Detta ärende gällde ett påstående från en icke-statlig organisation om att Europeiska kommissionen inte uppfyller sin skyldighet enligt artikel 5.3 i WHO:s konvention om tobakskontroll att vara öppen i sina kontakter med tobaksindustrin. Klaganden hävdade särskilt att kommissionen, med undantag för dess direktorat Generate for Health (GD Hälsa), inte proaktivt offentliggjorde all information om möten mellan kommissionen och tobaksindustrin.

Efter att noggrant ha analyserat frågan rekommenderade ombudsmannen att kommissionen skulle tillämpa GD Hälsas proaktiva öppenhetspolicy på alla kommissionens avdelningar (inklusive kommissionens rättstjänst) och på alla kommissionens tjänstemän, oavsett deras tjänstgöringstid. Kommissionen svarade med att insistera på att de nuvarande allmänna etiska reglerna och öppenhetsreglerna som gäller för all kommissionspersonal redan förhindrar otillbörlig påverkan från tobaksindustrin.

Ombudsmannen motsätter sig starkt kommissionens svar på hennes rekommendation. Hon konstaterar att kommissionen inte har lagt fram några övertygande argument för att motivera sin vägran att inom alla sina avdelningar tillämpa de proaktiva öppenhetsregler som tillämpas av GD Hälsa. Ombudsmannen anser också att det inte finns några giltiga skäl till att kommissionens regler om öppenhet när det gäller möten med lobbyister endast bör gälla kommissionens högsta tjänstemän, vilket utesluter direktörer, enhetschefer och alla andra tjänstemän som interagerar med tobaksindustrin. Ombudsmannen håller inte heller med om att möten mellan ledamöter av kommissionens rättstjänst och advokater inom tobaksindustrin inte omfattas av öppenhetsreglerna i WHO:s konvention om tobakskontroll.

Ombudsmannen avslutar sin undersökning med ett konstaterande av administrativa missförhållanden från kommissionens sida till följd av dess vägran att tillämpa GD Hälsas proaktiva öppenhetspolitik i hela kommissionen.

Bakgrund

1. År 2003 antog Världshälsoorganisationen (nedan kallad WHO) ramkonventionen om tobakskontroll (nedan kallad konventionen), som syftar till att på ett övergripande sätt minska tobaksrelaterade dödsfall och sjukdomar runt om i världen. Europeiska unionens råd godkände konventionen i juni 2004. Konventionen trädde i kraft den 28 september 2005.

2. I artikel 5.3 i konventionen föreskrivs att ”[v]id fastställandet och genomförandet av sin folkhälsopolitik i fråga om tobakskontroll skall parterna agera för att skydda denna politik från tobaksindustrins kommersiella och andra egenintressen i enlighet med nationell lagstiftning”.

3. WHO utarbetade också icke-bindande riktlinjer (nedan kallade WHO:s riktlinjer) för att ge verkan åt konventionen.  I princip 2 i WHO:s riktlinjer anges att parterna, när de har att göra med tobaksindustrin eller dem som arbetar för att främja dess intressen, bör vara ansvariga och transparenta. Parterna bör se till att all samverkan med tobaksindustrin i frågor som rör tobakskontroll eller folkhälsa är ansvarig och transparent. I WHO:s riktlinjer rekommenderas också att parterna i konventionen bör ”fastställa åtgärder för att begränsa interaktionen med tobaksindustrin och säkerställa insyn i denna interaktion”.

4. I januari 2013 klagade klaganden, en Brysselbaserad icke-statlig organisation, ”Corporate Europe Observatory”, till kommissionen på att ett antal kommissionstjänstemän hade hemliga möten med företrädare för tobaksindustrin och lobbyister. Det föreslog att kommissionen som helhet skulle följa den praxis som tillämpas av kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet (GD Hälsa) genom att offentliggöra förteckningar och protokoll från alla möten med tobaksindustrin.

5. Kommissionen svarade att dess regler och dess policy för samråd med berörda parter var helt förenliga med konventionen. WHO:s riktlinjer är inte bindande. Rådet tillade att förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till handlingar [1] säkerställer en hög grad av öppenhet, i linje med kraven i konventionen.

6. Klaganden begärde därefter ytterligare information från kommissionen, denna gång om påstått hemliga möten mellan å ena sidan tobaksindustrin och å andra sidan medlemmar av kommissionsordförandens kansli och tjänstemän från generalsekretariatet.

7. I sin replik bestred kommissionen att högre tjänstemän vid kommissionen någonsin hade hållit hemliga möten med tobaksindustrin. Den tillade att den strikta strategi som antagits av GD Hälsa återspeglade direktoratets särskilda ansvarsområden på hälsoområdet.

8. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagandens påstående att kommissionen inte tillämpar artikel 5.3 i konventionen och WHO:s riktlinjer korrekt.

Påstådd underlåtenhet från kommissionens sida att på ett korrekt sätt genomföra artikel 5.3 i konventionen och riktlinjerna

Ombudsmannens rekommendation

9. På grundval av sin undersökning av klagomålet lämnade ombudsmannen i oktober 2015 följande rekommendation [2] till kommissionen:

Kommissionen bör se till att den proaktiva öppenhetspolicy som införts av GD Hälsa, och som kräver att alla möten som dess personal har med företrädare för tobaksindustrin och protokollen från dessa möten offentliggörs online, tillämpas inom alla kommissionens avdelningar oberoende av den berörda tjänstemannens tjänstetid och särskilt inbegripet medlemmar av dess rättstjänst.

10. Sammanfattningsvis var ombudsmannen inte övertygad av kommissionens åsikt att dess befintliga etiska ram för kommissionsledamöter och personal, tillsammans med systemet för allmänhetens tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001, kan säkerställa EU:s efterlevnad av artikel 5.3 i konventionen. Ombudsmannen var inte heller övertygad om att det inte finns något behov av att utvidga de öppenhetsregler som tillämpas av GD Hälsa till resten av kommissionen. Hon noterade att genom att kräva att parterna ska”agera” för att skydda sin hälso- och sjukvårdspolitik från kommersiella eller andra egenintressen inom tobaksindustrin kräver konventionen och WHO:s riktlinjer att offentliga organ intar en proaktiv hållning till öppenhet när det gäller möten med tobaksindustrin, snarare än en reaktiv eller till och med passiv hållning. Ombudsmannen förstod inte varför proaktiva regler inte skulle gälla för alla kommissionens avdelningar, eftersom det inte bara är tjänstemännen vid generaldirektoratet för hälso- och sjukvård och dess kommissionsledamot som säkerställer genomförandet av konventionen, utan kommissionen som helhet genom sin lagstiftning och sitt beslutsfattande.

11. Ombudsmannen ansåg dessutom att den nuvarande etiska ram som kommissionen väljer att tillämpa på kommissionsledamöter och kommissionens personal inte medför några tydliga skyldigheter för kommissionsledamöter och kommissionens personal att skydda EU:s politik från att påverkas av tobaksindustrin. Det faktum att tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001 i efterhand kan säkerställa en hög grad av öppenhet i EU är inte tillräckligt. Detta ändrar inte det faktum att ett sådant tillvägagångssätt innebär att ansvaret för att uppfylla skyldigheten att lämna insyn i artikel 5.3 i konventionen flyttas från kommissionen till medborgarna, vilket säkerligen inte var avsikten med artikel 5.3 i konventionen.

12. Ombudsmannen ansåg också att alla möten som ledamöter av kommissionens rättstjänst kan ha med advokater inom tobaksindustrin bör offentliggöras.

13. I sin rekommendation beaktade ombudsmannen också två kommissionsbeslut av den 25 november 2014 [3] som kräver offentliggörande av information om möten som kommissionsledamöter, medlemmar av deras kanslier och generaldirektörer håller med organisationer och egenföretagare. I besluten anges att sådana tjänstemän i princip endast bör träffa organisationer och egenföretagare om de finns med i öppenhetsregistret. Även om detta var ett steg i rätt riktning mot ökad öppenhet noterade ombudsmannen att dessa nya regler endast gäller ett begränsat antal högre tjänstemän. Reglerna gäller inte möten med policyansvariga, medlemmar av rättstjänsten, enhetschefer och direktörer, även om dessa tjänstemän också kan behandla tobaksfrågor.

14. Kommissionen svarade på ombudsmannens rekommendation den 29 januari 2016. Parlamentet upprepade sin åsikt att anledningen till att GD Hälsa i sina kontakter med tobaksindustrin följer en mer proaktiv strategi är att GD Hälsa ansvarar för folkhälsopolitiken och har ett särskilt ansvar när det gäller tobak.

15. Kommissionen angav att det, på grundval av en granskning av den information som proaktivt offentliggjorts sedan december 2014, i själva verket har hållits mycket få möten mellan tobaksindustrin och kommissionsledamöter, medlemmar av deras kanslier och generaldirektörer. Enligt kommissionen berodde detta på att direktivet om tobaksvaror under tiden hade trätt i kraft (maj 2014).

16. Kommissionen konstaterade också att nya regler om intressekonflikter i EU:s nyligen ändrade tjänsteföreskrifter, tillsammans med riktlinjerna för personalen om gåvor och gästfrihet och den nyligen reviderade praktiska handledningen för personal om etik och uppförande, bidrar till utvecklingen av en stark och enhetlig etisk kultur. Den hävdade att dessa regler, tillsammans med den etiska ram som är tillämplig på kommissionsledamöter och personal, uppfyller höga krav på allmännyttiga tjänster och är i linje med insynskraven i artikel 5.3 i konventionen. Den förklarade att konventionen inte kräver att den ska ha ett särskilt system för ”horisontell öppenhet” för tobaksindustrin (förutsatt att de allmänna reglerna är tillräckliga).

17. Slutligen uppgav kommissionen att ledamöterna i dess rättstjänst inte träffar ”företrädare för näringslivet” utan endast ”juridiska experter”. Den tillade att den redan hade förklarat för Europaparlamentet att två möten hade ägt rum under 2011–2012 mellan två tjänstemän vid rättstjänsten och en extern advokat, en tidigare tjänsteman vid rättstjänsten, vars advokatbyrå företrädde en tobaksbyrå. Den förklarade för parlamentet att generaldirektören för rättstjänsten också hade träffat den externa advokaten i november 2012. Kommissionen insisterade därför på att den alltid hade lämnat korrekt och konsekvent information om möten som hållits av medlemmar av dess rättstjänst.

18. I sina synpunkter beklagade klaganden kommissionens vägran att följa ombudsmannens rekommendation och dess vägran att vidta särskilda åtgärder för att ta itu med tobaksindustrins lobbyverksamhet.

19. Enligt klaganden bedriver tobaksindustrin, trots att direktivet om tobaksvaror nu har trätt i kraft, fortfarande lobbyverksamhet mot kommissionens avdelningar i andra tobaksfrågor, såsom EU:s handelspolitik (den hänvisade till TTIP-förhandlingarna och andra handelsförhandlingar), förlängningen av avtalen med fyra tobakstillverkare om bekämpning av olaglig handel med tobak och de pågående diskussionerna om valet av teknik för högteknologiska digitala vattenstämplar (som används på tobaksförpackningar för att förhindra förfalskning).

20. Klaganden uppgav också att kommissionens påstående att advokater som företräder tobaksindustrin är ”juridiska experter” snarare än lobbyister, och att möten med dem därför faller utanför tillämpningsområdet för artikel 5.3 i konventionen, skulle skapa ett farligt kryphål, eftersom det i praktiken skulle göra det möjligt för tobaksindustrin att kringgå de tillämpliga reglerna om lobbyverksamhet.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till rekommendation

21. Ombudsmannen beklagar djupt att Europeiska kommissionen har valt att inte göra sina kontakter med tobaksindustrin mer öppna i linje med konventionen och WHO:s riktlinjer.

22. I synnerhet kan kommissionens ständiga vägran att utvidga GD Hälsas öppenhetspolitik till att omfatta alla dess generaldirektorat, genom proaktiv publicering online av alla möten mellan all kommissionspersonal och tobakslobbyister, inte förenas med de tydliga målen i artikel 5.3 i konventionen.

23. Ombudsmannen noterar att kommissionen inte har förnekat det faktum att tobaksindustrin aktivt utövar lobbyverksamhet mot flera av kommissionens generaldirektorat och avdelningar för att främja sina kommersiella intressen. Ombudsmannen skulle därför ha förväntat sig att kommissionens erfarenheter från antagandet av direktivet om tobaksvaror, som allmänt erkänts som den mest lobbade akten i EU-institutionernas historia [4], skulle ha övertygat ombudsmannen om behovet av att ytterligare stärka sina etiska regler genom att utvidga GD Hälsas proaktiva öppenhetsregler till alla generaldirektorat och all personal.

24. Kommissionen har hävdat att mycket få möten har ägt rum med tobaksindustrin sedan direktivet om tobaksvaror trädde i kraft och att det därför inte finns någon uppenbar anledning att utvidga GD Hälsas proaktiva öppenhetsstrategi till att omfatta alla dess generaldirektorat och personal. Detta argument är uppenbart felaktigt. Det återspeglar ett mycket kortsiktigt och slumpmässigt tillvägagångssätt på bekostnad av en övergripande och rättsligt sund ram. Ombudsmannen anser att kommissionens ståndpunkt inte bör vara beroende av huruvida det vid en viss tidpunkt fortfarande pågår en lagstiftningsprocess som påverkar tobaksindustrins intressen [5].

25. Som klaganden påpekade (se punkt 19 ovan) inriktar sig tobaksindustrin nu på andra frågor som inte bara påverkar GD Hälsas ansvarsområde, utan även andra generaldirektorats ansvarsområde. Som en av de ledande tobaksproducenterna nyligen har erkänt är branschens fokus nu på de två viktiga rättsakter som övervägs på medlemsstatsnivå och kommissionsnivå: för det första genomförandeakterna i det europeiska direktivet om tobaksvaror för artiklarna 15 och 16 [6] och för det andra Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontrolls protokoll för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror [7]. Denna utveckling borde ha fått kommissionen att inse att det är ytterst viktigt att ytterligare stärka de befintliga öppenhetsreglerna och därmed ge full verkan åt artikel 5.3 i konventionen.

26. De två beslut som kommissionen fattade i slutet av 2014 om krav på offentliggörande av information om möten som kommissionsledamöter, medlemmar av deras kanslier och generaldirektörer håller med organisationer och egenföretagare som redan finns med i öppenhetsregistret är inte tillräckliga för att hantera tobaksindustrins lobbyverksamhet och uppfylla kraven på öppenhet i artikel 5.3 i konventionen.

27. I detta sammanhang noterar ombudsmannen att kommissionen i sitt svar på ombudsmannens rekommendation inte har lagt fram något argument för att stödja uppfattningen att tobaksindustrins lobbyverksamhet endast riktar sig till de omkring 250 högsta kommissionstjänstemän vars möten offentliggörs online. Det kan inte antas att tobaksindustrin inte också träffar tjänstemän på direktörs-, enhetschefs- eller policysamordnarnivå. Dessa tjänstemän omfattas inte av de öppenhetsåtgärder som infördes i slutet av 2014.

28. Kommissionen har inte heller försökt göra gällande att en utvidgning av 2014 års regler om insyn till att omfatta all dess personal, oavsett tjänstetid, på något sätt skulle inverka negativt på effektiviteten i dess beslutsprocess eller göra den mer betungande. Den sofistikerade och genomgripande lobbyverksamheten inom tobaksindustrin borde i själva verket ha föranlett kommissionen att se till att ingen av dess tjänstemän som arbetar med tobaksfrågor, oavsett tjänst eller nivå, skulle undantas från 2014 års öppenhetsregler.

29. Slutligen förstår ombudsmannen inte kommissionens åsikt att möten mellan ledamöter av kommissionens rättstjänst och advokater eller ”juridiska experter” som företräder eller agerar på uppdrag av tobaksindustrin inte bör omfattas av öppenhetskraven i artikel 5.3 i konventionen. Förutom när sådana möten äger rum enbart i samband med rättsliga förfaranden, i motsats till lobbyverksamhet, finns det inget som motiverar att sådana möten behandlas annorlunda än andra möten med tobaksindustrin. Som klaganden med rätta påpekade skapar kommissionen genom att agera på detta sätt ett farligt kryphål som skulle göra det möjligt för tobaksindustrin att kringgå den befintliga ramen för öppenhet. Som ombudsmannen ofta har påmint EU-institutionerna är öppenhet fortfarande nyckeln till att bygga upp förtroendet mellan EU:s förvaltning och medborgarna.

30. Ombudsmannen uppskattar de betydande åtgärder som kommissionen har vidtagit för att förbättra insynen i lobbyverksamheten i allmänhet. Hon uppskattar också dess avsikter att göra ytterligare förbättringar på detta område. Kommissionen har dock inte utnyttjat den tydliga möjlighet som skapats genom denna undersökning för att bygga vidare på de erfarenheter som redan gjorts genom antagandet av direktivet om tobaksvaror och på så sätt fastställa ett globalt riktmärke för efterlevnad av artikel 5.3 i konventionen på det viktiga området tobakslobbyverksamhet. Ombudsmannen kritiserar särskilt kommissionens vägran att se till att den proaktiva öppenhetspolicy som införts av GD Hälsa, som kräver att uppgifter om alla möten med tobaksindustrin, inklusive protokollen från dessa möten, offentliggörs online, gäller för alla kommissionens avdelningar och personal. Kommissionen har inte angett några goda skäl för att vägra att vidta dessa åtgärder. Kommissionens vägran att vidta dessa åtgärder utgör ett administrativt missförhållande.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionens vägran att offentliggöra onlineuppgifter om alla möten som dess avdelningar och personal har med tobaksindustrin utgör ett administrativt missförhållande.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 7 december 2016

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[2] Ombudsmannens fullständiga analys som ledde fram till hennes rekommendation finns här: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/61021/html.bookmark

[3] Se kommissionens beslut av den 25 november 2014 om offentliggörande av information om möten som hålls mellan kommissionsledamöter och organisationer eller egenföretagare och kommissionens beslut av den 25 november 2014 om offentliggörande av information om möten som hålls mellan generaldirektörer för

Kommissionen och organisationer eller egenföretagare, se även http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-14-2131_en.htm

[4] http://www.bath.ac.uk/research/news/2015/02/24/tobacco-lobbying-eu-directive/

[5] Enligt artikel 28 i direktivet om tobaksvaror ska kommissionen senast fem år från och med den 20 maj 2016, och vid behov därefter, ”till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén överlämna en rapport om tillämpningen av detta direktiv”. I den rapporten ska kommissionen ”särskilt ange vilka delar av direktivet som bör ses över eller anpassas mot bakgrund av den vetenskapliga och tekniska utvecklingen”.

[6] I artikel 15.11 (Spårbarhet) i tobaksdirektivet föreskrivs att kommissionen genom genomförandeakter ska ”a) fastställa de tekniska standarderna för inrättande och drift av spårningssystemet (för tobaksvaror), medan det i artikel 16.2 (Säkerhetssystem) föreskrivs att kommissionen genom genomförandeakter ska ”fastställa de tekniska standarderna för säkerhetsmärkningen (för tobaksvaror) och deras eventuella rotation och anpassa dem till den vetenskapliga, marknadsmässiga och tekniska utvecklingen”.

[7] Protokollet för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror (FCTC-protokollet) grundar sig på artikel 15 i FCTC och antogs den 12 november 2012. EU undertecknade FCTC-protokollet den 20 december 2013. Protokollet måste dock ratificeras av 40 parter för att det ska kunna träda i kraft, och dess ratificering av Europeiska unionen (och dess medlemsstater) skulle i hög grad bidra till ett snabbt ikraftträdande och genomförande av protokollet till ramkonventionen om tobakskontroll.