Bakgrund till klagomålet

1. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) är en EU-byrå med uppgift att bistå medlemsstaterna i övervakningen av EU:s yttre gränser.[1] Sedan 2021 har Frontex stött Frankrike och Belgien inom ramen för den gemensamma insatsen Opal Coast, som omfattar kustområdet längs Engelska kanalen mellan Förenade kungariket och kontinenten [2].

2. I maj 2024 bad klaganden, en akademiker, Frontex om allmänhetens tillgång [3] till alla handlingar som rör den gemensamma insatsen Opal Coast, särskilt dess ”operativa plan”, den tillhörande handboken, alla bilagor till dessa handlingar, en förteckning över alla variabler som registrerats i ”Joint Operations Reporting Application” (JORA) och en förteckning över alla flygtillgångar som deltar i insatsen. Han uppgav att han var intresserad av tidsintervallet från december 2021 till maj 2024.

3. I juni 2024 identifierade Frontex ett dokument som omfattades av begäran avseende de variabler som registrerats i JORA och beviljade partiell tillgång till det. Frontex maskerade vissa variabler i handlingen och hävdade att ett utlämnande av dem skulle undergräva skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet.[4] Frontex identifierade också fyra ytterligare handlingar som täckte återstoden av klagandens begäran och vägrade att lämna ut dem på grundval av undantaget för allmän säkerhet.

4. Klaganden bad Frontex att ompröva sitt beslut (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”).

5. I augusti 2024 bekräftade Frontex ståndpunkten i sitt ursprungliga svar och tillade att utlämnande av handlingarna också skulle undergräva Frontex beslutsprocess [5].

6. Klaganden var missnöjd med hur Frontex hade hanterat hans begäran om allmänhetens tillgång till handlingar och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av Frontex vägran att ge allmänheten tillgång till de begärda handlingarna.

8. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen ytterligare kommentarer från Frontex om klagomålet. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade även de omtvistade handlingarna.

Argument som framförts

Av den klagande

9. Klaganden ansåg i allmänhet att Frontex hade överdrivit de omtvistade handlingarnas känslighet för att vägra att lämna ut dem. Han gjorde gällande att Frontex tidigare hade lämnat ut tidigare versioner av de begärda handlingarna som svar på liknande ansökningar om allmänhetens tillgång som han hade ingett. Han hänvisade till EU:s rättspraxis enligt vilken EU-institutionerna inte med giltig verkan kan hävda att utlämnande av information "specifikt och faktiskt" skulle undergräva den allmänna säkerheten om handlingar som är jämförbara med den begärda informationen redan har gjorts tillgängliga för allmänheten [6].

10. Klaganden var mer specifikt missnöjd med att Frontex inte lämnade ut alla datafält om incidenter som registrerats i JORA. Han begärde att få uppgifter för alla dessa områden.

11. Han hävdade också att det fanns ett övervägande allmänintresse av att lämna ut den ”operativa planen” för den gemensamma insatsen Opal Coast, den tillhörande handboken och alla bilagor. Han sade att allmänheten, med tanke på risken för migranters liv under resor till sjöss, måste vara medveten om hur Frontex deltar i flygövervakning och sök- och räddningsinsatser för att förhindra dödsfall. Han noterade att Frontex hade lämnat ut en redigerad version av 2022 års operativa plan som svar på en tidigare begäran om allmänhetens tillgång och därför bör göra detsamma för 2024 års operativa plan.

12. När det gäller förteckningen över flygtillgångar som används i den gemensamma insatsen Opal Coast ansåg klaganden att de flesta tillgångarna inte längre skulle användas. Att lämna ut dem skulle därför inte undergräva Frontex nuvarande insatser.

Från Frontex

13. Frontex hävdade att ett utlämnande av de fyra handlingar som byrån vägrade tillgång till i sin helhet [7] skulle göra det möjligt för kriminella nätverk att få en inblick i de tekniska och mänskliga resurser som används i pågående och framtida insatser, det operativa området samt de verktyg och metoder som används av tjänstemän inom brottsbekämpande myndigheter. Ett utlämnande skulle dessutom göra det möjligt för sådana nätverk att anpassa sitt arbetssätt och skulle äventyra de utplacerade tjänstemännen och tillgångarna.

14. När det gäller den handling som Frontex beviljade partiell tillgång till, det vill säga utdraget från JORA-databasen, förklarade Frontex att endast 30 variabler hade offentliggjorts tidigare (för åren 2021 och 2022). Ytterligare fält som hämtats från 2023 års dataset kunde inte offentliggöras, eftersom ett utlämnande av dem skulle undergräva skyddet av det allmänna samhällsintresset när det gäller allmän säkerhet. Frontex hävdade särskilt att ett utlämnande skulle visa detaljerad information om gränskontroll- och kustbevakningsmyndigheternas tillvägagångssätt samt de kriminella nätverkens tillvägagångssätt och därmed äventyra de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att begränsa sin verksamhet.

15. Frontex ansåg att den aktuella informationen, på grund av de nya operativa planeringsmetoder som använts sedan 2023, hade ökat relevansen för Frontex operativa planering och att ett offentliggörande av den skulle hämma effektiviteten i Frontex insatser och äventyra de insatser som görs för att begränsa brottslig verksamhet vid de yttre gränserna. Frontex noterade att offentliggörande skulle gynna kriminella nätverk och smugglare, vilket skulle sätta migranters liv i fara.

16. Frontex ansåg att det inte var möjligt att ge partiell tillgång till handlingarna eftersom den administrativa bördan av att redigera information på mer än 300 sidor skulle vara särskilt tung och därmed inte förenlig med principen om god förvaltning. Frontex sade också att en redigering av handlingarna skulle göra dem obegripliga och att partiell tillgång därför skulle vara meningslös.[8] Frontex insisterade på att handlingarna inte skulle kunna lämnas ut eftersom detta skulle undergräva skyddet av allmänintresset när det gäller allmän säkerhet och Frontex beslutsprocess.

17. I sina ytterligare synpunkter till ombudsmannen noterade Frontex att EU:s institutioner, organ och byråer har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av undantaget för allmän säkerhet. Frontex instämde inte i klagandens argument att Frontex överdriver dokumentens känslighet. Det finns begränsningar när det gäller detaljnivån på de skäl som kan anges när man åberopar undantag från allmänhetens tillgång utan att äventyra dessa intressen. Frontex sade att den i detta fall gav klaganden tillräckligt med information för att förstå avslaget.

18. Frontex bestred klagandens påstående att delar av informationen i genomförandeöversiktsrapporten avser slutförd verksamhet och att tillgångarna inte längre kommer att användas. Frontex hävdade att området och de utplacerade resurserna för Frontex gemensamma insatser tenderar att förbli i stort sett oförändrade över tiden och att uppgifter från slutförda insatser ligger till grund för analysen och planeringen av framtida åtaganden av jämförbar karaktär.

19. Frontex klargjorde att den hade tolkat klagandens ursprungliga begäran så att den omfattade 2024 års version av den operativa planen och handboken, till vilken den nekade tillgång. Klaganden klargjorde dock i sin bekräftande ansökan att han också ansökte om tillgång till 2023 års versioner. Frontex informerade klaganden om att han kunde lämna in en separat begäran och klaganden gjorde det i augusti 2024. Som svar på denna separata begäran gav Frontex delvis tillgång till de begärda handlingarna.[9] Frontex förklarade för ombudsmannen att den gemensamma insatsens operativa verksamhet 2024 fortfarande håller på att genomföras. Att i detta skede bevilja tillgång till 2024 års versioner av den operativa planen och handboken skulle därför undergräva genomförandet av pågående operativ verksamhet och i slutändan äventyra EU:s och medlemsstaternas allmänna säkerhet. Frontex försäkrade ombudsmannen om att när den operativa verksamheten för 2024 har avslutats kommer byrån att överväga att på nytt lämna ut handlingarna, vilket framgår av dess utlämnande av 2023 års handlingar.

Ombudsmannens bedömning

20. EU:s institutioner, organ och byråer har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de avgör huruvida utlämnande av en handling skulle undergräva skyddet för de allmänna intressen som anges i artikel 4.1 a i förordning 1049/2001, däribland allmän säkerhet.[10] Ombudsmannens undersökning syftade till att bedöma om Frontex bedömning i detta avseende var uppenbart felaktig.

21. Inspektionen av de fem omtvistade handlingarna bekräftade att de innehöll operativ information och specifika uppgifter om Frontex och medlemsstaternas verksamhet i Engelska kanalen inom ramen för den gemensamma insatsen Opal Coast.

22. Den operativa planen innehåller i synnerhet specifik operativ information, t.ex. riktlinjer för gränsbevakningstjänstemän om hur skjutvapen ska hanteras, information om incidenter som inbegriper användning av våld eller förfaranden för överlämnande av vapen. Handboken innehåller bland annat information om avrapportering och intervjuer/screening av migranter och riktlinjer för fingeravtryckstagning. Översiktsrapporten för utbyggnaden innehåller information om flygövervakningsresurser som används i området. Dessutom innehåller den särskilda verksamhetsplanen uppgifter om insatsområdet, t.ex. en karta över insatsområdet, antalet utplacerade resurser och lednings- och kontrollsystemet.

23. På grundval av inspektionen av handlingarna konstaterar ombudsmannen att det inte heller var uppenbart fel av Frontex att anse att ett utlämnande av den aktuella informationen skulle kunna undergräva allmänintresset i fråga om allmän säkerhet. Det var inte heller fel av Frontex att hävda att utlämnande av sådana uppgifter skulle kunna äventyra de brottsbekämpande myndigheternas arbete och hämma effektiviteten i Frontex insatser.

24. Frontex hävdade att man inte kunde ge partiell tillgång till de fyra handlingar till vilka tillgång nekades i sin helhet eftersom det skulle vara alltför betungande att göra det. Ombudsmannen anser inte att detta argument är övertygande, särskilt när det gäller den operativa planen, handboken och den särskilda verksamhetsplanen. Den inspektion som ombudsmannens undersökningsgrupp genomförde visade att de tre dokumenten består av totalt 222 sidor. Vissa delar är beskrivande till sin natur och verkar inte vara känsliga. Enligt EU:s rättspraxis kan EU:s institutioner och byråer i undantagsfall vägra att bevilja partiell tillgång om den administrativa bördan för att redigera de delar som omfattas av undantagen skulle vara orimlig [11] eller om de återstående delarna av handlingarna skulle vara meningslösa [12]. I detta fall förefaller de ansträngningar som Frontex skulle göra för att redigera de delar av handlingarna som omfattas av undantaget för allmän säkerhet inte utgöra en oproportionerlig administrativ börda. Som Frontex själv förklarade beviljade Frontex, efter en efterföljande begäran från klaganden om allmänhetens tillgång till tidigare versioner av den operativa planen, handboken och den särskilda verksamhetsplanen, delvis tillgång till dessa versioner [13].

25. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att Frontex bör bevilja partiell tillgång till den operativa planen, handboken och den särskilda verksamhetsplanen. Även om ombudsmannen inte finner det motiverat att fortsätta sin undersökning i denna fråga, med tanke på att de delar av de tre handlingarna som inte omfattas av undantaget för allmän säkerhet verkar ha lämnats ut i tidigare versioner av handlingarna, kommer hon att lägga fram ett motsvarande förslag nedan.

26. När det gäller utdraget ur JORA-databasen visade inspektionen att dokumentet presenteras i ett annat format än tidigare versioner av samma dokument som är allmänt tillgängliga.[14] Flera rader med uppgifter verkar ha kombinerats med andra uppgifter. Frontex förklarade att man från och med 2023 hade beslutat att ”ändra sina metoder för operativ planering”. Frontex hävdade vidare att ett utlämnande av denna information i sig, men särskilt i kombination med andra källor, skulle undergräva skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet. Ombudsmannens undersökning visade inte på något uppenbart fel i Frontex bedömning i detta avseende.

27. Ombudsmannen medger att EU:s rättspraxis [15] har bekräftat att EU-förvaltningen inte med giltig verkan kan hävda att utlämnande av information specifikt och faktiskt skulle undergräva den allmänna säkerheten när jämförbara handlingar redan finns tillgängliga för allmänheten, men omständigheterna i detta fall verkar vara annorlunda. Den omtvistade handlingen är en databas som innehåller incidenter som registrerats i JORA och som Frontex regelbundet uppdaterar. Informationen i databasen kan komma att ändras och Frontex offentliggör regelbundet utdrag från databasen på sin webbplats. Det är inte uppenbart felaktigt av Frontex att hävda att ett utlämnande av vissa delar av databasen skulle kunna undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet.

28. Frontex hävdade också att ett utlämnande av det relevanta utdraget från JORA-databasen skulle undergräva skyddet för dess beslutsprocess. Eftersom ombudsmannen redan har konstaterat att Frontex tillämpning av undantaget för allmän säkerhet inte var uppenbart felaktig, finns det ingen anledning att gå in närmare på Frontex användning av undantaget för beslutsprocessen.

29. Ombudsmannen noterar klagandens argument om att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att det relevanta utdraget ur JORA-databasen lämnas ut, särskilt eftersom det rör migration och sjöräddning. Såsom Frontex med rätta har gjort gällande kan skyddet av allmänintresset i fråga om allmän säkerhet emellertid inte åsidosättas av något annat allmänintresse [16].

30. Mot bakgrund av ovanstående avslutar ombudsmannen ärendet.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och Frontex kommer att informeras om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Frontex bör ge partiell tillgång till de delar av den operativa planen, handboken och den särskilda verksamhetsplanen som inte omfattas av undantaget för allmän säkerhet.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 24 februari 2025

[1] Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[2] För mer information, se https://www.frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/frontex-surveillance-aircraft-deployed-in-jo-opal-coast-Jewsvl.

[3] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049, tillämplig på Frontex i enlighet med artikel 114.1 i förordning 2019/1896 om den europeiska gräns- och kustbevakningen: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[4] Artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[5] Artikel 4.3 i förordning 1049/2001.

[6] Klaganden citerade särskilt från tribunalens dom av den 6 december 2012, Evropaïki Dynamiki mot Europeiska kommissionen, mål T-167/10, punkterna 87–88, som finns på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-167/10&language=en

[7] Den operativa planen för den gemensamma insatsen Opal Coast, en särskild verksamhetsplan, den tillhörande handboken och förteckningen över alla flygtillgångar som ingår i insatsen (nedan kallad genomförandeöversiktsrapporten).

[8] Frontex hänvisade till flera mål vid EU-domstolen: dom av den 7 februari 2002 i mål T-211/00, Kuijer mot rådet, punkt 57, dom av den 6 december 2001 i mål C-353/99 P, rådet mot Heidi Hautala, punkt 3, dom av den 24 april 2024 i mål T‑205/22, Marie Naass och Sea-Watch eV mot Frontex, punkt 97 och dom av den 12 juli 2001 i mål T-204/99, Olli Matilla mot rådet, punkt 69.

[9] De delvis offentliggjorda handlingarna offentliggörs på Frontex webbplats: https://prd.frontex.europa.eu/document/joint-operation-opal-coast-operational-plan-and-annexes-2023/

[10] Se t.ex. tribunalens dom av den 11 juli 2018, ClientEarth/Europeiska kommissionen, mål T-644/16, punkt 25, som finns på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[11] Förstainstansrättens dom av den 7 februari 2002, Kuijer mot rådet, T-211/00, punkt 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.

[12] Tribunalens dom av den 20 mars 2014, Reagens/kommissionen, T-181/10, punkterna 161, 162 och 172: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.

[13] Se fotnot 9.

[14] Se till exempel JORA-variablerna 2021–2024, som finns på Frontex webbplats: https://prd.frontex.europa.eu/document/jora-variables-2021-2024/

[15] Se fotnot 6.

[16] Se artikel 4.1 i förordning 1049/2001.