(Tillverkad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga (1))

Klagomålet

Bakgrund

Klaganden är tysk medborgare. De tyska skattemyndigheterna anser att klaganden är skyldig dem ett betydande belopp (cirka 358 000 euro). Detta påstående (som bestrids av klaganden) verkar grunda sig på den tyska skattemyndighetens uppfattning att vissa tillgångar som tillhör klaganden men som är baserade utomlands bör beskattas i Tyskland.

I november 2003 beordrade staden där den klagande bor honom att lämna in sitt pass med motiveringen att han sannolikt skulle resa utomlands för att undvika att behöva betala ovannämnda skuld. Staden beslutade också att giltigheten av klagandens personliga id-kort ("Personalausweis") skulle begränsas till Tyskland. Till följd av detta kunde klaganden inte lagligen lämna Förbundsrepubliken Tysklands territorium.

Klaganden lämnade in ett administrativt överklagande av detta beslut.

Den 30 mars 2004 vände sig klaganden till Europeiska kommissionen för att klaga på att hans rätt till fri rörlighet enligt artikel 18 i EG-fördraget hade åsidosatts. Klaganden hävdade att det följde av domstolens rättspraxis att alla nationella regler som begränsade den gränsöverskridande rörligheten var förbjudna. I detta sammanhang hänvisade klaganden till domstolens dom i mål C-415/93, Bosman 1995, REG 1995, s. I-4921. Han hävdade vidare att villkoren för eventuella begränsningar av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa inte var uppfyllda i hans fall.

Den 6 maj 2004 bekräftade kommissionen mottagandet av denna skrivelse och bad klaganden att inkomma med ytterligare upplysningar. Som svar på ytterligare en skrivelse från klaganden av den 18 maj 2004 begärde kommissionen genom en skrivelse av den 3 juni 2004 att klaganden skulle inkomma med en kopia av sitt administrativa överklagande. Klaganden lämnade denna information.

Den 16 juni 2004 påpekade kommissionen att den förstod att klaganden hade dömts för skattebrott. Kommissionen informerade klaganden om att hans ärende inte omfattades av gemenskapsrättens tillämpningsområde, eftersom det inte rörde sig om något gränsöverskridande inslag. I detta sammanhang hänvisade kommissionen till domstolens dom i de förenade målen C-64/96 och C-65/96, Uecker och Jacquet 1997 (REG 1997, s. I-3171). Kommissionen har även, med hänvisning till domen i målet Moser mot Land Baden-Württemberg 1984 (REG 1984, s. 2539), påpekat att en rent hypotetisk möjlighet att arbeta i en annan medlemsstat inte utgör ett tillräckligt nära samband för att motivera tillämpningen av bestämmelserna om fri rörlighet.

I sitt svar av den 23 juni 2004 klargjorde klaganden att han inte hade dömts av en domstol, men att hans rätt att flytta hade begränsats genom ett beslut av en administrativ myndighet. Klaganden hävdade att detta beslut hade grundats på det faktum att han ägde tillgångar utomlands. Enligt den klagande skyddas innehavet av en värdepappersdeposition utomlands av EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital. Klaganden betonade också att kränkningen av hans rätt till fri rörlighet var verklig, med tanke på att han ville ta över uppgiften att ta hand om kunder som bor utomlands för sin arbetsgivare och att han hade bokat en semesterresa till ett annat land som han hade tvingats ställa in på grund av det beslut som fattats av den stad där han bor. Han hävdade vidare att stadens beslut utgjorde en oproportionerlig åtgärd. I sin skrivelse hänvisade klaganden till domstolens domar i mål C-18/95 Terhoeve 1999 [ECR] I-345 och i mål C-357/98 Yiadom 2000 [ECR] I-9265.

I sitt svar av den 20 juli 2004 påpekade kommissionen att klaganden främst verkade förlita sig på den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och på gemenskapsrätten. Kommissionen hävdade vidare att klagandens ärende hade nått ett långt framskridet skede vid tyska domstolar. Kommissionen ansåg dock att det inte var klart om möjligheten att vända sig till nationella domstolar hade haft suspensiv verkan. Kommissionen hävdade vidare att klaganden kunde vända sig till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) när det gäller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och att endast EG-domstolen kunde klargöra tolkningen av gemenskapsrätten som svar på en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 i EG-fördraget. Kommissionen anser därför att det inte var möjligt att dra någon slutgiltig slutsats i ärendet på grundval av de uppgifter som hittills varit tillgängliga.

I sitt svar av den 1 augusti 2004 upprepade klaganden sin åsikt. Han betonade också att det hittills bara hade fattats ett beslut av en förvaltningsmyndighet, att ärendet ännu inte hade hänskjutits till domstol och att hans administrativa överklagande inte hade någon suspensiv verkan. Klaganden begärde därför att kommissionen skulle inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland.

Den 18 september 2004 besvarade kommissionen denna skrivelse. Kommissionen bekräftade sin ståndpunkt att artikel 18 i EG-fördraget inte var tillämplig under de aktuella omständigheterna. Enligt kommissionen påverkade det faktum att klaganden var en "potentiell" mottagare av tjänster som skulle tillhandahållas i andra medlemsstater inte denna slutsats. Kommissionen betonade att endast en generaladvokat hittills hade hänvisat till "potentiella gemenskapsturister", men att domstolen inte hade följt detta yttrande. Den påpekade vidare att Europadomstolen hade avgjort två liknande mål under 2003 och föreslog att klaganden skulle vända sig till denna domstol. Kommissionen föreslog också att klaganden skulle kunna skriva till FN:s centrum för mänskliga rättigheter i Genève.

Klagomål 2847/2004/AS

Den 4 oktober 2004 vände sig klaganden till ombudsmannen (klagomål 2847/2004/AS) och hävdade att kommissionen hade åsidosatt hans rätt till fri rörlighet. Klaganden hävdade att han hade bokat två resor till europeiska länder som han inte hade kunnat genomföra på grund av stadens beslut. I sin skrivelse hänvisade klaganden bland annat till domstolens dom i mål C-10790 Masgio 1991, REG 1991, s. I-1119. Med tanke på att klaganden inte hade lämnat in några styrkande handlingar (och att han inte hade angett ett telefonnummer som skulle ha gjort det möjligt för ombudsmannens kontor att kontakta honom) avslogs detta klagomål den 27 oktober 2004 på grundval av artikel 195 (otillräckliga skäl för en undersökning).

Förevarande anmärkning

Genom en skrivelse av den 1 november 2004 (som skickades per fax den 2 november 2004) vidarebefordrade klaganden kopior av sin korrespondens med kommissionen till ombudsmannen. Denna skrivelse registrerades som ett nytt klagomål av ombudsmannen. I detta klagomål hävdade klaganden i huvudsak att kommissionen inte hade behandlat hans överträdelseklagomål mot Tyskland på ett korrekt sätt.

Frågeställningen

Kommissionens yttrande

I sitt yttrande framförde kommissionen följande synpunkter:

Den 30 mars 2004 begärde klaganden att kommissionen skulle inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland. I enlighet med kommissionens meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (KOM(2002) 141 slutlig, EGT C 244, 2002, s. 5) hade denna skrivelse registrerats som ett klagomål (referensnummer 2004/4462). Klaganden underrättades om detta den 27 maj 2004.

Den 16 juni och den 18 september 2004 underrättade kommissionen klaganden om sin uppfattning att hans situation var rent intern och att artikel 18 i EG-fördraget därför inte var tillämplig. Kommissionen hade också informerat klaganden om möjligheten att vända sig till Europadomstolen eller FN:s centrum för mänskliga rättigheter i Genève.

Genom en skrivelse av den 27 september 2004 hade klaganden klagat på kommissionens ståndpunkt. Kommissionen hade inte svarat på denna skrivelse med motiveringen att den inte innehöll några nya inslag jämfört med klagandens tidigare skrivelser och att den därför kunde anses vara repetitiv (se avsnittet "Hantering av förfrågningar" i kommissionens kodex för god förvaltningssed).

Den 9 december 2004 bad den avdelning vid kommissionen som ansvarade för ärendet kommissionens generalsekretariat att avsluta ärendet.

De tyska myndigheterna hade under tiden informerat kommissionen om att de begränsningar som ålagts klaganden fortfarande var tillämpliga och att ärendet från och med den 17 december 2004 var anhängigt vid Regierungspräsidium Baden-Württemberg, den myndighet som var behörig att handlägga klagandens administrativa överklagande. Den senare hade dessutom informerat kommissionen om att klaganden inte hade begärt att den behöriga förvaltningsdomstolen skulle bevilja interimistiska åtgärder på det sätt som han hade kunnat göra.

Kommissionens avdelningar hade gjort allt de kunde för att besvara den klagandes frågor och hjälpa honom att finna lösningar utanför gemenskapsrätten. De hade emellertid förklarat för klaganden att hans situation inte omfattades av gemenskapsrätten. När det gäller klagandens överträdelseklagomål hade de förfarandemässiga kraven avseende relationerna med klagandena iakttagits.

Ytterligare undersökningar

Efter noggrant övervägande av kommissionens yttrande visade det sig att ytterligare undersökningar var nödvändiga.

Begäran om ytterligare upplysningar

Den 28 februari 2005 uppmanade ombudsmannen därför kommissionen att kommentera hur den i det aktuella fallet iakttagit de rättssäkerhetsgarantier som anges i punkt 10 i meddelandet till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten. Enligt punkt 10 i detta meddelande ska kommissionen 1) underrätta den klagande i förväg om den vill avsluta ärendet och 2) uppmana den klagande att inkomma med eventuella synpunkter inom fyra veckor.

Kommissionens svar

I sitt svar på denna begäran om ytterligare upplysningar påpekade kommissionen att ett förenklat förfarande hade använts i detta ärende i enlighet med punkt 11 i meddelandet. Kommissionen beklagade att ingen formell skrivelse hade skickats för att informera klaganden om kommissionens avsikt att avsluta ärendet, i enlighet med punkt 10 i meddelandet.

Klagandens synpunkter

Klaganden lämnade två uppsättningar synpunkter, den första efter att ha mottagit en kopia av kommissionens yttrande och den andra efter att ha tagit del av kommissionens svar på begäran om ytterligare upplysningar. Innehållet i den klagandes andra skrivelse är dock praktiskt taget identiskt med innehållet i den första skrivelsen.

I sina synpunkter framförde klaganden följande synpunkter:

Det administrativa överklagandet, som ingavs den 4 december 2003, hade ännu inte behandlats. Även handläggningstiden för detta administrativa överklagande utgjorde ett åsidosättande av rätten till fri rörlighet.

Stadens beslut stred mot artiklarna 18 och 39 i EG-fördraget, eftersom det hindrade honom från att lämna Tyskland. Det var inte motiverat med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (artikel 39.3 i EG-fördraget). Skatteskäl kunde inte åberopas för att motivera begränsningar av rätten till fri rörlighet. Beslutet att ta ifrån honom hans pass syftade till att hindra honom från att arbeta utomlands, eftersom det var lättare att driva in skattefordringar inom landet än i andra stater. Dessa administrativa skäl kan emellertid inte heller motivera en begränsning av rätten till fri rörlighet.

I detta sammanhang hänvisade klaganden till ett antal ytterligare domar från domstolen.

Beslutet

1 Inledande anmärkning

1.1 Den klagande är tysk medborgare. De tyska skattemyndigheterna anser att klaganden är skyldig dem ett betydande belopp (cirka 358 000 euro). I november 2003 beordrade staden där den klagande bor honom att lämna in sitt pass med motiveringen att han sannolikt skulle resa utomlands för att undvika att behöva betala ovannämnda skuld. Staden beslutade också att giltigheten av klagandens personliga id-kort ("Personalausweis") skulle begränsas till Tyskland. Till följd av detta kunde klaganden inte lagligen lämna Förbundsrepubliken Tysklands territorium. Klaganden lämnade in ett administrativt överklagande av detta beslut.

Den 30 mars 2004 vände sig klaganden till Europeiska kommissionen för att klaga på att hans rätt till fri rörlighet enligt artikel 18 i EG-fördraget hade åsidosatts. Klaganden hävdade att det följer av domstolens rättspraxis att alla nationella bestämmelser som begränsar den gränsöverskridande rörligheten är förbjudna. Han hävdade vidare att villkoren för eventuella begränsningar av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa inte var uppfyllda i hans fall. I sin efterföljande korrespondens med kommissionen gjorde klaganden gällande att han ägde tillgångar utomlands, att han ville ta över uppgiften att ta hand om kunder som bor i andra medlemsstater för sin arbetsgivares räkning och att han hade bokat två semesterresor till andra medlemsstater, vilka han var tvungen att ställa in på grund av stadens beslut.

Den 27 maj 2004 underrättades klaganden om att hans skrivelse hade registrerats som ett klagomål (referensnummer 2004/4462).

I två skrivelser av den 16 juni och den 18 september 2004 underrättade kommissionen klaganden om sin uppfattning att hans situation var rent intern och att artikel 18 i EG-fördraget därför inte var tillämplig. Kommissionen informerade vidare klaganden om möjligheten att vända sig till Europadomstolen eller FN:s centrum för mänskliga rättigheter i Genève.

I sitt klagomål till ombudsmannen, som ingavs den 2 november 2004, hävdade klaganden att kommissionen inte hade behandlat hans överträdelseklagomål mot Tyskland på ett korrekt sätt.

1.2 I sina synpunkter från april 2005 på kommissionens yttrande påpekade klaganden att det administrativa överklagandet, som hade lämnats in den 4 december 2003, fortfarande inte hade behandlats. Klaganden anser att även handläggningstiden för detta administrativa överklagande utgjorde ett åsidosättande av rätten till fri rörlighet.

1.3 Det bör noteras att denna undersökning gäller frågan om huruvida kommissionen på ett korrekt sätt hanterade det överträdelseklagomål som klaganden hade lämnat in till kommissionen i mars 2004. Eftersom det ovannämnda argumentet (i punkt 1.2) inte verkar ha lagts fram för kommissionen inom ramen för överträdelseklagomålet, kan det inte beaktas i denna undersökning.

2 Påstådd underlåtenhet att på ett korrekt sätt behandla klagomålet om överträdelse

2.1 Klaganden hävdade att kommissionen inte hade behandlat hans överträdelseklagomål mot Tyskland på ett korrekt sätt.

2.2 I sitt yttrande hävdade kommissionen i princip att den hade hanterat frågan på ett korrekt sätt. Kommissionen ansåg vidare att förfarandekraven för förbindelserna med de klagande hade iakttagits. Det noterade också att den avdelning som ansvarade för ärendet vid kommissionen den 9 december 2004 hade bett kommissionens generalsekretariat att avsluta ärendet.

2.3 När det gäller förfarandemässiga aspekter bör det för det första noteras att kommissionens meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (KOM(2002) 141 slutlig, EGT C 244, 2002, s. 5) innehåller vissa rättssäkerhetsgarantier när det gäller klagomål om överträdelser som lämnas in till kommissionen. Enligt punkt 10 i detta meddelande ska kommissionen 1) underrätta den klagande i förväg om den vill avsluta ärendet och 2) uppmana den klagande att inkomma med eventuella synpunkter inom fyra veckor. Som svar på en fråga från ombudsmannen medgav kommissionen att den inte hade uppfyllt dessa krav och beklagade detta misslyckande. Kommissionen förklarade att den hade använt ett förenklat förfarande i detta ärende i enlighet med punkt 11 i meddelandet. Det bör dock noteras att det i punkt 11 sista stycket föreskrivs att när "kommissionen avser att tillämpa detta förfarande skall den underrätta den klagande om detta i enlighet med det förfarande som beskrivs i punkt 10". Ombudsmannen drar därför slutsatsen att kommissionen inte har iakttagit de rättssäkerhetsgarantier som anges i punkt 10 i dess eget meddelande. Detta utgör ett administrativt missförhållande.

Ombudsmannen noterar att kommissionens beslut att avsluta sitt ärende om klagandens överträdelseklagomål verkar ha fattats efter det att ombudsmannen hade uppmärksammat kommissionen på detta klagomål. Kommissionens underlåtenhet att följa sitt eget meddelande är därför desto mer förvånande.

2.4 När det gäller sakfrågan i ärendet anser ombudsmannen att kommissionen har rätt när den påpekar att EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet inte är tillämpliga på rent interna situationer som inte har några gränsöverskridande inslag (2). Det bör dock noteras att det i artikel 18 i EG-fördraget föreskrivs att varje unionsmedborgare "skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som fastställs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget". Denna rättighet innefattar med nödvändighet en skyldighet för medlemsstaterna att tillåta sina medborgare att lämna deras territorium för att utnyttja denna frihet. Ombudsmannen konstaterar dock att själva syftet med de åtgärder som vidtagits av den behöriga tyska myndigheten var att göra det omöjligt för klaganden att lämna Tyskland. Det bör vidare påpekas att klaganden har förklarat att han vill resa till andra medlemsstater av yrkesmässiga skäl och för turiständamål. Med tanke på den breda ordalydelsen i artikel 18 anser ombudsmannen att denna bestämmelse också skyddar EU-medborgarnas rätt att resa till andra medlemsstater för att tillbringa en semester där.

Det bör vidare noteras att klaganden i sin skrivelse till kommissionen av den 23 juni 2004 hävdade att han hade bokat en semesterresa som han senare hade tvingats ställa in på grund av de åtgärder som vidtagits av de tyska myndigheterna. I sin skrivelse till kommissionen av den 4 oktober 2004 hänvisade klaganden till två resor som han tvingats ställa in, en i juni och en i augusti/september 2004. I en skrivelse till ombudsmannen av den 19 november 2004 (som vidarebefordrades till kommissionen) uppgav klaganden att dessa resor skulle ha tagit honom till Ungern respektive Österrike. Mot bakgrund av dessa indikationer anser ombudsmannen att det är svårt att hävda att klagandens avsikt att utnyttja sin rätt till fri rörlighet var hypotetisk. Under alla omständigheter bör det noteras att det inte framgår av kommissionens skrivelser att kommissionen någonsin har beaktat dessa synpunkter.

2.5 Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att kommissionen inte har behandlat klagandens överträdelseklagomål på ett korrekt sätt, även när det gäller innehållet i detta klagomål. Detta utgör ytterligare ett administrativt missförhållande.

2.6 För att undvika tvivel bör det noteras att ovanstående överväganden endast gäller frågan om huruvida klagandens fall skulle kunna omfattas av gemenskapens regler om fri rörlighet. Om denna fråga (efter en ordentlig granskning av klagandens argument) skulle besvaras jakande av kommissionen, skulle den inskränkning av rätten till fri rörlighet som då skulle föreligga fortfarande kunna vara motiverad, med beaktande av "de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i de åtgärder som vidtagits för att genomföra det". Slutligen ska det även erinras om att kommissionen, när den kommer fram till att en överträdelse föreligger, förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida ett fördragsbrottsförfarande ska inledas eller inte.

Utöver de fall som kommissionen hänvisar till, se Wölker/Grill, kommentar till artikel 39, punkt 11-13, i von der Groeben/Schwarze (red.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, sjätte upplagan, Baden-Baden 2003.

3 Slutsats

Mot bakgrund av ovanstående lämnar ombudsmannen följande förslag till rekommendation till kommissionen i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga:

Utkastet till rekommendation

Kommissionen bör ompröva det överträdelseklagomål som lämnats in av klaganden.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga skall kommissionen sända ett detaljerat yttrande senast den 30 september 2005. Det detaljerade yttrandet kan bestå av ett godtagande av ombudsmannens beslut och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits för att genomföra förslaget till rekommendation.

Strasbourg den 29 juni 2005

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (EGT L 113, 1994, s. 15).

(2) Utöver de fall som kommissionen hänvisar till, se Wölker/Grill, kommentar till artikel 39, punkt 11-13, i von der Groeben/Schwarze (red.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, sjätte upplagan, Baden-Baden 2003.