Bakgrund till klagomålet

1. I augusti 2019 lämnade klaganden, en organisation som är verksam på hälso- och miljöområdet, in ett överträdelseklagomål till Europeiska kommissionen[1] och hävdade att Italien bröt mot EU:s lagstiftning om luftkvalitet, särskilt när det gäller luftkvaliteten i Bolzano, i Trentino-Alto Adige/Südtirol. Klaganden hävdade att kvävedioxidhalterna i Bolzano-zonen[2] under en tioårsperiod överskred de gränsvärden som fastställs i luftkvalitetsdirektivet[3].

2. I juli 2020 informerade kommissionen klaganden om att den, i samband med ett överträdelseförfarande avseende Italiens underlåtenhet att ta itu med upprepade överträdelser av gränsvärdena för luftföroreningar[4], hade hänskjutit ärendet till EU-domstolen i juli 2019.[5] Kommissionen sade att den väntade på domstolens dom i ärendet innan den inledde ytterligare överträdelseförfaranden i frågan.

3. I december 2021 informerade kommissionen klaganden om att den skulle hålla överträdelseklagomålet öppet fram till domstolens dom.

4. I maj 2022 meddelade domstolen sin dom i målet och konstaterade att Italien hade brutit mot luftkvalitetsdirektivet[6].

5. I februari 2024 informerade kommissionen klaganden om sin avsikt att avsluta klagomålet genom att utfärda en skrivelse om förberedande av avslutande. Den angav att den vid behandlingen av enskilda klagomål endast kommer att inleda överträdelseförfaranden om det finns bevis för att i) praxis är allmän, ii) nationell lagstiftning har ett problem med efterlevnaden av unionsrätten, iii) bristande efterlevnad av unionsrätten är systembetingad.

6. Kommissionen angav att uppgifter om luftkvaliteten i Trentino-Alto Adige/Südtirol från 2020 till 2022 visar att koncentrationen av kvävedioxid i atmosfären i provinsen Trento aldrig överskred de gränsvärden som anges i direktivet och att den i provinsen Bolzano underskred gränsvärdena under 2022.

7. Kommissionen tillade att den efter domstolens senaste dom hade kontakt med de italienska myndigheterna för att bedöma de åtgärder som Italien vidtagit med avseende på två domar från domstolen[7] och ett annat pågående överträdelseförfarande.[8] Kommissionen förväntade sig att Italien skulle vidta åtgärder som skulle ge full verkan åt luftkvalitetsreglerna i hela landet.

8. Kommissionen tillade att den kan besluta att vidta ytterligare åtgärder i framtiden. Den gav klaganden möjlighet att lämna synpunkter innan ärendet avslutades.

9. I sina synpunkter som lämnades in i februari 2024 hävdade klaganden att den inte kan avgöra om det finns andra fall som den som den tog upp, dvs. om problemet är allmän praxis eller systembetingat. Kommissionen underströk emellertid att syftet med klagomålet är att skydda folkhälsan, vilket är ett av unionens mål.

10. Enligt italiensk rätt är det endast staten, den offentliga förvaltningen och vissa organ som har rätt att väcka åtal för miljöbrott. Italiensk lag tillåter inte enskilda medborgare att göra det. Klaganden noterade att EU-domstolen har ansett att enskilda som berörs av att gränsvärden överskrids bör kunna kräva att de behöriga myndigheterna vidtar de åtgärder som krävs enligt direktivet, vid behov genom att väcka talan vid de nationella domstolarna.[9] Denna möjlighet är utesluten i Italien, som klaganden hävdade strider mot EU-lagstiftningen.

11. Klaganden noterade att även om uppgifterna visade att gränsvärdena inte överskreds i zonen Bolzano 2022 fanns det tvivel om riktigheten i de uppgifter som Italien hade lämnat till kommissionen, som den hade tagit upp i sitt överträdelseklagomål. Klaganden noterade att det organ som ansvarar för provtagning av luftkvaliteten i Bolzanos zon inte tillhandahåller uppgifter som samlats in i de områden som har den högsta föroreningskoncentrationen, i enlighet med kraven i direktivet.

12. I juni 2024 vände sig klaganden till ombudsmannen, eftersom han inte hade fått ytterligare information från kommissionen om sitt överträdelseklagomål och var missnöjd med den tid det tog för kommissionen att hantera det.

13. I oktober 2024 utfärdade kommissionen en andra skrivelse om förberedande av avslutande. Kommissionen noterade att även luftkvalitetsuppgifterna för Trentino-Alto Adige/Südtirol för 2023 visade värden under de gränsvärden som anges i direktivet.

14. Kommissionen uppgav också att medlemsstaterna på ett uttömmande sätt dokumenterar förfarandet för urval av provtagningspunkter och registrerar den information som ligger till grund för övervakningsnätverkets utformning och provtagningspunkternas placering. Kommissionen tillade att omarbetningen av luftkvalitetsdirektivet[10] innehåller en reviderad och förbättrad strategi för övervakning av luftkvaliteten.

15. Kommissionen tillade att även om det i unionsrätten fastställs minimikriterier för provtagningspunkternas lokalisering har medlemsstaterna och de berörda nationella myndigheterna huvudansvaret för ett korrekt genomförande av unionsrätten, inbegripet för provtagningspunkternas lokalisering och genomförandet av ”luftkvalitetsplaner”[11]. De berörda nationella administrativa och rättsliga myndigheterna ansvarar för att kontrollera enskilda fall av bristande överensstämmelse med EU-lagstiftningen, inbegripet efterlevnaden av det övervakningssystem som fastställs i direktivet. Dessa myndigheter är bäst lämpade att ta itu med klagandens farhågor i detta avseende.

16. Kommissionen ansåg att klagandens farhågor om tillgång till rättslig prövning rör ett enskilt fall, eftersom kommissionen inte känner till liknande fall i Italien. Den upprepade under vilka omständigheter den kan inleda överträdelseförfaranden på grundval av enskilda klagomål.

17. Kommissionen informerade klaganden om att den skulle ta hänsyn till informationen i klagomålet i sitt arbete med luftkvalitet. Kommissionen gav klaganden ytterligare en möjlighet att lämna synpunkter.

Utredningen

18. Ombudsmannen inledde en undersökning för att undersöka hur kommissionen hade hanterat överträdelseklagomålet.

19. Ombudsmannen bad kommissionen att klargöra vilka åtgärder den hade vidtagit vid handläggningen av klagomålet samt hur lång tid det tog att fatta beslut om att skjuta upp klagomålet i avvaktan på domstolsförfarandet och hur lång tid det tog att behandla klagomålet efter domstolens dom. Ombudsmannen frågade också hur kommissionen höll klaganden informerad om klagomålets status.

20. Ombudsmannen mottog kommissionens svar och därefter klagandens kommentarer som svar på kommissionens svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade också kommissionens ärendeakt i detta ärende.

21. Under undersökningen svarade klaganden i oktober 2024 på kommissionens andra skrivelse om förberedande av avslutande. Företaget hävdade att problemen med att vidta rättsliga åtgärder i fråga om luftkvalitet inte är individuella och försåg kommissionen med två beslut från nationella domstolar som stödde dess uppfattning.

22. Klaganden lämnade också ytterligare uppgifter om provtagningspunkter, som enligt klaganden inte är förenliga med unionsrätten. Den upprepade att även om det organ som ansvarar för provtagningen anger de områden som har den högsta koncentrationen av förorenande ämnen, lämnar den uppgifter till kommissionen om prover som tagits från andra områden.

23. I december 2024 avslutade kommissionen överträdelseklagomålet. Den upprepade den information som tidigare lämnats till klaganden och uppgav att den ytterligare information som lämnats av klaganden inte tydde på systematiska problem med tillgången till rättslig prövning.

Argument som framförts till ombudsmannen

24. Kommissionen noterade att den hade registrerat klagomålet i augusti 2019. I juli 2020 hade kommissionen informerat klaganden om att förseningarna i handläggningen av ärendet berodde på de pågående domstolsförfarandena, som var relevanta för klagomålet. Även om kommissionen formellt angav i december 2021 att den skulle hålla klagomålet öppet fram till domstolens dom, hade den informerat klaganden om behovet av att invänta domstolens dom redan i juli 2020, mindre än ett år efter registreringen av klagomålet.

25. Domstolen meddelade sin dom i maj 2022. Vid den tidpunkten var kommissionen tvungen att bekräfta huruvida gränsvärdena för kvävedioxid fortfarande skulle överskridas innan den beslutade att inleda ett nytt överträdelseförfarande. Medlemsstaterna överlämnar de relevanta uppgifterna till kommissionen varje år, i september påföljande år. I september 2023, när kommissionen mottagit uppgifterna för 2022, bedömde den dem och drog slutsatsen att gränsvärdena inte överskreds i den berörda zonen. När kommissionen hade slutfört denna bedömning informerade den klaganden om sin avsikt att avsluta ärendet.

26. Kommissionen hänvisade till bilagan till sitt meddelande EU-rätten: Better results through better application(bättre resultat genom bättre tillämpning), [12] som visar hur kommissionen håller klaganden informerad.[13] Företaget hävdade att kommissionen i detta fall höll klaganden informerad när statusen för dess bedömning ändrades. Kommissionen reagerade snabbt på klagandens begäran och lämnade ingen av dem obesvarad.

27. Kommissionen tillade att den hanterar hundratals överträdelseklagomål och att den inte har resurser att proaktivt nå ut till klagande när det inte sker någon utveckling i ett ärende, bara för att upprepa att förfarandet pågår.

28. Klaganden hävdade i huvudsak att kommissionen inte hade behandlat överträdelseklagomålet med nödvändig omsorg.

29. Kommissionen noterade att det omarbetade direktivet, efter omarbetningen av luftkvalitetsdirektivet, i november 2024[14] klargör att provtagningspunkter bör placeras på ett sätt som ger tillförlitliga uppgifter även om hotspots för luftföroreningar[15] inom den berörda zonen.[16] Genom det omarbetade direktivet klargjorde lagstiftaren arten av hotspots för luftföroreningar och behovet av att säkerställa att gränsvärdena respekteras även där.

30. Klaganden hävdade att kommissionen, oavsett om den respekterade sina regler om hantering av klagomål om överträdelser, inte undersökte klagomålet med den omsorg som dess ärende kräver. Klagomålet innehöll bevis för att gränsvärdena systematiskt hade överskridits och för var provtagningsplatserna var belägna.

31. Klaganden uppgav också att kommissionen inte tog upp de centrala delarna av klagomålet. Kommissionen borde ha beaktat alla uppgifter om kvävedioxid i området mellan 2019 och 2022. Dessutom tog kommissionen inte tillräcklig hänsyn till frågan om var provtagningspunkterna är placerade och följaktligen om proverna är meningsfulla.

32. Klaganden noterade också att de uppgifter för 2022 och 2023 som offentliggjorts av det berörda organet visar att vissa delar av området hade koncentrationer av kvävedioxid som överskred gränsvärdena. Klaganden tillade att det berörda organet bekräftade att det inte planerar att ändra provtagningspunkternas placering.

33. Klaganden anser att det är legitimt att kommissionen bedömer överträdelseklagomål på grundval av sina prioriteringar. Kommissionen bör dock inte begränsa tillgången till rättslig prövning i enlighet med både EU-rätten och Århuskonventionen[17], som ratificerats av både EU och Italien.

34. Kommissionen besvarade aldrig de frågor som togs upp i klagomålet, utan angav endast att frågan inte omfattades av dess prioriteringar.

35. Klaganden tillade att även om kommissionen var medveten om det systematiska överskridandet av värdena i området, inkluderade den inte detta område i det överträdelseförfarande som väcktes vid domstolen i mål C-573/19.

Ombudsmannens bedömning

36. I sitt meddelande EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning” har kommissionen redogjort för hur den hanterar överträdelseklagomål. I meddelandet anges att kommissionen utreder klagomål i syfte att fatta ett beslut om att utfärda en formell underrättelse eller att avsluta ärendet inom ett år från den dag då klagomålet registrerades. Om denna tidsfrist överskrids bör kommissionen informera den klagande[18].

37. I detta fall informerade kommissionen klaganden inom ett år från den dag då klagomålet registrerades om att den fortfarande behandlade klagomålet och att den väntade på att domstolen skulle meddela sin dom i mål C-573/19. Kommissionen upprepade detta i ett annat e-postmeddelande i december 2021.

38. Mot bakgrund av detta anser ombudsmannen att kommissionen har följt förfarandereglerna i sitt meddelande. Kommissionen informerade klaganden om att den inte skulle fatta något beslut om klagomålet inom tidsfristen på ett år och om skälet till detta.

39. När det gäller den tid det tog för kommissionen att ta ställning till klagomålet gav kommissionen en tydlig förklaring till varför den inte kunde agera tidigare. Ombudsmannen anser att det var rimligt för kommissionen att invänta domstolens dom i mål C-573/19, som inte ifrågasätts av klaganden. Ombudsmannen godtar vidare kommissionens förklaring att den var tvungen att bedöma de uppgifter som Italien lämnade i september 2023. Kommissionen skickade sedan den första skrivelsen om förberedande av avslutande i februari 2024, den andra skrivelsen om förberedande av avslutande i oktober 2024 och avslutade sedan ärendet i december 2024. På grundval av denna tidsplan anser ombudsmannen att kommissionen agerade inom en rimlig tidsram när den gjorde sin bedömning av klagomålet.

40. Det förelåg således inte något administrativt missförhållande under den tid det tog för kommissionen att behandla klagomålet om överträdelse.

41. Undersökningen gällde endast den tid det tog för kommissionen att behandla överträdelseklagomålet, men ombudsmannen noterar också att klaganden i grunden inte håller med om kommissionens beslut att inte inleda överträdelseförfaranden på grundval av klagomålet.

42. Kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra om och när ett fördragsbrottsförfarande ska inledas, vilket innebär att enskilda inte har rätt att kräva att kommissionen intar en särskild ståndpunkt[19].

43. Som kommissionen informerade klaganden inleder den enligt sina interna regler överträdelseförfaranden på grundval av enskilda klagomål endast om vissa villkor är uppfyllda. Kommissionen informerade klaganden om att den inte anser att klagomålet utgör bevis för Italiens systematiska bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen. Kommissionen ansåg också att det skulle ankomma på de nationella myndigheterna och domstolarna att kontrollera efterlevnaden av det övervakningssystem som fastställs i direktivet. Kommissionen har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att ta ställning till ovanstående. Det finns inget som tyder på att kommissionen agerade utanför sitt utrymme för skönsmässig bedömning eller inte följde reglerna i det ovannämnda meddelandet.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Det förelåg inte något administrativt missförhållande under den tid det tog för kommissionen att behandla klagomålet om överträdelse.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasburgo den 12 november 2025

 

[1] CHAP(2019)02472.

[2] Enligt EU:s lagstiftning om luftkvalitet måste medlemsstaterna rapportera om luftkvalitetszoner, som omfattar områden eller regioner inom deras jurisdiktion.

[3] Direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft i Europa, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0050.

 

 

[6] Domstolens dom i mål C-573/19, Europeiska kommissionen mot Republiken Italien, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=259201&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2221115.

[7] Domstolens dom i mål C-644/18, Europeiska kommissionen mot Republiken Italien, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=233482&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20793629. Domstolens dom i mål C-573/19, Europeiska kommissionen mot Republiken Italien.

[8] INFR(2020)2299 om Italiens överskridande av det årliga gränsvärdet för PM 2,5.

[9] Domstolens dom, The Queen, på begäran av: ClientEarth mot Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13, punkt 56, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=159801&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20806905.

[10] Direktiv (EU) 2024/2881 om luftkvalitet och renare luft i Europa (omarbetning), https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/2881/oj/eng.

[11] I artikel 2.8 i luftkvalitetsdirektivet definieras luftkvalitetsplaner som planer med åtgärder för att uppnå gränsvärdena eller målvärdena. I artikel 4.41 i det omarbetade luftkvalitetsdirektivet definieras luftkvalitetsplaner som planer med politiska strategier och åtgärder för att uppfylla gränsvärden, målvärden eller skyldigheter för genomsnittlig exponeringsminskning när dessa har överskridits.

[12] Meddelande från kommissionen EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning, 2017/C 18/02, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2017_018_R_0002.

[13] Kommissionen hänvisade till följande åtgärder för att hålla klagandena informerade: i) bekräfta mottagandet av ett klagomål inom 15 arbetsdagar, ii) utfärda en skrivelse om förberedande av avslutande när den har slutfört bedömningen av klagomålet, iii) utfärda en skrivelse om avslutande fyra veckor efter skrivelsen om förberedande av avslutande, iv) årligen skicka in svar om kommissionen inte fattar beslut om klagomålet inom ett år från inlämnandet, v) informera den klagande om ett klagomål överförs till EU Pilot, Informera den klagande om alla beslut som fattas i samband med ett överträdelseförfarande (formell underrättelse, motiverat yttrande, hänskjutande till domstolen, avslutande).

[14] Se fotnot 10.

[15] Hotspots för luftföroreningar är platser inom en zon med den högsta koncentration som befolkningen sannolikt är direkt eller indirekt exponerad för under en period som är betydande i förhållande till medelvärdesperioden för gränsvärdena eller målvärdena.

[16] Det omarbetade luftkvalitetsdirektivet, bilaga IV, punkt B.2 a i.

[17] Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[18] Bilaga till kommissionens meddelande EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning,

punkt 8.

[19] Domstolens dom av den 14 februari 1989 i mål C-247/87, Starfruit mot kommissionen, tillgänglig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247, Se även tribunalens beslut av den 21 augusti 2025, Arasteh/kommissionen, T‐421/25, punkt 9 och där angiven rättspraxis, som finns på: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=E07D913E8DAD09B5B00150E9B553A06E?text=&docid=303713&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311379