Ärendet gällde en begäran om allmänhetens tillgång till ett yttrande från Europeiska kommissionens rättstjänst om tillämpningsområdet för reglerna om visselblåsning i EU:s tjänsteföreskrifter i fall där en anställd vid en EU-institution rapporterar oegentligheter vid en annan institution.

Kommissionen beviljade delvis tillgång till handlingen men vägrade att lämna ut något av dess materiella innehåll. Kommissionen hävdade att allmänhetens tillgång till handlingen i sak skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning och allvarligt undergräva dess beslutsprocess.

Ombudsmannen var inte övertygad om att kommissionen hade fastställt att ett utlämnande av den fullständiga handlingen skulle undergräva de två berörda intressena. Under alla omständigheter ansåg ombudsmannen att det fanns ett betydande och övervägande allmänintresse av att lämna ut en handling som allmänt och grundligt analyserade vissa aspekter av bestämmelserna om visselblåsning i tjänsteföreskrifterna. Ombudsmannen rekommenderade därför att kommissionen skulle ge allmänheten tillgång till det fullständiga rättsliga yttrandet.

Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet gäller en begäran om allmänhetens tillgång ^[1] till ett yttrande från Europeiska kommissionens rättstjänst (nedan kallat det rättsliga yttrandet). Det rättsliga yttrandet innehåller en analys av tillämpningsområdet för bestämmelserna om visselblåsning i EU:s tjänsteföreskrifter [2] i fall där anställda vid en institution rapporterar påstådda oegentligheter vid en annan institution. Begäran om tillgång gjordes i september 2013.

2. På begäran av klaganden, som är tysk medborgare, beviljade kommissionen delvis tillgång till handlingen. Den maskerade alla väsentliga delar av rättsutlåtandet.

3. Klaganden begärde därefter en intern omprövning av kommissionens ståndpunkt, en så kallad bekräftande ansökan. Kommissionen vägrade att behandla denna begäran med motiveringen att den hyste tvivel om klagandens identitet. Den 4 december 2013 vände sig klaganden till ombudsmannen.

Utredningen

4. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påståenden och påståenden:

Anklagelser:

1) Kommissionen har felaktigt vägrat att behandla klagandens bekräftande ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar.

2) Kommissionen underlät att ge klaganden tillgång till de begärda handlingarna.

Påstående:

1) Kommissionen bör be om ursäkt för förseningen.

2) Kommissionen bör utan ytterligare dröjsmål ge den klagande fullständig tillgång till den begärda handlingen.

Påstående om att kommissionen felaktigt vägrade att behandla klagandens begäran om omprövning (bekräftande ansökan)

Ombudsmannens förslag till lösning

5. I en anda av att söka en snabb och medborgarvänlig lösning på detta påstående föreslog ombudsmannen den 27 mars 2014 att kommissionen skulle gå vidare med sin hantering av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar.

6. Kommissionen svarade att den skulle göra som ombudsmannen hade föreslagit. Kommissionen sade dock att den förbehåller sig rätten att vidta lämpliga åtgärder i framtiden närhelst den hyser allvarliga tvivel om identiteten hos en person som ansöker om allmänhetens tillgång till handlingar.

7. Ombudsmannen välkomnar kommissionens positiva svar på lösningsförslaget och anser att kommissionen har löst denna aspekt av klagomålet. Ombudsmannen noterar dock att i en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar bör den sökandes identitet inte beaktas när det gäller det beslut som ska fattas om denna begäran. Beslutet bör vara detsamma oavsett den sökandes identitet. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång (med vissa undantag) till handlingar som finns hos en EU-institution [3]. I sina genomförandebestämmelser från 2001 beslutade kommissionen dessutom att utvidga denna rätt till allmänhetens tillgång till handlingar till personer som varken är medborgare eller bosatta i EU. I detta fall behandlade kommissionen den ursprungliga begäran från klaganden. Det var först i samband med begäran om omprövning som kommissionen vägrade att handlägga ärendet. Ombudsmannen känner inte till några skäl att anta att den sökande var något annat än en EU-medborgare och en tysk medborgare [4].

Påstående om att kommissionen inte gav klaganden tillgång till den begärda handlingen

Argument som framförts till ombudsmannen

8. Som svar på ombudsmannens förslag gav kommissionen klaganden ett beslut om hans begäran om omprövning. Detta beslut skilde sig inte i sak från dess svar på klagandens ursprungliga begäran: Kommissionen ansåg att den kunde bevilja mycket begränsad tillgång till det rättsliga yttrandet på grund av behovet av att skydda juridisk rådgivning och dess beslutsprocess. Kommissionen konstaterade också att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet.

9. När det gäller behovet av att skydda juridisk rådgivning [5] hävdade kommissionen att det begärda rättsliga yttrandet, som utarbetats av dess rättstjänst, innehöll en grundlig analys av tillämpningsområdet för tjänsteföreskrifternas bestämmelser om visselblåsning [6] i fall där en anställd vid en institution rapporterade påstådda oegentligheter vid en annan institution. Kommissionen uppgav att Olaf hade begärt ett rättsligt yttrande till följd av ombudsmannens ärende 1697/2010/(BEH)JN [7]. Yttrandet var dock inte begränsat till en utvärdering av ombudsmannens ärende – kommissionen uppgav i själva verket att yttrandet inte behandlade det ärendet.

10. Kommissionen sade att denna fråga var mycket känslig. Kommissionen hävdade därför att det rättsliga yttrandet var viktigt för hanteringen av sådana fall av visselblåsning i framtiden. Enligt kommissionen skulle möjligheten att konfronteras med tidigare juridisk rådgivning i en fråga undergräva rättstjänstens möjlighet att tillhandahålla ytterligare juridisk rådgivning i samma fråga till kommissionen i framtiden. Ett offentliggörande av det rättsliga yttrandet skulle dessutom inskränka kommissionens frihet att begära rättsliga yttranden från sin rättstjänst och att få uppriktig, objektiv och omfattande rådgivning. Allmänhetens kännedom om yttrandet skulle begränsa dess utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av det framtida tillämpningsområdet för de två relevanta bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna. Slutligen hävdade kommissionen att det fanns en verklig möjlighet att den skulle behöva yttra sig om tolkningen av dessa bestämmelser vid unionsdomstolarna.

11. När det gäller behovet av att skydda beslutsprocessen [8] hävdade kommissionen att det rättsliga yttrandet hade utarbetats för internt bruk. Allmänhetens kännedom om innehållet skulle begränsa kommissionens utrymme för beslutsfattande och undergräva kommissionens förmåga att agera i framtida fall av visselblåsning inom institutionerna. Allmänhetens tillgång till yttrandet skulle därför allvarligt undergräva kommissionens beslutsprocess.

12. När det gäller den eventuella förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnandet hävdade kommissionen att det inte fanns något sådant övervägande allmänintresse. I stället var det helt enkelt fråga om klagandens personliga intresse av att få tillgång till rättsutlåtandet tillsammans med EU-institutionernas och deras personals intresse av tolkningen av tjänsteföreskrifterna.

13. Klaganden hävdade att kommissionen inte hade bevisat hur de intressen som skyddas av undantagen konkret och effektivt skulle skadas av det fullständiga offentliggörandet av det rättsliga yttrandet. Enligt klaganden måste risken för att intressena skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Han hävdade att kommissionen inte hade lagt fram några bevis för relevanta pågående domstolsärenden. Eftersom de relevanta bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna inte gjorde det möjligt för anställda att väcka talan mot kommissionen vid EU-domstolen var det dessutom högst osannolikt att tolkningen av dessa bestämmelser skulle vara relevant i ett mål mot kommissionen.

14. Klaganden hävdade också att offentliggörandet av det rättsliga yttrandet skulle bidra till att främja den offentliga förvaltningens legitimitet i medborgarnas ögon. Han tillade att hanteringen av fall av visselblåsning var avgörande i detta avseende. Att inte avge yttrandet skulle, hävdade han, kunna stärka allmänhetens tvivel om hur strikta och tydliga bestämmelserna om visselblåsning är.

Ombudsmannens bedömning

15. Ombudsmannen noterar att undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar måste tolkas och tillämpas strikt för att inte hindra tillämpningen av den allmänna principen att allmänheten bör ges största möjliga tillgång till handlingar som innehas av institutionerna [9].

16. En granskning i tre steg är nödvändig för att avgöra om ett undantag från tillgång enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar är tillämpligt [10]. För det första måste det fastställas huruvida den begärda handlingen omfattas av den kategori som omfattas av det åberopade undantaget. För det andra måste det fastställas huruvida ett utlämnande av de berörda handlingarna skulle undergräva (i fråga om juridisk rådgivning) eller allvarligt undergräva (i fråga om beslutsprocessen) det skyddade intresset. Om det slutligen fastställs att ett utlämnande skulle skada det skyddade intresset måste institutet, genom att göra en avvägning, avgöra om det ändå föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet [11].

Undantag avseende skydd för juridisk rådgivning

17. Ombudsmannen konstaterar, efter en granskning av det rättsliga yttrandet, att de väsentliga, ej offentliggjorda delarna av den relevanta handlingen faktiskt avser juridisk rådgivning och således omfattas av tillämpningsområdet för detta undantag. Den juridiska rådgivningen är i allmänna ordalag inte kopplad till omständigheterna i ett specifikt fall, utan rör innehållet i de relevanta bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna och hur de skulle fungera i praktiken.

18. När det gäller frågan huruvida ett utlämnande av rättsutlåtandet skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning konstaterar ombudsmannen att risken för att detta intresse skadas måste vara rimligen förutsebar och inte rent hypotetisk för att kunna åberopas [12].

19. Kommissionen hävdade att ett utlämnande av yttrandet skulle begränsa rättstjänstens möjligheter att erbjuda juridisk rådgivning utan att konfronteras med tidigare argument i samma fråga. Den gjorde gällande att enbart den omständigheten att allmänheten kände till rättsutlåtandet skulle begränsa dess utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av den framtida räckvidden av de två bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna.

20. Ombudsmannen konstaterar dock att ett argument av sådan allmän karaktär inte kan motivera ett undantag från den öppenhetsnorm som föreskrivs i EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar [13]. Kommissionen hänvisade dessutom endast till hypotetiska domstolsförfaranden och styrkte inte förekomsten av en sådan risk med någon konkret bevisning. Som kommissionen själv säger behandlar rättsutlåtandet till exempel inte det – konkreta och därmed inte hypotetiska – ombudsmannens ärende 1697/2010/(BEH)JN.

21. Kommissionen har gjort gällande att dess möjlighet att begära rättsutlåtanden och att få uppriktig, objektiv och fullständig rådgivning skulle försämras om rättsutlåtandet lämnades ut. Ombudsmannen håller med om att undantaget för skydd av juridisk rådgivning syftar till att skydda EU-institutionernas förmåga att begära och få juridisk rådgivning [14].

22. Kommissionen har dock inte förklarat exakt hur dess förmåga att begära och få juridisk rådgivning skulle försämras om rättsutlåtandet lämnades ut i sin helhet i detta fall. Även om det otvivelaktigt är viktigt att institutionerna kan inhämta interna rättsutlåtanden oberoende av yttre påtryckningar (eller till och med av interna påtryckningar), skulle det vara detta tryck, och inte möjligheten att lämna ut rättsutlåtanden, som skulle äventyra institutionens intresse av att få uppriktig, objektiv och fullständig rådgivning [15]. Om sådana påtryckningar någonsin utövas på rättstjänsten har institutionerna alla medel till sitt förfogande för att hantera sådana påtryckningar. Det skulle helt klart åligga kommissionen att vidta de åtgärder som krävs för att sätta stopp för sådana påtryckningar och se till att personal som arbetar vid rättstjänsten kan ”tala sin mening”. Att skapa och främja en sådan kultur inom en institution är i sig en aspekt av god förvaltning.

23. Även om man skulle dra slutsatsen att det fanns en viss risk för skada på skyddet för juridisk rådgivning – och ombudsmannen är inte övertygad om att en sådan risk har fastställts – skulle en sådan risk behöva vägas mot allmänintresset av att handlingen lämnas ut (se nedan).

Undantag avseende skyddet för beslutsprocessen

24. Kommissionen har också åberopat behovet av att skydda sina beslutsprocesser.

25. Föreliggande rättsliga yttrande innehåller en allmän analys av tillämpningsområdet för tjänsteföreskrifternas bestämmelser om visselblåsning i fall där en anställd vid en EU-institution rapporterar påstådda oegentligheter vid en annan institution. Kommissionen har inte hävdat att det rättsliga yttrandet var relevant för något särskilt fall eller en del av en annan konkret pågående beslutsprocess. Den hävdade i allmänhet att ett utlämnande skulle ”försämra institutionens beslutsprocess i framtida beslut om fall av visselblåsning som utförs av anställda vid andra institutioner”.

26. Ombudsmannen noterar att begreppet ”beslutsförfarande” omfattar alla processer för interna samråd och överläggningar. ”Beslut” är ståndpunkter som antagits till följd av dessa samråd och överläggningar, även om sådana ståndpunkter inte nödvändigtvis utgör formella rättsligt bindande ”beslut”. Med andra ord har begreppet ”beslut” en vid betydelse [16].

27. Detta innebär emellertid inte att begreppet beslutsfattande kan omfatta extremt vaga påståenden om möjligheten att institutionen kan behöva ta ställning i en viss fråga. Ombudsmannen anser därför att kommissionens argument – att yttrandet kan vara relevant för hypotetiska framtida fall av visselblåsning – inte är tillräckligt.

28. Ombudsmannen har understrukit att ett beslutsförfarande, för att kunna åberopa det undantag som skyddar institutionens beslutsförfarande, måste identifieras åtminstone i en sådan utsträckning att det blir möjligt att, med vederbörlig hänsyn till innehållet i den handling som begärs utlämnad, bedöma huruvida detta beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas eller inte om handlingen lämnades ut.

29. Även om det godtogs att de beslutsförfaranden som kommissionen hänvisade till var tillräckligt identifierade, skulle detta inte innebära att ett utlämnande av den omtvistade handlingen allvarligt skulle undergräva de aktuella beslutsförfarandena. Ombudsmannen noterar att kommissionen i huvudsak antyder att ett utlämnande av handlingen skulle hindra kommissionen från att inta en alternativ ståndpunkt i ett framtida ärende. Detta är helt enkelt inte fallet. Ett offentliggörande av en handling till följd av en begäran om tillgång till handlingar innebär inte på något sätt att handlingen därefter kommer att betraktas som institutionens ståndpunkt i denna fråga. Det kan inte finnas några berättigade förväntningar på att institutionen kommer att följa denna ståndpunkt i framtida fall om inte institutionen formellt tillkännager att den kommer att följa denna ståndpunkt i framtida fall. Även om handlingen skulle offentliggöras skulle kommissionens frihet att inta en annan ståndpunkt i framtida ärenden således inte inskränkas. Det är viktigt att komma ihåg att övervägande av juridisk rådgivning vanligtvis bara är en del av ett administrativt beslut.

Övervägande allmänintresse

30. Även om ovannämnda intressen skulle skadas genom ett utlämnande, måste detta under alla omständigheter vägas mot ett eventuellt övervägande allmänintresse av att handlingen offentliggörs. I det aktuella fallet hävdar klaganden att ett utlämnande av handlingen skulle gynna och bidra till att främja EU-förvaltningens legitimitet. En vägran att lämna ut handlingen i sak skulle å andra sidan kunna öka allmänhetens tvivel om huruvida EU:s regler om visselblåsning är strikta och tydliga samt om EU-institutionernas åtagande att följa upp rapporter om visselblåsare.

31. Kommissionen höll inte med om att det fanns ett allmänintresse av att göra handlingen tillgänglig för allmänheten, särskilt eftersom tolkningen av tjänsteföreskrifterna främst gällde EU-institutionerna och deras personal.

32. Ombudsmannen betonar att visselblåsning enligt tjänsteföreskrifterna är en skyldighet för EU-anställda. De anställda är skyldiga att rapportera allvarliga oegentligheter som de får kännedom om under tjänsteutövningen. Denna skyldighet är inte begränsad till fall där man får kännedom om oegentligheter vid den egna institutionen. Den är tillämplig när en anställd får kännedom om oegentligheter vid någon av EU:s institutioner. Syftet med visselblåsningskravet är att skydda mot allt som är ”skadligt för unionens intressen” (och inte bara för den egna institutionen). Underlåtenhet att uppfylla denna skyldighet kan i slutändan leda till disciplinära förfaranden mot den berörda tjänstemannen.

33. I detta sammanhang instämmer ombudsmannen helt i kommissionens allmänna bedömning, som gjordes i samband med antagandet av nya riktlinjer för visselblåsning, att det är viktigt att ha tydliga, välkända och tillförlitliga rapporteringskanaler och arrangemang för visselblåsning på plats [17](understrykning tillagd). Tydliga regler om räckvidden och gränserna för bestämmelserna om visselblåsning gör det möjligt för de anställda att på ett effektivt sätt fullgöra sin skyldighet att säga sin mening om de får kännedom om allvarliga fel eller försummelser inom institutionerna. Sådana tydliga regler tjänar allmänintresset genom att främja integritet, öppenhet, ansvarsskyldighet och i slutändan legitimitet i och för EU:s förvaltning [18].

34. Integritet är en grundläggande princip för den europeiska offentliga förvaltningen. Den europeiska allmänheten förväntar sig att EU-institutionernas personal beter sig med största möjliga integritet, vilket bidrar till den övergripande legitimiteten för EU:s offentliga förvaltning. I detta sammanhang stärker öppenheten denna integritet genom att göra det möjligt för medborgarna att granska omfattningen och gränserna för reglerna om visselblåsning inom institutionerna och bedöma om institutionerna på ett adekvat sätt svarar på utmaningarna med intern korruption, bedrägerier och andra allvarliga oriktigheter. Offentliggörandet av innehållet i det rättsliga yttrandet kommer enligt ombudsmannen att öka allmänhetens förtroende för hur bestämmelserna om visselblåsning fungerar och bidra till att lugna personal som känner sig skyldiga att åberopa dem.

35. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att det verkligen finns ett betydande allmänintresse av att lämna ut en handling som på ett allmänt och grundligt sätt analyserar vissa aspekter av bestämmelserna om visselblåsning och därigenom försöker klargöra kommissionens förståelse av de anställdas skyldigheter. Ombudsmannen anser att detta allmänintresse – i detta fall – väger tyngre än alla identifierade behov av att skydda juridisk rådgivning eller kommissionens beslutsprocess. Ombudsmannen anser att kommissionens beslut att inte lämna ut den materiella delen av det rättsliga yttrandet utgör ett administrativt missförhållande och lämnar därför en rekommendation i detta avseende.

Rekommendationen

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till kommissionen:

Kommissionen bör ge full tillgång till det rättsliga yttrandet.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om denna rekommendation.  I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen avge ett yttrande senast den 14 januari 2016. Yttrandet skulle kunna bestå av ett godtagande av rekommendationen och en beskrivning av hur den har genomförts.

Strasbourg den 10 oktober 2016

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

 

[1] Klaganden hade begärt allmänhetens tillgång på grundval av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[2] Förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen (EGT 1962, 45, s. 1385, konsoliderad version finns på: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:01962R0031-20140701&from=EN.

[3] Institutionerna får bevilja fysiska eller juridiska personer som inte är bosatta eller registrerade i en medlemsstat tillgång till handlingar.

[4] Ombudsmannens förslag till kommissionen offentliggörs tillsammans med denna rekommendation.

[5] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[6] Artiklarna 22a och 22b i tjänsteföreskrifterna.

[7] Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 1697/2010/(BEH)JN mot Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

[8] Artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

[9] Dom Sverige/MyTravel och kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 75; Dom Sverige/kommissionen, C-64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 66; Dom Sverige och Turco/rådet, förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 36; och dom Franchet och Byk/kommissionen, T-391/03, EU:T:2006:190, punkt 84.

[10] Dom Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkt 37.

[11] Dom Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkterna 33–45.

[12] Dom Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkterna 42-43.

[13] Dom Sverige/MyTravel och kommissionen, EU:C:2011:496, punkt 116. Dom Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkt 65.

[14] Dom Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkterna 42 och 62.

[15] Dom Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkt 64.

[16] Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 1817/2010/(DK)RA mot Europeiska kommissionen, punkt 37.

[17] Europeiska kommissionens pressmeddelande av den 6 december 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1326_en.htm.

[18] Se Europeiska ombudsmannens undersökning på eget initiativ OI/1/2014/PMC om visselblåsning.