(Tillverkad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga(1))

Klagomålet

Klagandenas ärende

I december 2003 klagade klagandena, en ledamot av CDU (Christlich Demokratische Union Deutschlands) och en företrädare för ungdomsgruppen från samma parti, till ombudsmannen över att rådets sammanträden i egenskap av lagstiftare endast var offentliga i den utsträckning som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i rådets arbetsordning av den 22 juli 2002 (EGT L 230, 2002, s. 7).

De relevanta bestämmelserna

Artiklarna 8 och 9 i rådets arbetsordning har följande lydelse:

”Artikel8
Rådets överläggningar som är öppna för allmänheten och offentliga debatter

1. Rådets överläggningar om rättsakter som skall antas enligt medbeslutandeförfarandet i artikel 251 i EG-fördraget skall vara öppna för allmänheten enligt följande:

a) Kommissionens presentation av sina viktigaste lagstiftningsförslag och den därpå följande debatten i rådet ska vara öppen för allmänheten. Förteckningen över sådana förslag ska antas i början av varje sexmånadersperiod av rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), som ska sammankallas till ett möte enligt artikel 2.2 a, på rekommendation av ordförandeskapet och efter samråd med kommissionen.

b) Omröstningen om lagstiftningsakter ska vara öppen för allmänheten, liksom rådets slutliga överläggningar som leder till den omröstningen och de röstmotiveringar som åtföljer den.

I sådana fall ska rådets överläggningar vara öppna för allmänheten genom att rådets möte sänds ut på audiovisuell väg, särskilt i ett bräddrum. Omröstningsresultatet ska anges visuellt.

Generalsekretariatet skall i så stor utsträckning som möjligt i förväg informera allmänheten om datum och ungefärlig tid för sådana audiovisuella sändningar och vidta alla praktiska åtgärder för att säkerställa ett korrekt genomförande av denna punkt.

2. Rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser), som sammankallas till ett sådant möte som avses i artikel 2.2 a, skall varje år hålla en offentlig riktlinjedebatt om rådets årliga operativa program och, i förekommande fall, om kommissionens årliga arbetsprogram. Denna årliga riktlinjedebatt ska sändas ut till allmänheten på audiovisuell väg.

3. Efter beslut av rådet eller Coreper, som ska fatta beslut med kvalificerad majoritet, ska rådet hålla minst en offentlig debatt om andra viktiga nya lagstiftningsförslag än de som avses i punkt 1.

Rådet eller Coreper får med kvalificerad majoritet från fall till fall besluta att andra offentliga debatter ska hållas om viktiga frågor som påverkar unionens intressen.

Det ankommer på ordförandeskapet, varje rådsmedlem eller kommissionen att föreslå frågor eller särskilda ämnen för sådana debatter.

Sådana debatter ska sändas ut till allmänheten på audiovisuell väg.

Artikel 9
Offentliggörande av omröstningar, röstmotiveringar och protokoll

1. Utöver de fall då rådets överläggningar är öppna för allmänheten enligt artikel 8.1 ska, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare enligt artikel 7, resultaten av rådsmedlemmarnas omröstningar och röstmotiveringar samt uttalandena till rådets protokoll och de punkter i protokollet som rör antagandet av lagstiftningsakter offentliggöras.

Samma regel skall gälla för

a) omröstningsresultat och röstmotiveringar samt uttalanden till rådets protokoll och de punkter i protokollet som rör antagandet av en gemensam ståndpunkt enligt artikel 251 eller 252 i EG-fördraget,

b) omröstningsresultat och röstmotiveringar från rådsmedlemmar eller deras företrädare i den förlikningskommitté som inrättats genom artikel 251 i EG-fördraget samt uttalanden till rådets protokoll och de punkter i protokollet som rör förlikningskommitténs möte,

c) omröstningsresultat och röstmotiveringar samt uttalanden till rådets protokoll och de punkter i protokollet som rör rådets upprättande av en konvention på grundval av avdelning VI i fördraget om Europeiska unionen.

2. Dessutom ska omröstningsresultaten offentliggöras

a) när rådet handlar i enlighet med avdelning V i fördraget om Europeiska unionen, genom ett enhälligt beslut av rådet eller Coreper som fattas på begäran av en av deras medlemmar,

b) när rådet antar en gemensam ståndpunkt i den mening som avses i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen, genom ett enhälligt beslut av rådet eller Coreper som fattas på begäran av en av deras medlemmar,

c) i andra fall, genom beslut av rådet eller Coreper på begäran av en av deras medlemmar.

När resultatet av en omröstning i rådet offentliggörs i enlighet med punkterna a, b och c, ska de röstmotiveringar som avgavs vid omröstningen också offentliggöras på begäran av de berörda rådsmedlemmarna, med vederbörlig hänsyn till denna arbetsordning, rättssäkerheten och rådets intressen.

Uttalanden till rådets protokoll och de punkter i protokollet som rör antagandet av de akter som avses i leden a, b och c ska offentliggöras genom beslut av rådet eller Coreper som fattas på begäran av en av deras medlemmar.

3. Omröstningar ska inte offentliggöras vid diskussioner som leder till vägledande omröstningar eller antagande av förberedande akter.”

Klagandenas argument

Klagandena påpekade att rådet tillsammans med Europaparlamentet är Europeiska unionens lagstiftande organ. De hävdade att de beslut som fattades av rådet påverkade EU-medborgarnas liv. Trots rådets centrala betydelse sammanträdde rådet endast offentligt i undantagsfall och i begränsad omfattning.

De klagande noterade att artikel 49.2 i utkastet till konstitutionellt fördrag för EU, som hade utarbetats av konventet 2003, hade följande lydelse:

”Europaparlamentet ska sammanträda offentligt, liksom ministerrådet när det behandlar och antar ett lagstiftningsförslag.”

De klagande påpekade dock att denna bestämmelse kunde träda i kraft först efter det att utkastet till konstitutionellt fördrag hade godtagits av medlemsstaterna och efter det att detta fördrag därefter hade ratificerats av alla dessa medlemsstater.

Enligt klagandena talar ett stort antal rättsliga och politiska skäl för att göra det möjligt för rådet att sammanträda offentligt från och med nu.

De klagande påpekade att offentliga möten i rådet när det agerade som lagstiftare under alla omständigheter skulle bli praxis när den nya konstitutionen trädde i kraft. De hävdade att konventets resultat och reaktionerna på europeisk och nationell nivå inte lämnade något tvivel om att en fällande dom hade bildats i Europa enligt vilken det var rätt att rådet skulle sammanträda offentligt, eftersom detta skulle stärka medborgarnas förtroende för de beslut som fattas i Bryssel.

De hävdade vidare att rådets nuvarande praxis inte var förenlig med det mål som anges i artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen, enligt vilket beslut i EU ”fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt”. Enligt de klagande måste insynen i EU:s verksamhet i dag betraktas som en allmän rättsprincip som till fullo bör återspeglas i rådets arbetsordning.

De klagande hävdade vidare att uteslutningen av allmänheten inte tjänade något syfte av högre rang. Enligt dem skyddade uteslutandet av allmänheten endast regeringarna i medlemsstaterna från den europeiska allmänhetens noggranna granskning, och detta hade endast negativa effekter för den europeiska integrationen och för medborgarna.

De klagande ansåg att den föreslagna ändringen av rådets arbetsordning skulle sända en tydlig signal till medborgare som skulle vara närmare knutna till EU.

Enligt klagandena bör rådets arbetsordning därför ändras så att det föreskrivs att rådet i sin egenskap av lagstiftare alltid bör sammanträda offentligt.

Klagandenas förhållningssätt till rådet

Den 18 september 2003 skickade de klagande ett öppet brev till rådet och ombudsmannen (som mottog brevet den 17 oktober 2003) om denna fråga.

I sitt svar av den 20 oktober 2003 informerade ombudsmannen de klagande om att ett eventuellt klagomål måste föregås av lämpliga föregående kontakter med rådet.

Den 19 november 2003 besvarade rådet klagandenas öppna skrivelse. Javier Solana påpekade att artikel 8 i rådets arbetsordning återspeglar den kompromiss som nåddes vid Europeiska rådets möte i Sevilla. Han tillade att rådets överläggningar före en omröstning om lagstiftningsakter redan var offentliga och gjordes tillgängliga för den intresserade allmänheten på audiovisuell väg. Javier Solana noterade att detsamma gällde kommissionens presentation av sina viktigaste lagstiftningsförslag och den efterföljande debatten i rådet. Enligt Javier Solana var således en väsentlig del av rådets lagstiftande verksamhet i praktiken redan offentlig. Dessutom var nästan alla handlingar som rörde rådets lagstiftningsverksamhet tillgängliga med stöd av förordning nr 1049/2001. Javier Solana tillade att öppnandet av rådets lagstiftningsöverläggningar för allmänheten (vilket framgår av konventets överläggningar) var en fråga som fick bredast möjliga stöd och att klagandenas förslag därför borde diskuteras igen i samband med förberedelserna för att genomföra det nya fördraget.

Frågeställningen

Rådets yttrande

I sitt yttrande framförde rådet följande synpunkter:

Öppenhetsprincipen, som bland annat fastställs i artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen, hade stor betydelse. Denna bestämmelse var dock formulerad i allmänna ordalag som antydde mer ett syfte än en absolut regel. Ordalydelsen i denna bestämmelse var programmatisk, vilket framgår av frasen ”marks a new stage in the process of creating an ever closer union”.

Rådets nuvarande praxis när det gäller offentliggörande av dess möten överensstämde med dess arbetsordning. Klagandena föreföll hävda att arbetsordningen i sig utgjorde ett administrativt missförhållande. Antagandet av arbetsordningen (som hade sin rättsliga grund direkt i artikel 207.3 i EG-fördraget) var dock en politisk och institutionell fråga. Artiklarna 8 och 9 i arbetsordningen hade ändrats till följd av en kompromiss mellan medlemsstaterna vid Europeiska rådets möte i Sevilla i juni 2002.

I konventets utkast till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa föreskrevs att rådet skulle sammanträda offentligt när det behandlade och antog lagstiftningsförslag. Det verkar som om själva det faktum att en sådan bestämmelse hade införts i ett (utkast till) konstitution bekräftade att frågan inte rörde administrativa missförhållanden eller administrativ praxis, utan en rättslig och politisk fråga som låg utanför ombudsmannens ämbetsområde.

Rådet pekade vidare på de befintliga arrangemangen för att informera allmänheten om rådets lagstiftningsverksamhet, inbegripet möjligheten att få tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

Mot bakgrund av ovanstående hävdade rådet att inga administrativa missförhållanden hade förekommit och att den fråga som klagandena tog upp gick utöver ombudsmannens ämbetsområde.

Klagandenas synpunkter

I sina synpunkter vidhöll de klagande sitt klagomål. De hävdade att den omständigheten att artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen fastställde ett allmänt formulerat mål och inte en absolut regel inte stod i vägen för deras krav på att rådets möten skulle vara offentliga. Klagandena hävdade att det tvärtom framgick av bestämmelsens programmatiska innebörd och syftet att fatta beslut så öppet som möjligt att det var obligatoriskt att främja denna princip i praktiken. För ett lagstiftande organ som rådet eller Europaparlamentet var ett offentligt möte den klassiska formen av öppenhet i beslutsfattandet, som tillämpas av de lagstiftande organen i alla unionens medlemsstater.

Befogenheten att organisera sina interna angelägenheter befriade inte rådet från dess skyldighet att respektera och främja unionens principer. Det faktiska innehållet i arbetsordningen och dess genomförande skulle därför kunna kollidera med principer av högre rang och därmed utgöra ett administrativt missförhållande.

Enligt de klagande innebar slutförandet av arbetet med utkastet till konstitutionellt fördrag i juli 2003 en kvalitativt ny utveckling när det gäller principen om offentlighet vid rådets möten i egenskap av lagstiftare. Denna princip skulle bli en allmän rättsprincip senast när medlemsstaternas stats- och regeringschefer antar konstitutionen.

Ytterligare undersökningar

Efter noggrant övervägande av rådets yttrande och de klagandes synpunkter visade det sig att ytterligare undersökningar var nödvändiga.

Begäran om ytterligare upplysningar

Ombudsmannen skrev därför till rådet i slutet av juni 2004. I denna skrivelse noterade ombudsmannen att artikel 49.2 i utkastet till konstitutionellt fördrag för EU också hade införts i det konstitutionella fördrag som man hade enats om vid Europeiska rådets möte i Bryssel några dagar i förväg. Ombudsmannen påpekade att även om detta fördrag ännu inte hade ratificerats av medlemsstaterna hade det godtagits av alla medlemsstater. Han noterade också att rådets arbetsordning antogs av rådet, det vill säga av medlemsstaternas företrädare.

Mot bakgrund av ovanstående bad ombudsmannen rådet att informera honom om vilka eventuella hinder det såg för genomförandet av den ändring av arbetsordningen som klagandena begärt, nu när det konstitutionella fördraget, inklusive den ovannämnda bestämmelsen, hade godtagits av medlemsstaterna.

Rådets svar

I sitt svar betonade rådet återigen den vikt det fäster vid frågan om öppenhet. Rådet noterade att det konstitutionella fördraget fortfarande måste ratificeras av medlemsstaterna. Den tillade att enbart det faktum att artikel 49 hade lagts till i del I i det konstitutionella fördraget visade att den fråga som klagandena tog upp var en politisk och konstitutionell fråga snarare än en fråga om administrativa missförhållanden.

Sammanfattningsvis upprepade rådet sin ståndpunkt att det inte förelåg något administrativt missförhållande, eftersom det hade handlat i full överensstämmelse med gällande relevanta bestämmelser.

De klagandes synpunkter

Inga synpunkter inkom från de klagande.

Beslutet

1 Omfattningen av ombudsmannens ämbetsområde

1.1 I december 2003 klagade klagandena, en ledamot av CDU och en företrädare för samma partis ungdomsgrupp, till ombudsmannen över att rådets sammanträden i egenskap av lagstiftare endast var offentliga i den utsträckning som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i rådets arbetsordning av den 22 juli 2002 (EGT L 230, s. 7). De klagande hävdade i huvudsak att rådets nuvarande praxis inte var förenlig med det mål som anges i artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen, enligt vilket beslut i EU ”fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt”.

1.2 I sitt yttrande hävdade rådet att den fråga som klagandena tog upp inte rörde administrativa missförhållanden eller administrativ praxis, utan en rättslig och politisk fråga som låg utanför ombudsmannens ämbetsområde. Rådet ansåg också att det inte förelåg något administrativt missförhållande, eftersom det hade handlat i full överensstämmelse med gällande relevanta bestämmelser.

1.3 Enligt artikel 195 i EG-fördraget skall ombudsmannen granska fall av administrativa missförhållanden i gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens verksamhet. Fördraget innehåller ingen definition av begreppet "administrativa missförhållanden". I sin årsrapport för 1997(2), och som svar på en begäran om förtydligande från Europaparlamentet, föreslog ombudsmannen följande definition: ”Administrativa missförhållanden uppstår när ett offentligt organ underlåter att agera i enlighet med en regel eller princip som är bindande för det.” Denna definition välkomnades senare av Europaparlamentet(3).

1.4 På grundval av ovanstående anser ombudsmannen att det faktum att rådets nuvarande praxis överensstämmer med gällande regler, som rådet självt har antagit, inte innebär att det inte kan förekomma administrativa missförhållanden. En rättsakt som antagits av en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan kan fortfarande utgöra ett administrativt missförhållande om den inte överensstämmer med en princip som är bindande för institutionen eller organet.

1.5 Rådet tycks hävda att i vilken utsträckning det öppnar de möten som det håller i egenskap av lagstiftare för allmänheten är ett politiskt beslut som ligger utanför ombudsmannens ämbetsområde. Ombudsmannen godtar att antagandet av rådets arbetsordning på grundval av artikel 207.3 i EG-fördraget är en politisk och institutionell fråga som rådet självt skall besluta om. Förevarande anmärkning avser emellertid inte det sätt på vilket rådet organiserar sina interna förfaranden, utan frågan huruvida allmänheten kan uteslutas från rådets sammanträden i egenskap av lagstiftare. Såsom klagandena med rätta har påpekat förefaller det som om de lagstiftande organen i samtliga medlemsstater i Europeiska unionen sammanträder offentligt. Enligt artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen ska beslut i unionen fattas "så öppet som möjligt". Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att rådet inte har fastställt att frågan om allmänhetens tillgång till dess möten är en rent politisk fråga som därför inte bör bli föremål för någon granskning.

1.6 Rådet hävdade vidare att själva det faktum att en bestämmelse som artikel 49.2 hade lagts till i del I i utkastet till konstitutionellt fördrag visade att den fråga som togs upp av de klagande var en politisk och konstitutionell fråga snarare än en fråga om administrativa missförhållanden. Ombudsmannen är inte övertygad av detta argument. Det är av grundläggande betydelse för medborgarna att kunna informera sig om de lagstiftande organens verksamhet. Det bästa sättet att uppnå detta är otvivelaktigt att öppna debatterna i dessa lagstiftande organ för allmänheten. Mot bakgrund av vikten av öppenhetsprincipen på detta område är det inte förvånande att en bestämmelse om detta först infördes i utkastet till konstitutionellt fördrag och därefter i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, som antogs av medlemsstaterna vid Europeiska rådets möte i Bryssel i juni 2004(4).

1.7 För att undvika eventuella missförstånd bör det tilläggas att denna anmärkning inte avser rådets lagstiftningsverksamhet som sådan, utan frågan om huruvida rådets möten i egenskap av lagstiftare bör vara offentliga.

1.8 På grundval av ovanstående anser ombudsmannen att den fråga som tas upp i detta klagomål omfattas av det mandat som han har tilldelats genom artikel 195 i EG-fördraget.

2 Bristen på öppenhet vid rådets möten när rådet agerar som lagstiftare

2.1 De klagande hävdar i huvudsak att rådets nuvarande praxis att inte inleda alla sina sammanträden i egenskap av lagstiftare inte är förenlig med det mål som fastställs i artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen, enligt vilket beslut i EU "fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt".

2.2 Rådet är enigt om att den öppenhetsprincip som bland annat fastställs i artikel 1.2 i Fördraget om Europeiska unionen är av stor betydelse. Den har emellertid gjort gällande att denna bestämmelse är formulerad i allmänna ordalag som snarare antyder ett syfte än en absolut regel och att ordalydelsen i denna bestämmelse är programmatisk. Rådet anser därför att dess nuvarande praxis enligt artiklarna 8 och 9 i dess arbetsordning inte utgör ett administrativt missförhållande.

2.3 Ombudsmannen instämmer i att artikel 1.2 i fördraget om Europeiska unionen inte innehåller någon exakt regel utan snarare en allmän princip. Faktum kvarstår dock att denna bestämmelse tydligt ålägger institutionerna och organen att se till att alla beslut på EU-nivå fattas så öppet som möjligt. Ombudsmannen anser därför att det bör undersökas om det skulle vara möjligt att öppna alla möten i rådet i dess egenskap av lagstiftare och, om så är fallet, om det ändå finns goda skäl att inte göra det.

2.4 Ombudsmannen konstaterar, som rådet självt har betonat, att vissa av rådets möten i egenskap av lagstiftare redan är offentliga i enlighet med de regler som fastställs i artiklarna 8 och 9 i rådets arbetsordning. Denna arbetsordning antas av rådet självt, det vill säga ett organ som består av en företrädare för varje medlemsstat (artikel 203 i EG-fördraget). Ombudsmannen noterar att EU:s medlemsstater i oktober 2004 undertecknade fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, som innehåller en uttrycklig bestämmelse om att rådet ska sammanträda offentligt när det behandlar och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt. Även om detta fördrag ännu inte har ratificerats av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella krav, anser ombudsmannen att själva det faktum att medlemsstaternas företrädare kände sig förmögna att enas om en sådan bestämmelse verkar tyda på att det skulle vara möjligt att öppna de relevanta mötena med allmänheten redan nu. Ombudsmannen var medveten om att han kunde ha förbisett överväganden som kunde vara relevanta i detta sammanhang, men skrev ändå till rådet i juni 2004 för att be det informera honom om vilka eventuella hinder det såg för genomförandet av den ändring av arbetsordningen som klagandena hade begärt, nu när det konstitutionella fördraget, inklusive den ovannämnda bestämmelsen, hade godtagits av medlemsstaterna. Rådet har i sin replik inte hänvisat till något sådant hinder. Ombudsmannen anser därför att det skulle vara möjligt för rådet att besluta att allmänheten ska tillåtas delta i dess sammanträden i egenskap av lagstiftare, såvida det inte finns goda skäl att inte göra det.

2.5 Ombudsmannen har noggrant granskat rådets argument. Rådet har emellertid inte hänvisat till några principer eller mål av högre rang som skulle kunna ge rådet rätt att vägra att öppna sina sammanträden i egenskap av lagstiftare för allmänheten. Tvärtom noterar ombudsmannen att rådet har betonat den stora vikt det fäster vid frågan om öppenhet. I sin skrivelse till de klagande av den 19 november 2003 godtog rådets generalsekreterare att öppnandet av rådets lagstiftningsöverläggningar för allmänheten (vilket framgår av konventets överläggningar) var en fråga som fick bredast möjliga stöd.

2.6 I sitt yttrande hänvisade rådet till de befintliga arrangemangen för att informera allmänheten om rådets lagstiftningsverksamhet, inbegripet möjligheten att få tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Ombudsmannen anser att dessa arrangemang, hur viktiga och lovvärda de än må vara, inte är relevanta för den aktuella undersökningen som rör tillträde till rådets möten och inte information om dessa möten.

3 Slutsats

Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att det faktum att rådet vägrar att besluta att sammanträda offentligt när det handlar i egenskap av lagstiftare utan att ange goda skäl för denna vägran är ett fall av administrativt missförhållande.

Ombudsmannen lämnar därför följande förslag till rekommendation till rådet i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga:

Utkastet till rekommendation

Europeiska unionens råd bör se över sin vägran att besluta att sammanträda offentligt när det agerar i egenskap av lagstiftare.

Rådet och de klagande kommer att informeras om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga skall rådet avge ett detaljerat yttrande senast den 28 februari 2005. Det detaljerade yttrandet kan bestå av ett godtagande av ombudsmannens beslut och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits för att genomföra förslaget till rekommendation.

Strasbourg den 9 november 2004

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

(1) Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (EGT L 113, 1994, s. 15).

(2) På sidorna 22–23.

(3) Se årsrapporten för 2002, s. 18.

(4) Det kan vara lämpligt att påpeka att artikel 49.2 i utkastet till konstitutionellt fördrag blev artikel 50.2 i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa och formulerades om något. Bestämmelsen har nu följande lydelse: ”Europaparlamentet ska sammanträda offentligt, liksom rådet när det behandlar och röstar om ett utkast till lagstiftningsakt.”