Bakgrund

1. I mars 2016 bad klaganden, på grundval av förordning (EG) nr 1049/2001 [1], kommissionen att offentliggöra ett protokoll från ett kommissionssammanträde där kommissionsledamöterna diskuterade kommissionens ”förklaringar” i samband med överenskommelsen från februari 2016 mellan EU och Förenade kungariket inför folkomröstningen om brexit i juni 2016. Kommissionen vägrade att offentliggöra protokollet. Den 17 maj 2016 begärde klaganden en översyn [2] av kommissionens beslut. Den 8 juni 2016 förlängde kommissionen svarsfristen på 15 arbetsdagar med ytterligare 15 arbetsdagar. Den 28 juni 2016 informerade kommissionen klaganden om att den på grund av interna samråd inte kunde svara inom den förlängda tidsfristen. Han bad om ursäkt för den ytterligare förseningen.

2. Eftersom klaganden ännu inte hade fått något svar vände han sig den 10 augusti 2016 till ombudsmannen.

3. Ombudsmannen inledde en undersökning. Den 28 oktober 2016 underrättade kommissionen klaganden om att den inte skulle ge honom tillgång till protokollen i fråga, eftersom detta allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsprocesser ^[3].

Påstådd underlåtenhet att besvara begäran om översyn

Ombudsmannens rekommendation

4. Ombudsmannens undersökningar visade att kommissionens svar från oktober hade löst påståendet om underlåtenhet att göra detta. Ombudsmannen konstaterade dock också att kommissionen hade gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden genom att inte förklara förseningen och genom att inte informera klaganden om när ett svar skulle skickas.

5. Den 2 december 2016 utfärdade ombudsmannen följande rekommendation: Om kommissionen står inför ett objektivt behov av en längre tid för att behandla en ansökan bör den, i enlighet med principerna om god förvaltningssed, förklara för sökanden varför detta behov uppstår, ge sökanden en indikation på hur lång tid det kommer att ta att behandla ansökan och informera sökanden om tidsfristen för att lämna in ett överklagande till EU-domstolarna.

Kommissionen bör alltid sträva efter att se till att den håller de tidsfrister som anges i förordning (EG) nr 1049/2001 för att besvara en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar.

6. Den 9 mars 2017 avgav kommissionen sitt yttrande om rekommendationen.

7. Kommissionen sade till ombudsmannen att den gjorde sitt yttersta för att respektera de tidsfrister som anges i förordning (EG) nr 1049/2001 och för att ge de sökande ett slutligt svar så snart som möjligt. Kommissionen medgav också att den i detta fall fattade det slutliga beslutet om klagandens begäran om översyn fyra månader efter det att den förlängda tidsfristen hade löpt ut, vilket den hade gjort i liknande begäranden om tillgång till handlingar som rör folkomröstningen i Förenade kungariket [4]. Kommissionen sade dock att den regelbundet hade informerat klaganden om den pågående behandlingen av hans begäran om omprövning och bad om ursäkt för de olägenheter som orsakats.

8. När det gäller ombudsmannens rekommendation att förklara skälen till en förlängd tidsfrist för att behandla en ansökan angav kommissionen att om det krävs mer tid för att svara kommer kommissionen att förklara skälen för sökandena. I det aktuella ärendet bekräftade kommissionen att den långa förseningen, liksom för liknande pågående ansökningar, berodde på vad den beskrev som de särskilda och extraordinära omständigheterna för denna typ av ansökningar.

9. En sådan omständighet var, sade kommissionen, aldrig tidigare skådad, eftersom den gällde processen för avtalet om en ny uppgörelse för Förenade kungariket, följt av folkomröstningen i juni 2016 och det förväntade beslutet av Förenade kungariket att utträda ur EU. Utöver dessa känsliga frågor gällde begärandena handlingar som innehöll relevanta, konfidentiella överläggningar eller uppgifter.

10. Kommissionen förklarade vidare att behandlingen av ansökningarna om omprövning av dess beslut att vägra allmänheten tillgång till handlingar som rör folkomröstningen i Förenade kungariket sammanföll med en period av organisatoriska förändringar när det gäller den avdelning som ansvarar för att bistå kommissionen i de politiska frågor som omfattas av ansökningarna, dvs. folkomröstningen i Förenade kungariket och uppföljningen av den. Under behandlingen av begärandena om översyn upplöstes kommissionens arbetsgrupp för strategiska frågor i samband med den brittiska folkomröstningen [5] och vissa av deras uppgifter överfördes, under en övergångsperiod, till generalsekretariatet. Från och med den 1 oktober 2016 tog arbetsgruppen för förberedelse och genomförande av förhandlingarna med Förenade kungariket enligt artikel 50 i fördraget om Europeiska unionen (nedan kallad artikel 50-arbetsgruppen)[6] över ansvaret för frågor som rör konsekvenserna av den brittiska folkomröstningen.

11. Till följd av dessa faktorer sade kommissionen att den hade behövt mer tid än vanligt för att identifiera och bedöma dokumenten.

12. När det gäller ombudsmannens rekommendation att ge sökanden en indikation på hur lång tid det kommer att ta att behandla ansökan påpekade kommissionen att den, i de fall där den inte kan iaktta tidsfristen, inte skulle kunna meddela sökandena när ett slutligt beslut kommer att fattas, på grund av ärendets särskilda känslighet och komplexitet.

13. När det gäller ombudsmannens rekommendation att informera sökanden om tidsfristen för att lämna in ett överklagande till EU:s domstolar noterade kommissionen att förordning 1049/2001 tydligt anger [7] följderna av att en institution inte svarar inom den föreskrivna tidsfristen och sökandens rätt att väcka talan mot institutionen och/eller lämna in ett klagomål till ombudsmannen. Kommissionen uppgav också att sökandens intresse av att få största möjliga tillgång till den eller de begärda handlingarna bäst tillgodoses genom att hans eller hennes begäran om omprövning av det ursprungliga svaret behandlas så snart som möjligt. Kommissionens praxis är därför att informera sökanden om tillgängliga rättsmedel i sitt slutliga beslut om begäran om omprövning. 

14. Kommissionen uppgav också att EG-domstolen i allmänhet drar slutsatsen att det inte finns något behov av att pröva ett yrkande om ogiltigförklaring av en institutions underförstådda beslut att vägra tillgång, när institutionen väl har antagit ett uttryckligt beslut [8]. En ogiltigförklaring av en underförstådd vägran (i avsaknad av ett uppskjutet uttryckligt beslut) leder inte heller automatiskt till att de begärda handlingarna lämnas ut. Att söka upprättelse mot en implicit vägran skulle därför kunna leda till ytterligare förseningar genom behovet av att utarbeta ett svaromål parallellt med beslutet om begäran om omprövning. Kommissionen ansåg därför att det inte var lämpligt att särskilt informera klaganden om vilka möjligheter till prövning som fanns om denne inte svarade inom den föreskrivna tidsfristen. Kommissionen sade att sökandens intresse bäst tillgodoses genom att hans/hennes begäran behandlas så snart som möjligt och genom att peka på möjligheterna till rättslig prövning i beslutet om begäran om omprövning.

15. Klaganden lämnade inga synpunkter på kommissionens yttrande.

Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen

16. Ombudsmannen välkomnar kommissionens åtagande att försöka hålla tidsfristerna och förklara orsakerna till förseningarna. Hon noterar också att kommissionen i detta fall har lagt fram rimliga och övertygande argument - som klaganden inte bestred - för att förklara skälen till sitt sena svar på hans begäran om översyn. Ombudsmannen anser därför att kommissionen helt och hållet har godtagit den första delen och delvis godtagit den andra delen av hennes rekommendation.

17. Ombudsmannen beklagar dock att kommissionen inte har godtagit hennes rekommendation att ge sökanden en indikation på hur lång tid det kommer att ta att behandla ansökan, när det finns ett objektivt behov av att förlänga tidsfristerna. Att förlänga osäkerheten är inte god administrativ praxis. Kommissionen bör därför åta sig att ge de sökande en realistisk tidsfrist för att behandla deras begäran om omprövning.

18. Kommissionen har också avvisat ombudsmannens rekommendation att informera sökanden om tidsfristen för att lämna in ett överklagande till EU:s domstolar. Ombudsmannen noterar kommissionens åsikt att det i förordning (EG) nr 1049/2001 tydligt anges vilka följder en institutions underlåtenhet att svara inom de föreskrivna tidsfristerna får och vilka möjligheter till rättslig prövning som finns i ett sådant fall. Detta innebär att förordningen ger de sökande nödvändig information, en påstådd tolkning som varken är medborgarvänlig eller helt korrekt. Kommissionen bör inte förutsätta att de sökande är eller bör vara medvetna om de möjliga möjligheterna till prövning eller tidsfristerna för att utnyttja dem. I artikel 8.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 anges i själva verket inte uttryckligen tidsfristerna, utan endast att de relevanta prövningsmöjligheterna får användas ”enligt de relevanta bestämmelserna i EG-fördraget”. Sökande kan då tvingas göra sin egen forskning i denna juridiska fråga eller söka juridisk rådgivning. Kommissionen bör i stället proaktivt tillhandahålla denna information till de sökande.

19. Ombudsmannen delar inte kommissionens uppfattning att sökandenas intresse ”bäst” tillgodoses genom att de informeras om möjligheterna till rättslig prövning först i samband med beslutet om en begäran om omprövning. Eftersom de sökande har rätt att väcka talan vid domstol och/eller framföra klagomål till ombudsmannen om institutionen inte besvarar en begäran om omprövning inom den föreskrivna tidsfristen ^[9] är det tvärtom bäst för dem att i ett mycket tidigt skede veta att de har dessa möjligheter och tidsfristerna för att utnyttja dem [10]. Kommissionen kan förståeligt nog föredra att sökande väntar på att ett beslut ska fattas innan de vänder sig till EU-domstolarna, men det är de sökande själva, inte kommissionen, som ska väga för- och nackdelarna med att vända sig till EU-domstolarna om kommissionen inte fattar beslut om deras begäran om omprövning inom de lagstadgade tidsfristerna.

20. Kommissionen skulle till exempel kunna tillhandahålla relevant information antingen när den bekräftar mottagandet av begäran om omprövning eller senast när den (för första gången) beslutar att förlänga tidsfristen för att fatta beslut om den. Om kommissionen inte gör det kan vissa sökande förlora rätten att väcka talan om ogiltigförklaring av kommissionens underförstådda negativa beslut, eftersom den tidsfrist på två månader som föreskrivs i artikel 263 i EU-fördraget för att göra detta kan missas.

21. När det gäller kommissionens rädsla för att detta skulle skapa ytterligare arbetsbörda och onödiga rättstvister [11] anser ombudsmannen att det inte finns något som tyder på att alla sökande systematiskt skulle använda sig av ett sådant rättsmedel. Under alla omständigheter bör kommissionen vara beredd att godta och hantera de potentiella konsekvenserna av att inte svara inom de föreskrivna tidsfristerna, snarare än att använda detta som en ursäkt för att inte informera de sökande om deras lagliga rättigheter vid en lämplig tidpunkt.

22. Ombudsmannen anser därför att kommissionen inte har lämnat övertygande skäl för sin vägran att fullt ut genomföra den andra delen av hennes rekommendation och inte har gjort ytterligare förbättringar i sin hantering av ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar. Ombudsmannen avslutar därför detta ärende med slutsatsen att kommissionen endast delvis har godtagit hennes rekommendation och att identifierade administrativa missförhållanden kvarstår. 

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionen har delvis godtagit ombudsmannens rekommendation om kravet att iaktta de tidsfrister som anges i förordning (EG) nr 1049/2001 och att förklara för sökanden varför den behöver förlänga dem, om den ställs inför ett objektivt behov av att göra detta.

Kommissionen har inte godtagit den återstående delen av ombudsmannens rekommendation och har inte lämnat några övertygande skäl till detta.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 16 juni 2017

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 31.5.2001, s. 43).

^[2] Känd som en "bekräftande ansökan".

[3] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens rekommendation som finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/73707/html.bookmark

[4] Sökanden i en av dessa begäranden lämnade in ett liknande klagomål till ombudsmannen – se ärende 1429/2016/DR.

[5] Kommissionen hänvisade till sina dagliga nyheter av den 27 juni 2016: http://europa.eu/rapid/press-release_MEX-16-2342_en.htm

[6] Kommissionen hänvisade till sitt pressmeddelande om inrättandet av denna arbetsgrupp: http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-16-3016_en.htm

[7] Artikel 8.3 ska ändras på följande sätt:

[8] Kommissionen citerade domstolens dom av den 2 oktober 2014 i mål C‑127/13 P, Strack mot kommissionen, punkterna 88–91.

[9] Artikel 8.3 i förordning 1049/2001.

[10] Ombudsmannen har redan förklarat i sin rekommendation i detta fall att en sökande behöver sådan information för att kunna fatta ett välgrundat beslut om huruvida det ligger i hans eller hennes intresse att utöva sina olika alternativ, bland annat huruvida han eller hon ska lämna in ett klagomål till ombudsmannen eller en ansökan till EU:s domstolar (se punkt 12 i rekommendationen - länk finns i fotnot 3).

[11] Se punkt 14 ovan, där det hänvisas till kommissionens ståndpunkt att en begäran om prövning av en underförstådd vägran att ge tillgång till handlingar skulle kunna leda till ytterligare förseningar till följd av behovet av att utarbeta ett svaromål parallellt med beslutet om begäran om omprövning.