до искания документ.

Предложението на омбудсмана за решение

7. Омбудсманът разгледа, след проверка на самия документ, дали отказът на Съвета да предостави пълен достъп до становището на своята правна служба може да бъде обоснован съгласно изключенията, свързани с а) защитата на правните становища и б) защитата на процеса на вземане на решения [7].

8. По отношение на буква а) омбудсманът потвърди, че въпросният документ съдържа правни съвети. Омбудсманът обаче установи, че не може основателно да се твърди, че съществува разумно предвидим риск оповестяването му да засегне способността на Съвета да търси и получава обективни, честни и независими правни съвети [8].

9. Омбудсманът изрази съгласие със становището на жалбоподателя, че междуинституционално споразумение (с което е свързано становището на Правната служба) следва да се счита за аналогично на законодателен акт, който изисква по-високо равнище на прозрачност. Като признава важната роля на Правната служба за предоставянето на правни съвети на Съвета, омбудсманът счита, че в този случай Съветът не е представил убедителни аргументи, за да обясни защо оповестяването на неговото правно становище би накърнило способността му да получава честни, обективни и независими съвети. Съветът не обяснил и по какъв начин оповестяването на документа би накърнило способността му да действа в съдебно производство. 

10. По отношение на буква б) Омбудсманът констатира, че към онзи момент Съветът не е представил никакви конкретни аргументи, които да показват, че съществува предвидим риск процесът му на вземане на решения да бъде съществено засегнат от оповестяването на искания документ.

11. По-нататък омбудсманът посочва, че дори да се приеме, че оповестяването на документа би засегнало интересите, защитени от някое от посочените по-горе изключения, оповестяването на съответния документ би представлявало по-висш обществен интерес. За да стигне до това заключение, омбудсманът първо счете, че естеството на междуинституционалното споразумение относно регистъра за прозрачност е аналогично на акт, приет в рамките на законодателната процедура. По-нататък Омбудсманът отбеляза, че както самият Съвет признава, „дебатът относно обхвата и ефективността на [...] схема, насочена към наблюдение на лобистите, е от обществен интерес“ (подчертаването е добавено). И накрая, омбудсманът отбеляза, че документът не е такъв, който може да засяга само някои граждани или някои заинтересовани страни. Това е документ, който определя правилата за всички участници в процеса на вземане на решения в ЕС. Налице е ясен обществен интерес да се знае как тези правила са били предложени, обсъдени и окончателно договорени. Този обществен интерес по принцип има предимство пред всяка обща, неуточнена вреда по отношение на изключенията, на които се позовава Съветът в настоящия случай.

12. Поради това омбудсманът  счете, че решението на Съвета да не предостави пълен или по-широк частичен достъп до искания документ не е обосновано съгласно съответните приложими разпоредби на Регламент 1049/2001.

13. Освен това омбудсманът счете, че във всеки случай фактическият и правният контекст са се променили, след като Съветът е взел решението да не оповестява изцяло искания документ. В тази връзка омбудсманът отбеляза, че са изминали три години и половина, откакто Правната служба е дала въпросното становище. Междувременно Комисията направи ново предложение, а Съветът получи ново становище по този въпрос от своята Правна служба [9]. Вследствие на това ново становище Съветът взе решение да започне преговори с Европейския парламент и Комисията относно участието на Съвета в междуинституционално споразумение относно регистър за прозрачност [10] и вече беше приет проект за решение на Съвета по този въпрос [11].

14. При тези обстоятелства омбудсманът счете, че ако Съветът получи ново заявление за публичен достъп до искания документ, той най-вероятно ще преразгледа дали основанията, на които е отказано оповестяване през 2016 г., продължават да се прилагат. В такъв случай Съветът ще бъде задължен да премине отново през цялата процедура за разглеждане на тази молба [12]. В този контекст, в интерес на ефикасността и в интерес на насърчаването на култура на обслужване и в крайна сметка на добра администрация, омбудсманът предложи Съветът да предостави документа директно, без да се налага жалбоподателят или която и да е друга страна да подава ново заявление за достъп до документи.

15. Като взе предвид всичко изложено по-горе, омбудсманът направи предложение за решение в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман Съветът да предостави пълен достъп до искания документ и по този начин да разреши жалбата.

16. В отговора си на предложението за решение Съветът заяви, че заключенията на омбудсмана относно естеството на междуинституционалните споразумения „не отчитат съответната практика и се основават на погрешно разбиране на съответните разпоредби на Договора“. Освен това Съветът не е убеден в мотивите на омбудсмана относно прилагането на изключенията, на които се позовава, за да откаже пълното оповестяване на документа.

17. Въпреки това Съветът посочи, че междувременно „Комисията предложи на Парламента и на Съвета да участват в ново междуинституционално споразумение за създаване на нов регистър за прозрачност. Съветът одобри мандат за водене на преговори за започване на междуинституционални преговори с другите две институции, които понастоящем са в ход. Освен това Съветът реши да възприеме напълно прозрачен подход към тези преговори и вече публикува мандата за преговори заедно със съответното правно становище [13]. С оглед на посоченото по-горе Съветът извърши нова оценка и стигна до заключението, че към настоящия момент може да бъде предоставен пълен публичен достъп до правното становище от 2014 г.“(подчертаването е добавено).

18. В коментарите си жалбоподателят посочи, че споделя анализа на омбудсмана относно естеството на междуинституционалното споразумение и прилагането на изключенията, на които се позовава Съветът в този случай. Той обаче е по-малко убеден в заключението на омбудсмана, че пълният достъп до документа следва да бъде предоставен въз основа на съображения за ефективност, като се имат предвид основните въпроси, свързани с въпросното правно тълкуване. Жалбоподателят отбеляза липсата на аргументи от страна на Съвета, за да обясни защо не споделя констатациите на Омбудсмана относно прилагането на посочените изключения, и поиска от Омбудсмана да види „дали оставащите недоразумения от страна на Съвета могат да бъдат разрешени“.  

Оценка на омбудсмана след предложението за решение

19. Омбудсманът желае да изясни съдържанието на своето предложение за решение: след внимателен анализ на цялата информация по досието и разглеждане на искания документ Омбудсманът счете, че Съветът не може валидно да се позове на никое от изключенията, на които се е позовал към момента на вземане на решение по искането на жалбоподателя за преразглеждане; тъй като междувременно фактическият и правният контекст са се променили и въз основа на информацията, предоставена от нейния разследващ екип в контекста на проверката от представителите на Съвета, че тази жалба може да бъде разрешена по удовлетворителен за жалбоподателя начин [14], Омбудсманът потърси решение, като поиска от Съвета да предостави документа.

20. Омбудсманът отбелязва, че по същество Съветът е изпълнил изцяло нейното предложение и в крайна сметка е публикувал документа.

21. Въпреки това омбудсманът е озадачен от съдържанието на отговора на Съвета на нейното предложение както по отношение на материалноправните, така и по отношение на процедурните аспекти на настоящата проверка.

22. Като се започне от въпросите по същество, разгледани в настоящата проверка, е трудно да се разбере къде несъгласието на Съвета се крие в констатациите на омбудсмана относно прилагането на изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001, към въпросния документ. Всъщност Съветът се въздържа от участие в анализа на Омбудсмана на изключенията и не даде обяснения защо не е съгласен с констатациите на Омбудсмана, че междуинституционалното споразумение е аналогично на законодателна процедура. Вместо да се възползва от възможността да изложи становището си и да изложи конкретни и цитирани доводи в защита на позицията си по този случай, Съветът само направи общи изявления, изразяващи несъгласието му с анализа на омбудсмана, на който се основава предложеното от нея решение.

23. По отношение на процедурните въпроси, повдигнати от Съвета, омбудсманът не намира фактическо или правно основание за позицията на Съвета.

24. При проверката на преписката на Съвета по случая съответните служби на двете институции са знаели, че Комисията е направила ново предложение за задължителен регистър за прозрачност, че Съветът е издал ново правно становище по въпроса и че вече е било отправено искане за публичен достъп до Съвета. В този контекст, като се вземат предвид промените в правната и фактическата рамка на делото и без да се засяга становището, което ще възприеме йерархията на Правната служба на Съвета и на държавите членки в рамките на работна група „Информация“ на Съвета, беше признато, че ако гражданите подадат ново искане за публичен достъп до въпросния документ, Съветът ще трябва да го разгледа с оглед на променените обстоятелства.

25. С оглед на това разследващият екип на Омбудсмана се позова на подобен неотдавнашен случай, при който службите на Съвета, след проверка на досието от разследващия екип на Омбудсмана, просто са поискали от Корепер да даде съгласието си за оповестяване на документ, без жалбоподателят да бъде принуден да подаде ново искане за публичен достъп.

26. Като взе предвид тази информация и за да постигне положителен резултат в тази жалба, омбудсманът счете, че предложение до Съвета да обясни/преразгледа позицията си или чрез искане за отговор [15], или чрез предложение за решение би било най-ефикасният и подходящ начин за разглеждане на тази проверка. По този начин, за да се ускорят нещата, омбудсманът направи предложение за решение, както е обобщено по-горе. Присъщо на естеството на предложението за решение е, че то не е непременно последната дума по въпроса и може да бъде разпитвано или отхвърляно от тези, до които е адресирано.

27. Поради тези причини омбудсманът изразява разочарованието си от отговора на Съвета по този случай. Тя обаче приветства решението на Съвета най-накрая да публикува становището на Правната служба от 2014 г. относно регистъра за прозрачност, както тя предложи. С оглед на това омбудсманът счита, че няма основания за по-нататъшни проверки по този случай. Поради това тя приключва случая.   

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Въпреки че не е съгласен с предложението на омбудсмана за решение, Съветът все пак реши да предостави пълен публичен достъп до искания документ. С оглед на това в настоящия случай няма основания за по-нататъшни проверки.

Жалбоподателят и Съветът ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 31.8.2018 г.

[1] За повече информация вж. http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en.

[2] Споразумение между Европейския парламент и Европейската комисия относно регистъра за прозрачност за организации и самостоятелно заети физически лица, които участват в изготвянето и прилагането на политиките на ЕС (ОВ L 277, 19.9.2014 г., стр. 11—24), достъпен на адрес http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Док. 14704/14 LIMITE, Становище на Правната служба, Брюксел, 24 октомври 2014 г. Оповестената част от документа е достъпна онлайн на адрес: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 31.5.2001 г., стр. 43—48).

[5] Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001.

[6] Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[7] За пълния текст на предложението на омбудсмана за решение вж. https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/102619.

[8] Дело T-211/00 Kuijer/Съвет, решение от 7 февруари 2002 г., EU:T:2002:30, точка 56 и цитираната съдебна практика.

[9] Документ 5151/17, Брюксел, 11 януари 2017 г.

[10] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/

[11] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[12] Решение от 26 януари 2010 г., Internationaler Hilfsfonds eV/Комисия, C‑362/08 P, ECLI:EU:C:2010:40, точка 57.

[13] Становището на Правната служба на Съвета относно предложението на Комисията за междуинституционално споразумение за задължителен

Регистърът за прозрачност е достъпен на адрес: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5151-2017-REV-1/en/pdf

[14] Вж. член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман и член 5.1 от Разпоредбите за прилагане на омбудсмана.

[15] Терминът „становище“, използван от Съвета в неговия отговор, отразява предишната версия на Реда и условията за прилагане на Омбудсмана, които бяха отменени на 1 септември 2016 г.