Bakgrund till klagomålet

1. En av uppgifterna för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) är att genomföra oberoende administrativa utredningar av allvarliga tjänstefel som begås av EU-institutionernas personal och ledamöter. Efter sina utredningar kan Olaf lämna rekommendationer om åtgärder som ska vidtas av den berörda EU-institutionen, inbegripet ”disciplinära rekommendationer” som syftar till att sanktionera eventuella oegentligheter som begås av personal och ledamöter av EU-institutionerna.[1] Genom sin årsrapport informerar Olaf allmänheten om antalet disciplinära rekommendationer som den har utfärdat till de berörda EU-institutionerna under en viss period och om institutionerna har följt upp dessa [2].

2. Klaganden, en journalist, ville veta mer om Olafs slutsatser och institutionernas uppföljningsbeslut under perioden 2015–2023. I detta syfte gjorde han flera begäranden [3] om allmänhetens tillgång till handlingar till relevanta EU-institutioner, bland annat i juni 2024 till Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), där han begärde

• Olafs slutrapport(er) och rekommendationer (och tillhörande dokument), och
• slutrapporterna från Frontex om de disciplinära uppföljningsåtgärder som byrån hade vidtagit.

3. Under den relevanta perioden hade Olaf genomfört fem utredningar rörande Frontex. Utan att identifiera specifika handlingar vägrade Frontex att ge allmänheten tillgång till dem. Därvid åberopade Frontex behovet av att skydda personuppgifter.[4] Dessutom åberopade Frontex en allmän presumtion om icke-utlämnande och hävdade att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med Olafs utredningar i fråga och den därmed sammanhängande uppföljningen.[5] Frontex tillade att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva dess pågående och framtida beslutsfattande [6].

4. Klaganden ifrågasatte Frontex beslut att vägra tillgång (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”). Han hävdade att den allmänna presumtionen om icke-utlämnande inte var tillämplig och att det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande. Klaganden ifrågasatte inte maskeringen av personuppgifter.

5. Som svar vidhöll Frontex sin ståndpunkt att allmänheten inte kunde beviljas tillgång till de begärda handlingarna och betonade att uppföljningen av Olafs utredningar ännu inte hade slutförts. Än en gång angav Frontex inte vilka dokument den hade identifierat.

6. Klaganden var missnöjd med vägran att ge tillgång till handlingar och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av Frontex vägran att ge allmänheten tillgång till de omtvistade handlingarna i den mån de inte utgör personuppgifter.

8. Under undersökningens gång inspekterade ombudsmannens undersökningsgrupp de aktuella handlingarna samt en förteckning över handlingar som Frontex upprättade för denna undersökning. Undersökningsgruppen höll också tre möten med företrädare för Frontex, under vilka de fick omfattande och delvis konfidentiell information. Som svar på rapporten om det första mötet med Frontex mottog ombudsmannen kommentarer från klaganden.

Argument som framförts

9. Klaganden hävdade att den allmänna presumtionen inte längre kunde tillämpas eftersom uppföljningen av Olafs utredningar i fråga måste ha slutförts. Av samma skäl ansåg klaganden att det endast kunde finnas en begränsad risk för skada på Frontex beslutsfattande.

10. Klaganden hävdade också att det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande, nämligen i) att illustrera EU:s engagemang för principerna om öppenhet och ansvarsskyldighet, ii) att öka allmänhetens förtroende för EU-institutionernas integritet genom att visa att tjänstefel hanteras effektivt och iii) att bidra till att förbättra policyer och förfaranden som rör personalens uppförande.

11. När det gäller personuppgifter föreslog klaganden att personuppgifter skulle kunna redigeras för att ta itu med integritetsproblem, medan materiellt innehåll bör lämnas ut.

12. I sitt bekräftande beslut grundade sig Frontex på en allmän presumtion om icke-utlämnande. Sökanden gjorde gällande att uppföljningsåtgärderna till Olafs utredningar inte hade slutförts och att ett utlämnande således kunde undergräva syftet med Olafs utredningar. Ett utlämnande skulle dessutom kunna undergräva framtida utredningar, eftersom det ”skulle kunna leda till att berörda personer (...) avstår från att ge sig till känna när det gäller eventuella fall av bedrägeri eller andra påstådda allvarliga förseelser”. På samma sätt skulle personer som är inblandade i förfaranden kunna ”censurera den information de tillhandahåller eller hålla tillbaka känslig information”[7].

13. När det gäller dess beslutsfattande uppgav Frontex att ”överläggningarna i Frontex styrelse och inspektions- och kontrollbyrå om resultaten av Olafs utredning avseende omtvistade enskilda personalfrågor, såsom är fallet med de berörda handlingarna, kräver särskilt skydd”. Närmare bestämt skulle ett utlämnande försämra Frontex och dess styrelses ”utrymme för eftertanke” och leda till självcensur, eftersom personalen inte längre öppet skulle dela med sig av sina åsikter. Frontex ansåg därför att den allmänna presumtionen om icke-utlämnande skulle fortsätta att gälla även efter det att uppföljningen slutförts.

14. Frontex noterade också att klaganden inte bestred att enskilda personers personuppgifter inte hade lämnats ut.

15. När det gäller ett eventuellt övervägande allmänintresse avvisade Frontex klagandens argument som alltför allmänna.

Ombudsmannens bedömning

Om den nekade allmänhetens tillgång

16. Tillgång till handlingar som innehas av en unionsinstitution kan endast nekas om den berörda unionsinstitutionen, efter en individuell bedömning av innehållet i dessa handlingar, kommer fram till att ett utlämnande av handlingarna, eller delar av dem, skulle undergräva ett eller flera av de intressen som skyddas enligt unionslagstiftningen om allmänhetens tillgång till handlingar (artikel 4 i förordning 1049/2001).

17. För vissa kategorier av handlingar har unionsdomstolarna emellertid erkänt att EU-institutionerna kan vägra att ge allmänheten tillgång på grundval av en ”allmän presumtion” om icke-utlämnande. Detta innebär att den berörda unionsinstitutionen inte behöver undersöka de aktuella handlingarna individuellt, det vill säga den behöver inte bedöma hur ett utlämnande av dem konkret och faktiskt skulle skada något av de skyddade intressena. Unionsinstitutionen kan snarare utgå från att ett utlämnande skulle skada de berörda skyddade intressena, eftersom handlingarna ingår i en viss kategori.

18. För att motivera sin vägran att ge allmänheten tillgång till någon handling i detta fall grundade sig Frontex på en sådan allmän presumtion om icke-utlämnande. Närmare bestämt utgick Frontex från att ett utlämnande av handlingarna, även delvis, mot bakgrund av pågående uppföljningsåtgärder skulle undergräva syftet med Olafs utredningar i fråga.[8] Frontex ansåg också att den allmänna presumtionen skulle fortsätta att gälla även efter det att uppföljningen hade slutförts.

19. Enligt EU:s rättspraxis [9] är tillämpningen av undantaget för skydd av syftet med utredningar och den därmed sammanhängande presumtionen om sekretess begränsad i tiden. Detta innebär att EU-institutionerna, för att vägra tillgång, endast kan förlita sig på den så länge som de relevanta utredningarna pågår och så länge som en rimlig tid för uppföljningsverksamhet hos de myndigheter som genomför Olafs rekommendationer inte har förflutit.

20. För fullständighetens skull noterar ombudsmannen också att tribunalen har erkänt att en allmän presumtion om sekretess kan tillämpas även efter det att Olafs relevanta utredning och den tillhörande uppföljningen har slutförts [10]. Denna slutsats gällde dock endast vissa kategorier av handlingar i Olafs utredningsakt [11], nämligen handlingar som upprättats uteslutande för internt bruk, innehåller yttranden avsedda för internt bruk och ingår i preliminära överläggningar och samråd [12].

21. Inspektionen av de omtvistade handlingarna visade att Olaf under den relevanta perioden hade genomfört fem utredningar av unionsanställdas tjänstefel som hade lett till disciplinära rekommendationer riktade till Frontex och dess styrelse. Dessutom visade inspektionen att handlingarna består av Olafs slutrapporter, Olafs rekommendationer och uppföljningsbeslut som fattats av Frontex styrelse. Handlingarna omfattas således inte av någon av de kategorier av handlingar som tribunalen fann krävde särskilt skydd, utöver slutförandet av eventuella uppföljningsåtgärder.

22. När det gäller fyra Olaf-utredningar bekräftade inspektionen att uppföljningen fortfarande pågick när Frontex fattade sitt slutliga beslut om klagandens begäran om tillgång. Det fanns inte heller något som tydde på att den rimliga tidsperioden, inom vilken uppföljningen normalt skulle ha slutförts, hade löpt ut.

23. Mot bakgrund av dessa faktorer anser ombudsmannen att det var rimligt att Frontex tillämpade en allmän presumtion om icke-utlämnande på handlingar som rör de fyra Olaf-utredningarna i fråga. Detta inbegriper Olafs slutrapporter, Olafs rekommendationer och de uppföljningsbeslut som Frontex fattat avseende vissa av de berörda personerna.

24. Ombudsmannen noterar att om EU-institutionerna åberopar en allmän presumtion om icke-utlämnande kan sökande som begär allmänhetens tillgång försöka visa att en handling inte omfattas av den allmänna presumtionen eller att det finns ett allmänintresse av utlämnande som anses vara viktigare än det skyddade intresset [13].

25. Klaganden i detta ärende hävdade att informationen i fråga borde lämnas ut för att säkerställa transparens, ansvarsskyldighet och allmänhetens förtroende och för att förbättra EU:s politik och förfaranden när det gäller personalens uppförande.

26. Ombudsmannen anser visserligen att det mål som klaganden eftersträvar är legitimt, men klagandens argument motbevisar inte den allmänna presumtionen om icke-utlämnande eller fastställer att det föreligger ett övervägande allmänintresse.

27. Ombudsmannen drar därför slutsatsen att Frontex hade fog för att vägra ge allmänheten tillgång till handlingar som rör de fyra Olaf-utredningar där uppföljningen pågick när det bekräftande beslutet utfärdades.

28. När det gäller Olafs återstående utredning, avseende vilken Frontex identifierade tre beslut som fattats av dess styrelse, visade inspektionen av handlingarna att Frontex uppföljning hade slutförts när det bekräftande beslutet antogs. Mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis anser ombudsmannen att Frontex inte längre kan tillämpa en allmän presumtion om sekretess.

29. Under utredningens gång gjorde Frontex emellertid gällande att stora delar av de tre omtvistade handlingarna, på grund av omständigheterna i det målet, utgör personuppgifter för enskilda personer, däribland de personer som berörs av Olafs utredning.

30. Begreppet personuppgifter är mycket brett. Den omfattar all information som rör en identifierad eller identifierbar person.[14] Informationen behöver inte vara kopplad till en persons privatliv. Information om en persons yrkesverksamhet kan också utgöra personuppgifter, det vill säga om den gör det möjligt att identifiera den berörda personen.

31. På grundval av undersökningen och inspektionen av de tre handlingarna i fråga anser ombudsmannen att det är rimligt att betrakta handlingarna som personuppgifter i sin helhet.

32. Eftersom klaganden inte bestred underlåtenheten att lämna ut personuppgifter var Frontex således berättigad att vägra tillgång till dessa handlingar och det finns ingen anledning att fortsätta bedömningen vad gäller de ytterligare undantag som Frontex åberopade. Ombudsmannen beklagar dock att Frontex i sitt bekräftande beslut inte klargjorde att uppföljningen av denna femte Olaf-utredning redan hade slutförts.

Om procedurfrågorna

33. Även om Frontex hade rätt att vägra tillgång noterar ombudsmannen att det fanns förfarandemässiga brister i hur Frontex hanterade klagandens begäran om tillgång.

34. I sin korrespondens med klaganden identifierade Frontex inte de omtvistade handlingarna utan begränsade sig i stället till att hänvisa till ”de (begärda) handlingarna”. Frontex informerade inte heller klaganden om det antal handlingar som Frontex hade identifierat som omfattades av hans begäran om tillgång eller om handlingarnas art.

35. En institution, ett organ eller en byrå skulle kunna avstå från att identifiera enskilda handlingar som svar på en begäran om tillgång om ett utlämnande av en handling eller dess titel i sig skulle undergräva själva det intresse som den berörda institutionen försöker skydda genom att vägra att ge allmänheten tillgång till handlingen, vilket emellertid inte var fallet här.

36. Mot bakgrund av detta borde Frontex ha identifierat handlingarna i sitt svar [15], till exempel genom att förteckna handlingarna individuellt eller genom att beskriva dem, inbegripet deras specifika karaktär.[16] Detta skulle ha gjort det möjligt för klaganden att bestrida Frontex felaktiga påstående att uppföljningen av alla berörda Olaf-utredningar fortfarande pågick.

37. Dessutom är det lika viktigt att identifiera de handlingar som allmänheten begär tillgång till när den berörda institutionen åberopar behovet av att skydda personuppgifter. Detta beror på att sökande för att få tillgång till personuppgifter måste visa att det finns ett behov av att lämna ut relevant information som är av allmänt intresse [17].

38. Det var dock först i samband med denna utredning som Frontex klargjorde att delar av de handlingar som byrån anser utgöra personuppgifter går utöver ”namn på enskilda personer och/eller karakteristiska egenskaper”, såsom angavs i dess ursprungliga beslut om klagandens begäran om tillgång.

39. Dessa utelämnanden kunde ha hindrat klaganden från att motbevisa den allmänna presumtionen om icke-utlämnande och/eller från att fastställa att det är nödvändigt att lämna ut personuppgifter i allmänhetens intresse.

40. Ombudsmannen upprepar därför sin rekommendation nyligen om att Frontex, som en fråga om god förvaltning, bör förse sökande med en förteckning över handlingar som den anser omfattas av deras begäran om allmänhetens tillgång till handlingar.[18] Ass Frontex har nu enats om att en förteckning över handlingar ska tillhandahållas den klagande, och ombudsmannen anser att inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och Frontex kommer att informeras om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 4 juni 2025

[1] För mer information, besök: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en eller https://anti-fraud.ec.europa.eu/investigations/internal-administrative-investigations_en.

[2] Se till exempel Olafs rapport 2021, s. 52: https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/8d92a187-fae8-449f-8600-e84af9b2dabf_en?filename=olaf-report-2021_en.pdf.

[3] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj, tillämplig på Frontex enligt artikel 114.1 i förordning 2019/1896 om den europeiska gräns- och kustbevakningen: http://data.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[4] I enlighet med artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[5] I enlighet med artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[6] I enlighet med artikel 4.3 i förordning 1049/2001.

[7] Frontex hänvisade bland annat till tribunalens dom av den 1 september 2021, Homoki/kommissionen, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=18139545 och tribunalens dom av den 26 april 2016, Strack/kommissionen, T-221/08: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=24193453.

[8] I enlighet med artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[9] Tribunalens dom av den 26 maj 2016, IMG/kommissionen, T-110/15, punkt 33: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=274940 och domen i målet Homoki mot kommissionen (se fotnot 7 ovan), punkterna 61–63.

[10] Domen i målet Strack mot kommissionen (se fotnot 7 ovan), punkt 160.

[11] Se även ombudsmannens preliminära synpunkter på Olafs partiella vägran att ge allmänheten tillgång till ärendeakten och rapporten från en utredning (ärende 1103/2024/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/199384.

[12] Domen i det ovannämnda målet Strack mot kommissionen, punkterna 152–153.

[13] Se t.ex. domstolens dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=18204994 och domen i det ovannämnda målet Homoki mot kommissionen, punkt 57f.

[14] Artikel 3.1 i förordning 2018/1725 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

Domen i det ovannämnda målet Campbell, punkterna 41–46.

[16] Tribunalens dom av den 2 oktober 2024, TotalEnergies/kommissionen, T-332/22, punkt 45 och där angiven rättspraxis: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=290606&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=2872684.

[17] Artikel 9.1 b i förordning 2018/1725 (se fotnot 14 ovan).

[18] Se ombudsmannens rekommendation i ärende 1129/2023/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124.