Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrund till klagomålet

1. Klagomålet ingavs av European University Association (EUA), en icke-statlig organisation som företräder över 800 universitet i Europa ^[2].

2. EUA var samordnare för ett konsortium bestående av 22 latinamerikanska och europeiska universitetssammanslutningar för projektet Alfa-PUENTES: Bygga upp universitetens sammanslutningars kapacitet att främja latinamerikansk regional integration (ALFA III)”. ALFA-PUENTES-projektet fick finansiering från EU inom ramen för bidragsavtalet DCI-ALA/19.09.01/10/21526/245-593/ALFA III (2010)87 och genomfördes från den 28 mars 2011 till den 27 mars 2014.

3. Under perioden juni–juli 2014, efter det att projektet hade avslutats, lämnade klaganden in slutrapporten om projektet. Detta omfattade en revisionsrapport, en beskrivande slutrapport, en förklarande anmärkning och en tabell över de kostnader som uppstått i Latinamerika. Klaganden begärde att kommissionen skulle göra slutbetalningen, som den beräknade till 162 645,72 euro.

4. Kommissionen vägrade att göra denna utbetalning. Diskussionerna mellan kommissionen och den klagande som följde lyckades inte lösa frågan.  Den 9 februari 2015 informerade kommissionen dock klaganden om att den skulle göra en slutbetalning på 63 713,49 euro.

5. Den 27 februari 2015 begärde kommissionen en revision av flera Alfa-projekt, däribland det aktuella projektet. Efter revisionen ^[3] den slutliga finansiella revisionsrapporten av den 3 november 2015 (nedan kallad ”Revisionsrapport”) konstaterades följande:

”• Den finansiella rapporten ger en i alla väsentliga avseenden rättvisande bild av de faktiska utgifterna och inkomsterna för projektet under perioden 28 mars 2011–27 mars 2014 i enlighet med tillämpliga avtalsvillkor. och

• De projektmedel som tillhandahålls av Europeiska kommissionen har i allt väsentligt använts i enlighet med tillämpliga avtalsvillkor.”

6. Eftersom det i revisionsrapporten drogs slutsatsen att ”finansieringssaldot som ska betalas av kommissionen” uppgick till 84 472,43 euro, begärde klaganden den 1 december 2015 att kommissionen skulle betala ut återstoden.

7. I sitt svar av den 17 februari 2016 vägrade kommissionen att betala det utestående beloppet ^[4].

8. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar och vände sig till Europeiska ombudsmannen.

Utredningen

9. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att betala ut 83 289,89 euro till klaganden.

10. Klaganden tar upp ett antal andra frågor, men huvudargumentet är att kommissionen underlät att agera i enlighet med slutsatserna i revisionsrapporten, i vilken det föreslogs att beloppet i fråga skulle betalas ut. Klaganden påpekar att projektutgifterna inte överskred vare sig den totala projektbudgeten eller de specifika budgetrubrikerna. Klaganden hävdar att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av slutsatserna i revisionsrapporten, särskilt genom att ange att den hade identifierat allvarliga problem med den finansiella och interna kontrollen under projektets gång.

11. Ombudsmannen mottog kommissionens svar på de frågor som togs upp i denna undersökning och därefter klagandens synpunkter. Ombudsmannen skickade också en skrivelse till kommissionen med sina preliminära slutsatser (se punkterna 20–23). Ombudsmannen noterar att det förekommer flera förseningar i genomförandet av denna undersökning och konstaterar att en del av dessa förseningar har orsakats av ombudsmannens kontor. För dessa förseningar har ombudsmannen bett klaganden om ursäkt.

Relevanta bestämmelser i bidragsavtalet

12. Under undersökningen klargjorde kommissionen att den rättsliga grunden för dess beslut att förklara de omtvistade kostnaderna icke stödberättigande var artikel 14.1 c och e i de allmänna villkoren:

”Stödberättigande kostnader är faktiska kostnader som stödmottagaren eller stödmottagarna ådragit sig och som uppfyller samtliga följande kriterier:

(...) c) [de] måste vara nödvändiga för genomförandet av den åtgärd som är föremål för bidraget och (...)

e) De ska vara rimliga, motiverade och förenliga med kraven på sund ekonomisk förvaltning, särskilt i fråga om sparsamhet och effektivitet.”

13. Kommissionen angav således att skälet till att förklara att kostnaderna inte var stödberättigande var att den hade beslutat att dessa kostnader hade uppkommit för verksamheter som varken var nödvändiga, rimliga eller motiverade för att projektet skulle kunna genomföras framgångsrikt.

Argument som framförts till ombudsmannen

14. Klaganden hävdar att kommissionen har misstolkat slutsatserna i revisionsrapporten. Sökanden har gjort gällande att kommissionen felaktigt angav att revisionsrapporten innehöll”ett antal allvarliga finansiella och interna kontrollfrågor som motiverade revisorns uttalande med reservation”. Klaganden noterar att revisionen tvärtom visade att kommissionen borde betala 84 472,43 euro till klaganden.

15. Klaganden har dessutom gjort gällande att kommissionens skäl för att vägra att göra betalningen är rent processuella och grundar sig på ett godtyckligt beslut om huruvida utgifterna var nödvändiga. Klaganden uppger att den inte kan förstå hur och enligt vilka kriterier kommissionen kunde bedöma att utgifterna i fråga inte var nödvändiga för att leverera projektresultaten. Klaganden anser att alla utgifter tydligt var projektrelaterade. Den hänvisar till exempel till ett kostnadsöverskridande för att anordna projektgruppsmöten som helt överensstämde med syftet med bidraget, nämligen kapacitetsuppbyggnad i latinamerikanska universitetssammanslutningar.

16. Kommissionen håller med om att projektets övergripande mål har uppnåtts. Kommissionen har emellertid påpekat att den var bekymrad över överskridandena av flera av budgetposterna, särskilt i fråga om administrativ stödpersonal, som utgjorde den största delen av de omtvistade kostnaderna. Kommissionen anser att klaganden inte på ett tillfredsställande sätt har motiverat den stora kostnadsökningen i slutet av projektet.

17. Kommissionen anger att revisionsrapporten endast är en källa som används för att kontrollera projektutgifterna. Det ger inte automatiskt den klagande rätt att få en betalning. I detta fall grundade kommissionen sin bedömning på rapporterna om utgiftskontroll, på de oberoende operativa och finansiella skrivbordskontrollerna från kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling (GD Internationellt samarbete och utveckling) och på den oberoende externa revisionen. När det gäller revisionsrapporten påpekar kommissionen att den fann att 18 715,75 euro av de kostnader för vilka ersättning begärts inte var stödberättigande. Även om detta belopp låg under ”väsentlighetströskeln”^[5] på 2 % visade revisionen på brister i den interna kontrollen, t.ex. saknade eller otillräckliga styrkande handlingar och inkonsekvenser mellan lönekostnader och motsvarande tidrapporter. Eftersom projektet hade avslutats ansåg kommissionen dock inte att det var nödvändigt att kräva korrigerande åtgärder från klaganden.

18. Kommissionen har preciserat att de externa revisionerna, i enlighet med uppdraget för revisionen, är inriktade på projektets krav på internkontroll, ekonomi och redovisning och inte undersöker om de redovisade kostnaderna är nödvändiga och rimliga.

19. Kommissionen anser att klaganden inte på ett korrekt sätt har motiverat varför det hade förekommit kostnadsöverskridanden under olika budgetrubriker. Framför allt har den inte lämnat några välgrundade förklaringar som skulle uppfylla kraven på nödvändighet, rimlighet, motivering och efterlevnad av kraven på sund ekonomisk förvaltning, särskilt när det gäller sparsamhet och effektivitet. Kommissionen hänvisar till kostnadsöverskridanden i budgetposter för administrativ stödpersonal, evenemang, internationella resor, möten och forskning, som den har förklarat vara icke stödberättigande av de skäl som anges ovan.

Ombudsmannens preliminära slutsats

20. Med beaktande av parternas argument och synpunkter drog ombudsmannen den preliminära slutsatsen att kommissionen inte hade tillhandahållit en tillräcklig grund för sitt beslut att bortse från revisionsrapporten och att vägra att betala ut 83 289,89 euro till klaganden.

21. Även om ombudsmannen medgav att kommissionen inte var skyldig att följa revisionsrapporten ansåg hon särskilt att ett beslut som avviker från revisionsresultaten måste stödjas på ett korrekt och övertygande sätt av relevanta fakta och argument. Ombudsmannen noterade att när det gäller bidrag är begrepp som ”nödvändighet” och ”rimlighet” mycket öppna för tolkning och att frågan om ”sund ekonomisk förvaltning” särskilt låg inom den externa revisorns område. Ombudsmannens ståndpunkt vid denna tidpunkt var att kommissionen inte hade tillhandahållit en tillräcklig grund för sitt beslut att bortse från revisorns rapport och att avslå den slutliga utbetalningen.

22. Ombudsmannen övervägde vidare de eventuella negativa konsekvenserna för klagandens anseende, som företräder europeiska universitet, till följd av kommissionens beslut att vägra att betala det omtvistade beloppet. Denna eventuella negativa inverkan gjorde det än mer nödvändigt att kommissionen hade en särskilt övertygande grund för beslutet att avslå ansökan om utbetalning.

23. Dessutom noterade ombudsmannen att projektet i fråga, som var komplext och involverade många partner i flera latinamerikanska länder, genomfördes framgångsrikt och inom budgeten. Mer allmänt ansåg hon att Alfa-PUENTES-programmet var av stor betydelse för EU ^[6].

24. På grundval av denna preliminära slutsats uppmanade ombudsmannen den 12 juli 2018 kommissionen att lämna en utförligare motivering till sitt beslut att avslå utbetalningen i fråga.  Kommissionen uppmanades att lämna denna mer utförliga motivering senast den 31 augusti 2018. Ombudsmannen noterade att hon, i avsaknad av goda skäl för beslutet, skulle kunna ledas till slutsatsen att kommissionen borde betala det omtvistade beloppet till klaganden. På kommissionens begäran förlängde ombudsmannen därefter tidsfristen till den 30 september 2018.

25. I avsaknad av ett svar från kommissionen inom den förlängda tidsfristen, och fram till dagen för denna rekommendation, har ombudsmannen fortsatt sin undersökning på grundval av den information som redan finns tillgänglig.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

26. Det är uppenbart att projektet i fråga var särskilt komplext och omfattade, liksom det gjorde, en mångfald av partner (22 partner och fyra associerade partner) i hela Europa och Latinamerika. Klaganden har själv erkänt svårigheterna med att se till att den fungerade inom ramen för de allmänna villkoren i finansieringsavtalet. Den externa revisorn identifierade icke stödberättigande utgifter på 18 715,75 euro under en rad olika rubriker. Klaganden godtog att dessa utgifter, som uppgick till 0,55 % av de totala rapporterade utgifterna, inte skulle ersättas. Ombudsmannen konstaterar att det belopp som fortfarande är omtvistat (83 289,89 euro) endast utgör 3 % av det högsta bidragsbeloppet.

27. Ombudsmannen godtar inte kommissionens ståndpunkt att det inte var den externa revisorns roll att undersöka om klagandens deklarerade projektkostnader var nödvändiga och rimliga. Ombudsmannen noterar att den externa revisorns uppgift var att kontrollera att den projektfinansiering som tillhandahållits av kommissionen hade använts i enlighet med avtalsvillkoren. I själva revisionsrapporten anges att den hade utarbetats ”för att försäkra sig om att den tillhandahållna projektfinansieringen i allt väsentligt har använts i enlighet med de tillämpliga avtalsvillkoren ... och för att göra det lättare för [klaganden] att tillsammans med [klaganden] fastställa den återstående finansiering som ska betalas ut eller återkrävas.” Dessa avtalsvillkor omfattar artikel 14 i de allmänna villkoren i bidragsavtalet. Ombudsmannen noterar att den externa revisorn bedömde projektkostnadernas stödberättigande när han gjorde finansiella iakttagelser om dem. Kraven på nödvändighet, rimlighet, motivering och sund ekonomisk förvaltning, som nämns i artikel 14.1 c och e, är en integrerad del av en sådan bedömning av stödberättigande. Därför måste den externa revisorn, vid bedömningen av klagandens deklarerade projektkostnader, per definition ha kontrollerat dessa kostnader mot dessa kriterier. Det finns inget i revisionsberättelsen som tyder på något annat.

28. Ombudsmannen anser att när en EU-institution eller ett EU-organ avviker från slutsatserna i en revisionsrapport, som kommissionen gjorde i detta fall, bör den ge tillräckliga och övertygande förklaringar till detta.

29. De omtvistade kostnaderna i förevarande mål avser i första hand kostnader för administrativ stödpersonal och annan forskningspersonal och har till största delen uppkommit under de sista månaderna av projektets löptid. Kommissionens ståndpunkt är i korthet att dessa särskilda kostnader borde ha förutsetts och anmälts till kommissionen medan projektet fortfarande pågick. Kommissionen anser också att dessa kostnader inte avsåg verksamhet som omfattades av projektet. Klagandens ståndpunkt, återigen i korthet, är att dessa kostnader till största delen inte var extrakostnader, utan en omfördelning av personalkostnader från andra personalkategorier. Klaganden hävdar också att det i ett projekt med en total budget på mer än 3 miljoner euro och med mer än 20 partnerorganisationer som är verksamma i Europa och Latinamerika var oundvikligt att det skulle uppstå frågor om personalkostnader med tanke på att personalen var anställd enligt olika typer av kontrakt och på olika lönenivåer. Klaganden vidhåller att de omtvistade kostnaderna har uppkommit i samband med verksamhet som omfattas av projektet.

30. Ombudsmannen är fortfarande inte övertygad av kommissionens förklaringar till varför den anser att kostnadsöverskridandena omfattade utgifter som inte var nödvändiga, rimliga, motiverade eller förenliga med principen om sund ekonomisk förvaltning. Ombudsmannen noterar i detta avseende att kommissionen har bekräftat att klaganden uppfyllde de övergripande projektmålen och genomförde den huvudsakliga verksamheten. Ombudsmannen tar vidare hänsyn till att även om klaganden har överutnyttjat vissa budgetposter har han hållit utgifterna inom projektets totala budget.

31. Kommissionen karakteriserar revisionsrapporten som att den har identifierat vissa finansiella och interna kontrollproblem i förvaltningen av projektet. Detta verkar leda till slutsatsen att det fanns frågor av stor betydelse som påverkade klagandens övergripande förvaltning av projektet. På grund av dessa problem förklarade den externa revisorn att vissa kostnader inte var stödberättigande. Ombudsmannen noterar att revisorn drog av dessa icke stödberättigande kostnader från det saldo som den ansåg skulle betalas av kommissionen. Dessa icke stödberättigande kostnader (som uppgår till 18 715,75 euro, eller 0,55 % av de totala rapporterade utgifterna) kan dock knappast anses tyda på att klaganden har gjort sig skyldig till betydande bristfällig förvaltning av projektet. Trots dessa finansiella och interna kontrollresultat föreslog revisorn ändå att kommissionen skulle betala klaganden ett belopp på 84 472,43 euro (justerat därefter till 83 289,89 euro). Ombudsmannen förstår därför att projektet till stor del har genomförts på ett tillfredsställande sätt och i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning.

32. Ombudsmannen drar slutsatsen att kommissionen inte har motiverat sitt beslut att avvika från den externa revisorns slutsats att klaganden bör få en slutbetalning på 84 472,43 euro (justerat därefter till 83 289,89 euro). Ombudsmannen bekräftar därför sitt preliminära konstaterande av den 12 juli 2018.

33. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionens vägran att betala ut 83 289,89 euro till klaganden utgör ett administrativt missförhållande. Hon lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till kommissionen:

Europeiska kommissionen bör göra en utbetalning på 83 289,89 euro till klaganden.

Europeiska kommissionen och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 15 januari 2019.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 15 oktober 2018

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] www.eua.be

[3] Det sista mötet för denna revision ägde rum den 30 april 2015.

[4] Kommissionen gjorde en ytterligare betalning på 1 182,54 euro för att korrigera ett fel under underrubrik 1.3.3 i slutrapporten. Det omtvistade beloppet uppgick således nu till 83 289,89 euro.

[5] Detta är en revisionsterm. En definition av väsentlighetströskel är att det är det högsta belopp med vilket revisorerna anser att rapporterna kan vara felaktiga, behäftade med kända eller okända fel eller oegentligheter och ändå inte påverka beslut som fattas av användare av rimliga finansiella rapporter.

[6] I 2017 års San Salvadorförklaring från Europeiska unionens, Latinamerikas och Västindiens (EULAC) akademiska toppmöte och kunskapstoppmöte anges till exempel följande: ”EUA, som är en representativ institution för de europeiska universiteten, måste tillsammans med de viktigaste latinamerikanska och västindiska rektors- och universitetsföreningarna utgöra en permanent plattform för samarbete, med prejudikat och utnyttjande av strukturella projekt, såsom Alfa-PUENTES.”

https://ec.europa.eu/research/iscp/pdf/declaracion_de_san-salvador_en.pdf