Bakgrund till klagomålet

1. I januari 2017 begärde klaganden att allmänheten skulle få tillgång till handlingar som rör verksamheten vid EU:s delegation i Albanien och som innehas av Europeiska utrikestjänsten.

2. Den 20 februari 2017 beviljade utrikestjänsten tillgång till två handlingar ^[1], men nekade tillgång till tre andra handlingar som den hade identifierat, nämligen en inspektionsrapport för 2007, en inspektionsrapport för 2013 och ett utkast till inspektionsrapport för 2017, vilka utarbetades efter inspektioner som utförts vid EU:s delegation i Albanien. Utrikestjänsten uppgav att ett utlämnande av inspektionsrapporterna skulle undergräva syftet med utredningarna ^[2] samt den enskildes privatliv och integritet ^[3], som skyddas av förordning (EG) nr 1049/2001.

3. Den 28 februari 2017 begärde klaganden att utrikestjänsten skulle ompröva sitt beslut (den bekräftande ansökan). Han uppgav att han inte bestred att namnen på EU-delegationens personal inte hade lämnats ut eller att utkastet till inspektionsrapport för 2017 inte hade lämnats ut, men begärde att utrikestjänsten skulle bevilja tillgång till ”inspektionsrapporterna [2007 och 2013] och/eller deras sammanfattningar, efter att ha redigerat namnen/personuppgifterna för de tjänstemän som omnämns i dessa”.

4. Den 10 april 2017 bekräftade utrikestjänsten sin inledande analys och nekade tillgång till inspektionsrapporterna för 2007 och 2013.

5. Den 18 april 2017 vände sig klaganden till ombudsmannen.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande aspekter av klagomålet:

Utrikestjänsten borde ha gett tillgång till två rapporter om inspektioner som utförts under 2007 och 2013 vid EU:s delegation i Albanien eller, alternativt, ha lämnat information om resultatet av dessa inspektioner.

7. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen utrikestjänstens svar och därefter klagandens synpunkter som svar på detta svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade också de begärda handlingarna.

8. Ombudsmannens beslut tar hänsyn till parternas argument och synpunkter.

Argument som framförts till ombudsmannen

9. Klaganden hävdar att utrikestjänsten felaktigt nekade tillgång till inspektionsrapporterna för 2007 och 2013. Till stöd för detta hävdar klaganden för det första att ombudsmannen i liknande fall har rekommenderat att EU-institutionerna beviljar tillgång till redigerade inspektionsrapporter ^[4] och/eller offentliggör meningsfulla sammanfattningar av resultaten ^[5]. För det andra hävdar klaganden att domstolen ”har godtagit att principen om öppenhet, som är kopplad till principen om förtroende och tillit som unionsmedborgare bör ha till sina institutioner, kan utgöra ett övervägande allmänintresse”^[6]. 

10. Utrikestjänsten hävdade i sitt omprövningsbeslut att den inte kan bevilja tillgång till de två inspektionsrapporterna, i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001. För det första skulle ett utlämnande av dem undergräva syftet med inspektionerna, ”eftersom [rapporterna] handlar om interna resultat i fråga om förvaltning och administration”. Även om namnen har maskerats är det dessutom ofta lätt att identifiera de personer som är ansvariga för de frågor som diskuteras. Utrikestjänsten hävdade också att personal som inte längre är närvarande vid delegationen i de flesta fall hade gått vidare till annat arbete för institutionerna och inte borde ”efterlevas” av omständigheter som rör tidigare inspektioner. Deras rättigheter skyddades av dataskyddsbestämmelser. Slutligen kunde utrikestjänsten inte identifiera något övervägande allmänintresse av att de två handlingarna i fråga lämnades ut.

11. Under undersökningens gång besvarade utrikestjänsten ombudsmannens begäran om ett skriftligt svar och beviljade även tillgång till en redigerad version av 2007 års inspektionsrapport. Den ansåg att dessa redigeringar var nödvändiga för att skydda 1) syftet med dess inspektioner [7], 2) personuppgifter [8] och 3) utrikestjänstens förbindelser med värdlandet [9]. Den noterade vidare att tillgång till 2013 års inspektionsrapport, även efter en noggrann omprövning, inte kunde beviljas av de skäl som anges i dess omprövningsbeslut [10] och ”på grund av att mallarna för inspektionsrapporter ändrades mellan 2007 och 2013”.

12. Klaganden kommenterade utrikestjänstens svar den 11 januari 2018. Han kritiserade först utrikestjänstens vägran att lämna ut 2013 års inspektionsrapport. Enligt honom förklarade han att det för honom inte är meningsfullt att utrikestjänsten kan bevilja tillgång till den ena rapporten men inte till den andra. En ändring av mallen är enligt honom en rent administrativ fråga som inte kan motivera att den inte lämnas ut. För det andra håller klaganden inte med om utrikestjänstens redigeringar av 2007 års inspektionsrapport. Han medger att personuppgifter måste skyddas, men andra utdrag, såsom ”yttranden som förmodligen är kritiska mot de albanska myndigheterna” eller finansiell information om hur delegationen drivs, redigerades felaktigt.

Ombudsmannens bedömning

13. Utrikestjänsten inspekterar regelbundet alla EU-delegationer [11] och inspektionerna omfattar en finansiell och administrativ revision. Som en uppföljning av dessa inspektioner utarbetar utrikestjänsten en rapport som innehåller inspektionens resultat och respektive rekommendationer till utrikestjänsten, kommissionen och chefen för respektive delegation. Ombudsmannen förstår att inspektionsrapporten i detta avseende utgör en del av utrikestjänstens interna beslutsprocess för att förbättra EU-delegationernas resultat.

1. Nekad tillgång till 2013 års inspektionsrapport

14. Förordning 1049/2001 skyddar syftet med inspektioner [12] och gör det möjligt att vägra tillgång till handlingar som innehåller ”yttranden för internt bruk som en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen”, även efter det att beslutet har fattats, om ett utlämnande allvarligt skulle äventyra institutionens beslutsförfarande [13]. Risken för att de skyddade intressena skadas måste, för att undantagen ska kunna åberopas, rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk ^[14].

15. Tribunalen har klargjort att sådana handlingar är skyddade när de avslöjar institutionens ”metod och strategi för att erhålla information, äventyrar viljan hos de personer som deltar i ett förfarande att samarbeta i framtiden och därigenom äventyrar en korrekt tillämpning av förfarandena i fråga och uppnåendet av de eftersträvade målen”[15]. Förekomsten av ett övervägande allmänintresse måste också beaktas.

16. Vid inspektionsmötet konstaterade ombudsmannens undersökningsgrupp att de två inspektionsrapporterna för 2007 och 2013 skiljer sig avsevärt åt i fråga om struktur och format. Framför allt är 2013 års inspektionsrapport betydligt mer koncis än 2007 års rapport, som främst består av rekommendationer riktade till utrikestjänstens hierarki. I detta avseende var användningen av en ny mall inte bara en administrativ ändring, utan också en ändring av inspektionsrapportens karaktär.

17. Ombudsmannens undersökningsgrupp bekräftade vid inspektionsmötet att rekommendationerna i 2013 års inspektionsrapport utgör yttranden för internt bruk, av extremt uppriktig karaktär, som tjänar som underlag för en beslutsprocess inom utrikestjänsten. Ombudsmannen anser att det rimligen kan förutses att om personal och andra personer som deltar i inspektionen hade vetat att resultaten av inspektionen skulle offentliggöras, skulle de inte ha uttryckt sina kritiska och i viss mån spekulativa åsikter på ett så uppriktigt och fullständigt sätt [16]. Ombudsmannen anser därför att allmänhetens tillgång till dessa synpunkter sannolikt allvarligt kommer att undergräva syftet med utrikestjänstens inspektioner och dess efterföljande beslutsprocess.

18. Klaganden hävdade att det fanns ett övervägande allmänintresse av utlämnande, med tanke på att domstolen har erkänt principen om öppenhet som ett övervägande allmänintresse, med tanke på dess betydelse för EU-medborgarnas förtroende för institutionerna.

19. Domstolen har i allmänhet slagit fast att ”det endast är när de särskilda omständigheterna i målet visar att principen om öppenhet är särskilt tvingande som denna princip kan utgöra ett övervägande allmänintresse som kan väga tyngre än behovet av skydd för de omtvistade handlingarna”[17]. Ombudsmannen noterar att ett av de fall som klaganden hänvisar till [18] gällde tillgång till lagstiftningshandlingar, dvs. handlingar som upprättats eller mottagits inom ramen för ett lagstiftningsförfarande, för vilka prövningen av det övervägande allmänintresset i allmänhet bör leda till större öppenhet [19] än för andra handlingar. Skälet är att ”öppenhet i detta avseende bidrar till att stärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att granska all information som har legat till grund för en lagstiftningsakt” och att effektivt utöva sina demokratiska rättigheter [20].

20. Ombudsmannen noterar dock att klaganden inte framförde något argument för varför principen om öppenhet var särskilt angelägen i detta fall och därmed kunde ha företräde framför de skäl som motiverade vägran att få tillgång till inspektionsrapporten.

21. Utrikestjänsten förlitade sig också på skyddet av den enskildes privatliv och integritet ^[21] för att vägra tillgång till inspektionsrapporterna. Ombudsmannen håller med om att om något av innehållet i rapporterna skulle kunna kopplas till en identifierad eller identifierbar person, såsom uttalanden av eller om en identifierad eller identifierbar person, skulle innehållet utgöra ”personuppgifter” om den berörda personen. Eftersom det inte förefaller som om personalen i förväg uttryckligen har samtyckt till att de personuppgifter som rör dem och som kan finnas med i rapporterna lämnas ut, kan sådant innehåll lämnas ut om a) den person som begär tillgång har visat att det är nödvändigt att ha tillgång till dessa personuppgifter och b) det inte finns någon anledning att anta att den registrerades berättigade intressen skulle kunna skadas [22].

22. Efter en noggrann granskning av 2013 års inspektionsrapport drar ombudsmannen slutsatsen att den innehåller uttalanden från och om personal som skulle kunna kopplas till specifika anställda. Denna information skyddas mot offentliggörande genom förordning (EG) nr 1049/2001. Klaganden bestred inte denna slutsats och lade inte heller fram några särskilda argument som visade att personuppgifterna i de rapporter som skulle överföras till honom var nödvändiga.

23. Ombudsmannens granskning av 2013 års rapport bekräftade också att det, med tanke på dess koncisa karaktär, är svårt att isolera enskilda punkter eller till och med meningar som skulle möjliggöra meningsfull partiell tillgång.

24. Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att utrikestjänstens beslut att vägra tillgång till 2013 års inspektionsrapport var motiverat. Ombudsmannen anser dock att utrikestjänsten kunde ha varit mer detaljerad i motiveringen till vägran att ge tillgång, när det gäller det tillämpliga undantaget i förordning (EG) nr 1049/2001 och avsaknaden av ett övervägande allmänintresse. Institutioner som handlägger ansökningar om tillgång till handlingar måste förklara hur ett utlämnande av de begärda handlingarna konkret och effektivt skulle kunna undergräva det skyddade intresset. Ombudsmannen kommer att lägga fram ett förslag om detta.

2. Delvis tillgång till 2007 års inspektionsrapport

25. Ombudsmannens undersökningsgrupp fann att 2007 års inspektionsrapport har en annan struktur och är betydligt mer detaljerad än 2013 års rapport. Ombudsmannen fann också att delar av dokumentet inte är känsliga. Utrikestjänsten omprövade sedan sitt omprövningsbeslut och beviljade delvis tillgång till inspektionsrapporten för 2007. Ombudsmannen lovordar utrikestjänsten för att ha tagit detta steg.

26. När det gäller de återstående redigeringarna hänvisade utrikestjänsten till skyddet av 1) syftet med sina inspektioner ^[23], 2) personuppgifter ^[24] och 3) utrikestjänstens förbindelser med värdlandet ^[25]. Klaganden fortsätter att bestrida dessa redigeringar.

27. Ombudsmannens granskning av den oredigerade versionen av inspektionsrapporten visar att utrikestjänsten hade rätt att redigera vissa delar av rapporten, vars utlämnande sannolikt skulle undergräva skyddet av personuppgifter ^[26], där enskilda personer kan identifieras (punkterna 21–22), eller syftet med utrikestjänstens inspektioner och dess efterföljande beslutsprocess (punkterna 14-20).

28. Utrikestjänsten redigerade dock också ett litet avsnitt i rapporten med uppgifter om ”de totala kostnaderna för att driva delegationen”. Ombudsmannen anser inte att denna information uppenbart skyddas av något undantag i förordning (EG) nr 1049/2001.

29. Ombudsmannen uppmanar därför utrikestjänsten att offentliggöra denna begränsade mängd information nu. Mer allmänt föreslår ombudsmannen att utrikestjänsten ska vara mer omsorgsfull när den redigerar handlingar för att bevilja partiell tillgång, med beaktande av kravet på en strikt tolkning och tillämpning av undantagen i förordning 1049/2001 ^[27]. Detta är avgörande för att inte hindra tillämpningen av den allmänna principen att allmänheten bör ges största möjliga tillgång till institutionernas handlingar ^[28].

30. Med hänsyn till den mycket begränsade karaktären hos de redigeringar som avses i punkterna 28 och 29 ovan, och på grundval av utrikestjänstens mottaglighet för hennes förslag, anser ombudsmannen att ett formellt konstaterande av administrativa missförhållanden i detta fall inte skulle vara motiverat och att klagomålet avseende 2007 års inspektionsrapport har avgjorts.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Utrikestjänsten har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra tillgång till 2013 års inspektionsrapport. Frågan om 2007 års inspektionsrapport avgörs genom att partiellt tillträde beviljas.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Utrikestjänsten bör se till att den anger detaljerade skäl för att vägra tillgång till handlingar och förklarar hur ett utlämnande av de begärda handlingarna konkret och effektivt kan undergräva det intresse som skyddas genom förordning (EG) nr 1049/2001. Detta inbegriper en analys av huruvida det föreligger (eller saknas) ett övervägande allmänintresse av utlämnande.

När Europeiska utrikestjänsten redigerar handlingar för att bevilja partiell tillgång bör den se till att den tar hänsyn till kravet på en strikt tolkning av undantagen i förordning (EG) nr 1049/2001, för att inte motverka tillämpningen av den allmänna principen att allmänheten bör ges största möjliga tillgång till handlingar som innehas av institutionerna.

Utrikestjänsten bör ge allmänheten tillgång till texten om kostnaderna för att driva delegationen i 2007 års inspektionsrapport.

 

Fergal Ó Regan

Samordning av utredningar av allmänt intresse – enhet 2

Strasbourg den 26 april 2018

 

[1] Två utvärderingsrapporter om instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA) i Albanien.

[2] Artikel 4.2 tredje strecksatsen i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, EGT L 145, 31.5.2001 (förordning 1049/2001).

[3] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[4] Klaganden citerade ombudsmannens beslut av den 17 mars 2015 om klagomål 349/2014/OV, där ombudsmannen uppgav att Europeiska investeringsbanken kunde offentliggöra redigerade utredningsrapporter som ett sätt att öka transparensen och stärka allmänhetens förtroende för bankens insatser för att bekämpa bedrägeri och korruption (punkt 14).

[5] Klaganden citerar samma beslut 349/2014/OV, punkt 25.

^[6] Klaganden citerar domen i målen C-39/05P och C-52/05P, Sverige och Turco/rådet [2008] EU:C:2008:374, punkt 59, samt domstolens dom i målen C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Sverige/API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, punkterna 152-153.

[7] Artikel 4.2 i förordning 1049/2001.

[8] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[9] Artikel 4.1 a i förordning 1049/2001.

[10] Det vill säga för att skydda syftet med utredningar samt den enskildes privatliv och integritet, i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001.

[11] Rådets beslut 2010/427/EU av den 26 juli 2010 om hur den europeiska avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta (EUT L 201, 3.8.2010, s. 30), artikel 5.5.

[12] Artikel 4.2 i förordning 1049/2001.

[13] Artikel 4.3 andra stycket i förordning (EG) nr 1049/2001

[14] Målen C-39/05P och C-52/05P, Sverige och Turco mot rådet [2008] EU:C:2008:374, punkterna 42-43.

[15] Se tribunalens dom i mål T‑221/08, Strack mot kommissionen (2016), ECLI:EU:T:2016:242, punkt 157.

[16] Tribunalens dom av den 9 september 2008, MyTravel Group plc./kommissionen, mål T-403/05, ECLI:EU:T:2008:316, punkt 54.

[17] Målen C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Sverige mot API [2010], ECLI:EU:C:2010:541, punkt 156.

[18] Mål C-39/05P och C-52/05P, Sverige och Turco/rådet, REG 2008, EU:C:2008:374, punkt 59.

[19] Mål C-39/05P och C-52/05P, Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkt 46.

[20] Mål C‑280/11 P, Europeiska unionens råd mot Access Info Europe [2013], ECLI:EU:C:2013:671, punkt 33.

[21] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[22] I enlighet med artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31).

[23] Artikel 4.2 i förordning 1049/2001.

[24] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[25] Artikel 4.1 a i förordning 1049/2001.

[26] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[27] Mål C-266/05 P, Sison mot rådet [2007] EU:C:2007:75, punkt 63 ; Mål C-39/05P och C-52/05P, Sverige och Turco/rådet, REG 2008, EU:C:2008:374, punkt 36; C-280/11 P, rådet/Access Info Europe [2013] EU:C:2013:671, punkt 30.

[28] Mål C-506/08 P, Sverige mot MyTravel och kommissionen [2011] EU:C:2011:496, punkt 75; mål C-64/05 P, Sverige mot kommissionen, REG 2007, EU:C:2007:802, punkt 66; Mål C-39/05P och C-52/05P, Sverige och Turco/rådet, REG 2008, EU:C:2008:374, punkt 36.