Bakgrund till klagomålet

1. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) genomför oberoende administrativa utredningar av allvarliga tjänstefel som begåtts av personal och ledamöter vid EU:s institutioner. Efter sina utredningar kan Olaf lämna rekommendationer om åtgärder som ska vidtas av den berörda EU-institutionen, inbegripet ”disciplinära rekommendationer” som syftar till att sanktionera eventuella oegentligheter som begås av personal och medlemmar av EU-institutionerna [1].

2. Klaganden, en journalist, ville veta mer om Olafs slutsatser i samband med tre utredningar av tjänstefel som begåtts av personer som arbetar för EU:s externa tjänster . I detta syfte lämnade han den 4 april 2025 in en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar [2] till Europeiska utrikestjänsten och begärde Olafs slutrapporter och åtföljande disciplinära rekommendationer avseende de tre utredningarna.

3. Den 28 maj 2025 identifierade utrikestjänsten fem dokument om Olafs rekommendationer och slutrapporter för alla tre utredningarna. Den beviljade omfattande partiell tillgång till tre handlingar avseende två av utredningarna, där personuppgifter och information om de rättsliga enheter som nämns för att skydda deras kommersiella intressen maskerades [3] Europeiska utrikestjänsten nekade tillgång till de två handlingar som rörde Olafs tredje utredning, inbegripet slutrapporten och den tillhörande rekommendationen. Den ansåg att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet och skada de internationella förbindelserna [4].

4. Den 4 juni 2025 begärde klaganden en översyn av utrikestjänstens vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till de fem handlingarna (han lämnade in en bekräftande ansökan).

5. Den 24 juni 2025 vidhöll utrikestjänsten sin ståndpunkt att de maskerade delarna av de delvis utlämnade handlingarna måste undanhållas. Utrikestjänsten gjorde dock en ny bedömning av sin ståndpunkt när det gäller de handlingar som den ursprungligen hade vägrat att lämna ut. Den beviljade omfattande partiell tillgång till dessa handlingar genom att redigera personuppgifter och information om de juridiska personer som omnämns i handlingarna [5].

6. Klaganden var missnöjd med detta resultat och vände sig till ombudsmannen i september 2025.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet mot utrikestjänstens vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till de fem handlingar som klaganden begärt.  

8. Under undersökningen granskade ombudsmannens undersökningsgrupp de fem handlingarna i fråga.

Argument som framförts

9. Klaganden hävdade att de redigeringar som gjorts i dokumenten var alltför omfattande och saknade särskild motivering. Han hävdade att det, med tanke på allvaret i Olafs slutsatser om skattebetalarnas pengar, fanns ett betydande allmänintresse av att lämna ut handlingarna. Detta intresse väger tyngre än behovet av att skydda personuppgifterna för personer som är inblandade i Olafs utredningar, vilket gör det möjligt för allmänheten att granska EU:s svar på sådana allvarliga försummelser.

10. I sina svar uppgav utrikestjänsten att den var tvungen att maskera personuppgifterna för de personer som berörs av Olafs utredningar, EU-anställda, vittnen och Olafs handläggare för att skydda deras integritet och integritet. Utrikestjänsten tillade att detta inbegrep information som skulle göra dessa personer identifierbara, såsom deras respektive arbetsgivare och deras ställning. Utrikestjänsten uppgav också att den var tvungen att undanhålla viss information om rättsliga enheter som nämns i handlingarna, eftersom ett sådant utlämnande skulle skada deras anseende om de var kopplade till de påstådda oriktigheter som Olaf utredde. Olaf uppgav dessutom att sådana juridiska personer endast nämndes i Olafs utredningshandlingar och inte omfattades av utredningarna.

11. Utrikestjänsten förklarade vidare att klaganden inte hade fastställt att det var nödvändigt att röja de berörda personernas identitet, vilket krävs enligt EU:s lagstiftning om dataskydd [6]. Kommissionen ansåg särskilt att det allmänintresse som klaganden hade åberopat inte var kopplat till utlämnandet av identiteten på de personer som berördes av Olafs utredningar. Kommissionen ansåg snarare att allmänintresset hade tillgodosetts genom det partiella utlämnandet av de begärda handlingarna och genom genomförandet av Olafs utredningar och de disciplinära uppföljningsförfarandena. Utrikestjänsten förklarade också att Olafs utredningar är av administrativ karaktär och inte utgör en rättslig bedömning av den påstådda olagliga verksamheten. Ett utlämnande av de berörda personernas namn skulle undergräva deras rätt till oskuldspresumtion.

Ombudsmannens bedömning

12. EU-medborgare och personer bosatta i EU har rätt att få tillgång till de handlingar som EU-institutionerna innehar, inbegripet handlingar som de inte själva har upprättat utan mottagit från andra enheter.[7] Öppenhet är visserligen regel, men EU-institutionerna kan vägra att ge allmänheten tillgång om ett utlämnande skulle undergräva vissa intressen som skyddas av EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001).[8] Detta inbegriper privata intressen såsom skydd av personuppgifter och skydd av affärsintressen.

13. Begreppet personuppgifter [9] är mycket brett. Den omfattar all information som rör en identifierad eller identifierbar person. Informationen behöver inte vara kopplad till en persons privatliv. Information om en persons yrkesverksamhet kan också utgöra personuppgifter, det vill säga om den gör det möjligt att identifiera den berörda personen.

14. Det var därför rimligt av utrikestjänsten att anse att sådana uppgifter som arbetsgivaren och de berörda personernas ställning, och annan relaterad information som skulle göra det möjligt att identifiera de personer som nämns i de handlingar som rör Olafs utredningar i fråga, utgör personuppgifter.

15. På grundval av inspektionen av de relevanta handlingarna bekräftar ombudsmannen att den information som utrikestjänsten redigerade för att skydda enskilda personers integritet och integritet rimligen kan betraktas som personuppgifter.

16. Ett utlämnande av personuppgifter måste uppfylla de villkor för överföring av personuppgifter som anges i EU:s dataskyddslagstiftning (förordning 2018/1725 [10]). Enligt dessa regler måste EU-institutionerna följa en analys i tre steg när de överväger om de kan bevilja allmänheten tillgång.[11] För det första måste de bedöma om den sökande har fastställt ett särskilt behov av att lämna ut personuppgifterna som ligger i allmänhetens intresse. För det andra måste de, om en sådan ”nödvändighet” föreligger, bedöma huruvida ett utlämnande skulle kunna undergräva den eller de berörda personernas legitima intressen. För det tredje måste de, om så är fallet, visa att ett utlämnande ändå skulle vara proportionerligt med hänsyn till det mål som sökanden eftersträvar.

17. När det gäller behovet av utlämnande hävdade klaganden i huvudsak att de omtvistade handlingarna borde lämnas ut med tanke på allvaret i Olafs slutsatser. Detta skulle säkerställa öppenhet, ansvarsskyldighet och allmänhetens förtroende. Klaganden hävdade också att allmänintresset av ett utlämnande skulle åsidosätta de berörda personernas rätt att få sina personuppgifter skyddade.

18. Ombudsmannen anser visserligen att det mål som klaganden eftersträvar är legitimt, men hon är inte övertygad om att det skulle vara nödvändigt att röja de berörda personernas identitet för att uppnå detta mål. Utrikestjänsten har närmare bestämt beviljat allmänheten omfattande tillgång till de omtvistade handlingarna och de redigeringar som gjorts gör inte handlingarna oläsliga. Den beviljade tillgången gör det snarare möjligt för läsaren att förstå innehållet i handlingarna, såsom de omtvistade påståendena och Olafs slutsatser och rekommendationer, och möjliggör således offentlig granskning.

19. Dessutom förlorar inte anställda som bryter mot sina skyldigheter enligt EU:s tjänsteföreskrifter [12] sin rätt till integritet. Sådana försummelser åtgärdas genom relevanta administrativa förfaranden, inbegripet utredningar som utförs av Olaf och eventuella disciplinära åtgärder.

20. Ombudsmannen anser därför att klaganden inte har visat att det var nödvändigt att lämna ut de aktuella personuppgifterna. Detta innebär att bedömningen av den andra och tredje etappen av det test som beskrivs ovan är föråldrad och att redigeringen av personuppgifter var motiverad.

21. När det gäller maskeringen av kommersiell information visade inspektionen av handlingarna att utrikestjänsten mestadels maskerade namnen på juridiska personer som inte var ”berörda personer” i Olafs utredningar. En juridisk person som nämns i handlingarna är en person som berörs av en av Olafs utredningar, men Olaf har inte fastställt några slutsatser beträffande den juridiska personen. Mot bakgrund av den anseenderisk som ett utlämnande skulle medföra anser ombudsmannen att dessa redigeringar är rimliga. Mot bakgrund av övervägandena i punkt 18 anser ombudsmannen också att det var rimligt att utrikestjänsten inte identifierade ett övervägande allmänintresse av att denna information lämnades ut.

22. Sammantaget anser ombudsmannen att utrikestjänstens vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till de omtvistade handlingarna var motiverad.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska utrikestjänsten har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra att ge allmänheten fullständig tillgång till de omtvistade handlingarna.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att underrättas om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 26 november 2025

[1] För mer information, besök: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en eller https://anti-fraud.ec.europa.eu/investigations/internal-administrative-investigations_en.

[2] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj tillämpligt på handlingar som innehas av utrikestjänsten i enlighet med artikel 11 i rådets beslut 2010/427 om hur den europeiska avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta: http://data.europa.eu/eli/dec/2010/427/oj.

[3] I enlighet med artiklarna 4.1 b och 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[4] I enlighet med artikel 4.1 a tredje strecksatsen och 4.1 b i förordning 1049/2001.

[5] I enlighet med artiklarna 4.1 b och 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[6] Förordning 2018/1725 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter: http://data.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[7] Artikel 15 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: http://data.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2012/oj.

[8] Artikel 4 i förordning 1049/2001.

[9] Artikel 3.1 i förordning 2018/1725 (se fotnot 7 ovan).

[10] Förordning 2018/1725, se fotnot 7 ovan.

[11] Artikel 9.1 b i förordning 2018/1725.

[12] Förordning 31 (EEG), 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen: http://data.europa.eu/eli/reg/1962/31(1)/2014-05-01.