Bakgrund till klagomålet

1. En av uppgifterna för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) är att genomföra oberoende administrativa utredningar av allvarliga tjänstefel som begås av EU-institutionernas personal och ledamöter. Detta kan inbegripa underlåtenhet att söka godkännande för en extern verksamhet eller underlåtenhet att anmäla en intressekonflikt. Efter sina utredningar kan Olaf lämna rekommendationer om åtgärder som ska vidtas av den berörda EU-institutionen, inbegripet ”disciplinära rekommendationer” som syftar till att sanktionera eventuella oegentligheter som begås av personal och ledamöter av EU-institutionerna.[1] Genom sin årsrapport informerar Olaf allmänheten om antalet disciplinära rekommendationer som den har utfärdat till de berörda EU-institutionerna under en viss period och om institutionerna har följt upp dessa [2].

2. Klaganden, en journalist, ville veta mer om Olafs slutsatser och institutionernas uppföljningsbeslut under perioden 2015–2023. I detta syfte framförde han flera begäranden [3] om allmänhetens tillgång till handlingar till relevanta EU-institutioner, bland annat i juni 2024 till Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor (Eurofound), och efterlyste

• Olafs slutrapport(er) och rekommendationer (och tillhörande dokument), och
• slutrapporterna från Eurofound om de disciplinära uppföljningsåtgärder som Eurofound hade vidtagit.

3. Mellan 2015 och 2023 hade Olaf genomfört en utredning avseende Eurofound i vilken Olaf konstaterade att en av de berörda anställda bland annat hade underlåtit att anmäla en intressekonflikt.

4. Eurofound vägrade att ge allmänheten tillgång (utan att identifiera specifika handlingar) med hänvisning till behovet av att skydda personuppgifter och behovet av att skydda syftet med Olafs utredningar [4].

5. Klaganden ifrågasatte Eurofounds beslut att vägra tillgång (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”). Han ifrågasatte inte redigeringen av personuppgifterna.

6. Som svar gav Eurofound den klagande bred offentlig tillgång till följande handlingar:

• Olafs slutrapport,
• två rekommendationer från Olaf, och
• ett dokument om Eurofounds uppföljning (ett beslut om att ålägga en reprimand).

Eurofound redigerade delar av dessa handlingar och hävdade att ett utlämnande skulle undergräva skyddet av personuppgifter och syftet med Olafs utredningar. Eurofound tillade att handlingarna också innehåller kommersiellt känsliga uppgifter vars utlämnande skulle undergräva affärsintressena [5].

7. När det gäller ”handlingar som rör Olafs rapport” uppgav Eurofound att ”dessa handlingar ingår i den kategori av handlingar som ingår i utredningsakten”. Eurofound vägrade därför att ge tillgång till handlingarna i deras helhet med hänvisning till en allmän presumtion om sekretess och hävdade att ett utlämnande skulle undergräva Olafs beslutsfattande framöver.[6] Eurofound specificerade dock inte vilka handlingar den hade identifierat med avseende på denna aspekt av begäran om tillgång.

8. Klaganden var missnöjd med vägran att ge tillgång till handlingar och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

9. Ombudsmannen inledde en undersökning av Eurofounds vägran att ge allmänheten tillgång till de handlingar som avses i klagomålet i den mån den undanhållna informationen inte utgör personuppgifter.

10. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen Eurofounds svar på klagomålet, inbegripet konfidentiell information. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade även de omtvistade handlingarna, däribland bilagorna till Olafs rapport, vilka Eurofound ansåg omfattades av en allmän presumtion om sekretess.

Argument som framförts

11. Klaganden hävdade att utlämnandet av uppgifter var av betydande allmänintresse av följande skäl: Det skulle i) illustrera EU:s engagemang för principerna om öppenhet och ansvarsskyldighet, ii) öka allmänhetens förtroende för EU-institutionernas integritet genom att visa att tjänstefel hanteras effektivt, och iii) bidra till att förbättra policyer och förfaranden som rör personalens uppförande.

12. I sin bekräftande ansökan uppgav klaganden att det var viktigt för allmänheten att förstå hur Olaf och Eurofound hade hanterat det aktuella felet, även om det inte hade några ekonomiska konsekvenser. Klaganden föreslog också att känsliga personuppgifter skulle kunna redigeras för att ta itu med integritetsproblem, medan materiellt innehåll bör lämnas ut. Slutligen ifrågasatte klaganden tillämpningen av undantaget för skydd av syftet med Olafs utredningar och noterade att Olafs utredning och Eurofounds uppföljning hade slutförts.

13. Eurofound angav att de omtvistade handlingarna var av administrativ snarare än av lagstiftningskaraktär och att en lägre grad av insyn gällde för sådana handlingar.

14. När det gäller de handlingar som Eurofound delvis lämnade ut uppgav Eurofound att man hade maskerat all information som direkt eller indirekt kunde leda till identifiering av de personer som nämndes i handlingarna, inbegripet de personer som berördes av Olafs utredning. Detta omfattade till exempel namn, kontaktuppgifter och åsikter. Eurofound hävdade att denna information utgjorde personuppgifter och att ett utlämnande av den skulle undergräva de berörda personernas integritet och integritet.

15. Eurofound uppgav också att handlingarna innehöll värdet av ett kontrakt som hade tilldelats ett privat företag. Den ansåg att ett utlämnande av dessa uppgifter skulle undergräva det berörda företagets affärsintressen.

16. När det gäller skyddet för syftet med Olafs utredningar hävdade Eurofound att den hade undanhållit information om uppgiftslämnare, källor och vittnen. Den hävdade att utlämnande av denna information skulle göra det möjligt för potentiella bedragare att förutse Olafs metoder, tidsplan och strategi och därmed skulle kunna undergräva framtida utredningar.

17. När det gäller bilagorna till Olafs rapport hävdade Eurofound dessutom att dessa handlingar ingår i Olafs utredningsakt. Det kan således antas att ett utlämnande skulle undergräva Olafs beslutsfattande. Den tillade att den allmänna presumtionen om sekretess fortsatte att gälla även efter det att en undersökning och uppföljningen av den hade slutförts [7].

18. Slutligen ansåg Eurofound att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet och att det mål som klaganden eftersträvade hade uppnåtts genom det partiella utlämnandet.

Ombudsmannens bedömning

Om de handlingar som delvis har lämnats ut

19. Begreppet personuppgifter är mycket brett. Den omfattar all information som rör en identifierad eller identifierbar person.[8] Informationen behöver inte vara kopplad till en persons privatliv. Information om en persons yrkesverksamhet kan också utgöra personuppgifter, det vill säga om den gör det möjligt att identifiera den berörda personen.

20. Eurofound ansåg därför att namn, kontaktuppgifter och annan information som skulle göra det möjligt att identifiera de berörda personerna, inbegripet Olafs personal, vittnen och de personer som berörs av Olafs utredning, utgör personuppgifter.

21. På grundval av inspektionen av de handlingar som Eurofound delvis beviljade tillgång till bekräftar ombudsmannen att den information som Eurofound redigerade för att skydda enskilda personers integritet och integritet rimligen kan betraktas som personuppgifter.

22. Inspektionen visade också att redigeringarna i tre dokument, dvs. Olafs två rekommendationer och Eurofounds beslut, inte går utöver sådan information.

23. Eftersom klaganden inte bestred Eurofounds vägran att ge allmänheten tillgång till personuppgifter och inte framförde något behov av att lämna ut denna information i allmänhetens intresse, var dessa redigeringar motiverade.

24. När det gäller Olafs rapport i fråga undanhöll Eurofound också mycket begränsad information som den ansåg vara kommersiellt känslig. På grundval av granskningen av rapporten och de ytterligare förklaringar som lämnats av Eurofound anser ombudsmannen att denna information rimligen kan anses utgöra personuppgifter. Redigeringen av dessa uppgifter var därför motiverad.

25. Slutligen redigerade Eurofound information på grundval av behovet av att skydda syftet med Olafs utredning. På grundval av inspektionen av Olafs rapport noterar ombudsmannen att den huvudsakligen innehåller information om Olafs utredningsåtgärder och förteckningen över bilagor till rapporten. Andra delar rör själva Eurofound snarare än Olafs utredning.

26. Även om det inte är klart hur ett utlämnande av en del av denna information skulle undergräva syftet med Olafs (avslutade) utredning noterar ombudsmannen att dessa redigeringar på det hela taget är ganska begränsade och i viss mån återspeglas i andra delar av rapporten som har lämnats ut. Medan Eurofound till exempel på rapportens första sida redigerade informationen om att den genomförde förhör med vittnen och hur många sådana förhör det fanns, framgår det tydligt av det sista stycket på sidan sju att förhör med vittnen ägde rum. Detta element är inte heller förvånande, utan snarare ett logiskt och förväntat steg i någon Olaf-utredning.

27. Även om ombudsmannen anser att delar av dessa ganska begränsade redigeringar kanske inte var rimliga, skulle utlämnandet av denna information därför inte ge en bättre inblick i Olafs berörda utredning.

Om de handlingar till vilka tillgång nekats i sin helhet

28. När det gäller bilagorna till Olafs rapport vägrade Eurofound att ge allmänheten tillgång med hänvisning till en allmän presumtion om att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva Olafs beslutsfattande framöver. Detta innebär att Eurofound inte bedömde bilagorna till Olafs rapport individuellt för att avgöra om tillgång kunde beviljas. Eurofound antog snarare att ett utlämnande av dessa handlingar, även delvis, allvarligt skulle undergräva Olafs framtida beslutsfattande på grund av deras art, det vill säga den omständigheten att de ingår i Olafs akt.

29. I sin vägran att ge tillgång hänvisade Eurofound till domen i målet Strack [9], där tribunalen medgav att EU-institutionerna kan tillämpa en allmän presumtion om sekretess efter det att Olafs relevanta utredning och uppföljningen av den har slutförts, om utlämnandet kan anses allvarligt undergräva Olafs framtida beslutsfattande [10].

30. Detta avgörande gällde dock endast vissa kategorier av handlingar i utredningsakten [11], dvs. ärendehandlingar och intern korrespondens som innehöll utredarnas strategiska analyser samt utkast till slutrapporten. Tribunalen medgav att dessa särskilda kategorier av handlingar, om de lämnas ut, skulle kunna avslöja Olafs strategier och metoder, vilket allvarligt skulle undergräva effektiviteten i Olafs framtida utredningar [12].

31. Även om de här omtvistade bilagorna ingår i Olafs akt, kan de inte rimligen anses ingå i de kategorier på vilka domstolen beslutade att en allmän presumtion om sekretess kunde tillämpas. Ombudsmannen gjorde därför en individuell bedömning av bilagorna för att undersöka om det hade varit rimligt för Eurofound att helt eller delvis vägra att ge allmänheten tillgång till dem.

32. På grundval av denna översyn anser ombudsmannen att det är osannolikt att en individuell bedömning av Eurofound skulle ha lett till ett annat resultat i detta fall.

33. Klagandens argument för att det föreligger ett övervägande allmänintresse ändrar inte denna slutsats. Mer specifikt hävdade klaganden i huvudsak att den aktuella informationen borde lämnas ut för att säkerställa transparens, ansvarsskyldighet och allmänhetens förtroende och för att förbättra EU:s politik och förfaranden för personalens uppförande.

34. Ombudsmannen anser att det mål som klaganden eftersträvar är legitimt. Eurofound har dock gett klaganden omfattande partiell tillgång till de handlingar som han begärde och har i huvudsak redigerat personuppgifter. Redigeringarna har inte gjort dokumenten oläsliga. De redigerade handlingarna återspeglar snarare alla steg i Olafs utredning, Olafs detaljerade slutsatser och de särskilda uppföljningsåtgärder som vidtagits av Eurofound. Denna information möjliggör offentlig granskning och skulle också kunna ligga till grund för en debatt om de tillämpliga reglerna.

35. Ombudsmannen anser därför att det inte finns något övervägande allmänintresse av utlämnande.

Om identifiering av handlingar

36. Ombudsmannen noterar att Eurofound redigerade den sista sidan i Olafs rapport och förtecknade bilagorna till den, och att Eurofound inte beskrev bilagorna eller deras innehåll i sina beslut om klagandens begäran om tillgång. I stället begränsade den sig till att hänvisa till ”handlingar [som] omfattas av den kategori av handlingar som ingår i utredningsakten”. Detta berodde förmodligen på att Eurofound tillämpade en allmän presumtion om sekretess.

37. Under vissa omständigheter kan det vara motiverat att inte identifiera enskilda handlingar som svar på en begäran om tillgång. Detta kan till exempel vara fallet om ett utlämnande av titeln på en handling i sig skulle undergräva själva det intresse som den berörda institutionen försöker skydda genom att vägra att ge allmänheten tillgång till handlingen.

38. Ombudsmannen noterar dock att användningen av en allmän presumtion kan motbevisas av den sökande som lämnade in begäran om tillgång. Sökanden kan närmare bestämt visa att den allmänna presumtionen inte är tillämplig på en viss handling eller kategori av handlingar, eller att det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande, det vill säga ett annat allmänintresse som anses vara viktigare än det intresse som institutionen försöker skydda.[13]

39. Det räcker således inte, såsom Eurofound har gjort här, att generellt svara att alla handlingar som omfattas av begäran om tillgång ingår i en akt som omfattas av en allmän presumtion om sekretess. Institutionen måste i stället identifiera handlingarna i sin replik för att göra det möjligt för sökanden att bestrida dess användning av en allmän presumtion.[14] Detta kan till exempel göras genom att förteckna handlingarna individuellt eller genom att beskriva dem, inklusive deras specifika karaktär.[15]

40. Ombudsmannen litar på att Eurofound, när den vägrar att ge allmänheten tillgång till handlingar på grundval av en allmän presumtion om sekretess i framtiden, identifierar de omtvistade handlingarna i sitt svar till sökanden, för att göra det möjligt för sökanden att bestrida användningen av en allmän presumtion.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats [16]:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och Eurofound kommer att informeras om detta beslut.

Rosita Hickey
Förfrågningsdirektör

Strasbourg den 10 februari 2025

 

[1] För mer information, besök: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en eller https://anti-fraud.ec.europa.eu/investigations/internal-administrative-investigations_en.

[2] Se till exempel Olafs rapport 2021, s. 52: https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/8d92a187-fae8-449f-8600-e84af9b2dabf_en?filename=olaf-report-2021_en.pdf.

[3] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj tillämplig på Eurofound i enlighet med artikel 24.2 i förordning 2019/127 om inrättande av Eurofound: http://data.europa.eu/eli/reg/2019/127/oj.

[4] I enlighet med artiklarna 4.1 b och 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[5] I enlighet med artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[6] I enlighet med artikel 4.3 andra stycket i förordning 1049/2001.

[7] Eurofound hänvisade till tribunalens dom av den 26 april 2016, Strack/kommissionen, T-221/08: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=24193453.

[8] Artikel 3.1 i förordning 2018/1725 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av unionens institutioner, organ och byråer och om det fria flödet av sådana uppgifter: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[9] Strack mot kommissionen (se ovan fotnot 7).

[10] Domen i det ovannämnda målet Strack mot kommissionen, punkt 160.

[11] Se även ombudsmannens preliminära synpunkter på Olafs partiella vägran att ge allmänheten tillgång till ärendeakten och rapporten från en utredning (ärende 1103/2024/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/199384.

[12] Domen i det ovannämnda målet Strack mot kommissionen, punkterna 152–153.

[13] Tribunalens dom av den 28 maj 2020, Campbell/kommissionen, T‑701/18, punkt 43: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=26073593.

Domen i det ovannämnda målet Campbell, punkterna 41–46.

[15] Tribunalens dom av den 2 oktober 2024, TotalEnergies/kommissionen, T-332/22: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=290606&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&ampcid=2872684.

[16] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser.