Bakgrund till klagomålet

1. I april 2017 lämnade klaganden in ett överträdelseklagomål till Europeiska kommissionen och hävdade att Förenade kungariket bröt mot EU:s lagstiftning om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktivet om yrkeskvalifikationer)[1]. Klaganden hävdade särskilt att ett system som införts av de brittiska myndigheterna [2] införde ytterligare krav på personer som hade erhållit yrkeskvalifikationer som läkare i en annan EU-medlemsstat innan de gavs tillträde till yrket i Förenade kungariket. Han hävdade att detta stred mot systemet med automatiskt erkännande av kvalifikationer enligt direktivet om yrkeskvalifikationer.

2. I oktober 2022 informerade kommissionen klaganden om att den hade inlett ett överträdelseförfarande mot Förenade kungariket på eget initiativ avseende den fråga som togs upp i hans klagomål. Eftersom Förenade kungariket hade lämnat EU den 31 januari 2020 skulle landet dock inte längre fullfölja överträdelseförfarandet, och avsikten var också att avsluta hans ärende. Kommissionen uppmanade klaganden att inkomma med eventuella synpunkter inom fyra veckor, vilket klaganden gjorde.

3. Den 28 april 2023 svarade kommissionen klaganden och uppgav att den hade avslutat hans klagomål den 26 januari 2023. Kommissionen uppgav också att det överträdelseförfarande som den tidigare hade hänvisat till inleddes mot Förenade kungariket som en reaktion på klagandens klagomål ”och flera andra”[3] och ingick i ett ”parti” av överträdelseförfaranden som inleddes mot 27 medlemsstater för deras överträdelser av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer. Kommissionen redogjorde för hur förfarandet hade fortskridit, men uppgav att den hade beslutat att avsluta ärendet efter Förenade kungarikets utträde ur EU.  

4. Klaganden var missnöjd med hur kommissionen hade behandlat hans överträdelseklagomål och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av den tid det tog för kommissionen att behandla klagomålet samt skälen till att den inte fullföljde överträdelseförfarandet mot Förenade kungariket.

6. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens svar på klagomålet. Klaganden lämnade inga synpunkter på kommissionens svar.

Den tid det tog för kommissionen att bedöma klagomålet om överträdelse

Argument som framförts till ombudsmannen

7. Kommissionen uppgav att den bedömde klagandens överträdelseklagomål mot bakgrund av de pågående efterlevnadskontrollerna vid tidpunkten för direktivet om yrkeskvalifikationer. Dessa efterlevnadskontroller ledde slutligen till att två ”partier” av överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna förbereddes.

8. Som en del av den andra omgången skickade kommissionen den 25 januari 2019 en formell underrättelse [4] till Förenade kungariket. Kommissionen hävdade bland annat att Förenade kungariket bröt mot artikel 55 i direktivet om yrkeskvalifikationer genom att kräva att läkare som hade erhållit yrkeskvalifikationer som allmänpraktiserande läkare i en annan medlemsstat måste genomgå en period av övervakad praktik innan de registreras/godkänns av den brittiska nationella sjukförsäkringskassan och därmed har full tillgång till yrket.

9. Kommissionen inledde överträdelseförfarandet mot Förenade kungariket på eget initiativ. Eftersom föremålet för klagandens klagomål rörde överträdelseförfarandet kopplade kommissionen klagomålet till överträdelseförfarandet den 25 februari 2019. Kommissionen gjorde denna ändring i sin interna ansökan om handläggning av överträdelseklagomål, som är ett standardförfarande i sådana fall, men informerade inte klaganden.

10. Den tid det tog för kommissionen att följa upp klagomålet hängde samman med den underliggande frågans komplexitet, behovet av att fastställa de faktiska omständigheterna kring Förenade kungarikets administrativa praxis och det faktum att alla relevanta klagomål samlades i ett överträdelseförfarande. Kommissionen inledde därefter förhandlingar med de brittiska myndigheterna.

11. Kommissionen medgav att den, när den formella underrättelsen väl hade skickats och klagandens klagomål var kopplat till det pågående överträdelseförfarandet, borde ha informerat klaganden. Kommissionen fann visserligen ett utkast till meddelande till klaganden i detta syfte, men den hade ingen uppgift om att meddelandet faktiskt hade skickats. Det är därför möjligt att meddelandet inte har skickats. Kommissionen hade inga bevis för någon korrespondens med klaganden mellan registreringen av hans klagomål i april 2017 och den 28 oktober 2022, när kommissionen skickade sin skrivelse om förberedande av avslutande och informerade honom om sin avsikt att avsluta hans ärende. Kommissionen medgav att detta inte var i linje med förfarandereglerna och har sedan dess vidtagit åtgärder för att ta itu med detta.

12. När det gäller beslutet att avsluta överträdelseförfarandet hänvisade kommissionen till EU:s rättspraxis [5], som har fastställt att den har utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida ett överträdelseförfarande ska inledas och avslutas, även om den relaterade överträdelsen av EU-lagstiftningen kvarstår eller inte har åtgärdats helt.

13. Beslutet att avsluta överträdelseförfarandet mot Förenade kungariket grundades på de särskilda omständigheterna i ärendet. För det första rörde frågan endast en särskild kategori av läkare. För det andra visade de brittiska myndigheterna sin vilja att se över systemet, vilket också påverkade brittiska medborgare som hade erhållit kvalifikationer som allmänpraktiserande läkare i Förenade kungariket. De brittiska myndigheterna hävdade inledningsvis att artikel 55 i direktivet inte hade överträtts. I den efterföljande korrespondensen med kommissionen förklarade de sig dock villiga att göra en fullständig översyn av systemet och vid behov införa ändringar.

14. Eftersom det var svårt för kommissionen att övervaka att Förenade kungarikets lagstiftning och administrativa praxis överensstämmer med EU-lagstiftningen efter Förenade kungarikets utträde ur EU ansåg kommissionen dessutom att det inte fanns något syfte med att fullfölja överträdelseförfarandet.

Ombudsmannens bedömning

15. Kommissionen har insett den avgörande roll som klagomål spelar inte bara för att upptäcka överträdelser av EU-lagstiftningen [6], utan också för att stärka de överträdelseförfaranden som kommissionen inleder på eget initiativ, som i detta fall. I båda fallen bör kommissionen behandla klagomål i god tid och se till att klagande får regelbundna uppdateringar om sina klagomål.

16. Enligt kommissionens egna regler [7] syftar den till att fatta ett beslut om att utfärda en formell underrättelse eller att avsluta ärendet inom ett år efter registreringen av överträdelseklagomålet. Om kommissionen inte kan hålla denna tidsfrist bör den informera de klagande skriftligen. Klagandens överträdelseklagomål registrerades 2017. Även om kommissionens förfarande på eget initiativ, som klagomålet var kopplat till 2019, inleddes senare, förefaller kommissionen inte ha lämnat någon information till klaganden under denna tvåårsperiod. 

17. Kommissionen medgav själv att den inte hade kommunicerat med klaganden på ett lämpligt sätt och i rätt tid. Även om klaganden tycks hävda att detta berodde på ett tekniskt fel, kvarstår det faktum att klaganden under en period på över fem år inte fick någon information om hur kommissionen hanterade hans överträdelseklagomål. Även om kommissionen erkände detta fel i sitt svar till ombudsmannen verkar den inte ha bett klaganden om ursäkt. Detta utgör ett administrativt missförhållande.

18. Eftersom kommissionen nu har avslutat ärendet och lämnat förklaringar till detta skulle det dock inte tjäna något syfte att utfärda rekommendationer, även med tanke på ombudsmannens pågående strategiska initiativ till förseningar i hur kommissionen hanterar överträdelseklagomål och hur den kommunicerar med klagande. [8] Kommissionen kan dock överväga att be den klagande om ursäkt för att inte ha hållit honom uppdaterad.

19. När det gäller den tid det tog att slutföra överträdelseförfarandet lämnade kommissionen rimliga förklaringar för att motivera förseningen. Kommissionen uppgav att den samtidigt fullföljde flera överträdelseförfaranden avseende tillämpningen av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer i olika medlemsstater [9]. Dessutom verkar kommissionen ha varit aktiv i överträdelseförfarandet och fört förhandlingar med de brittiska myndigheterna, som åtog sig att ändra de relevanta reglerna. Kommissionen gav också rimliga förklaringar till varför den beslutade att avsluta överträdelseförfarandet efter Förenade kungarikets utträde ur EU. Detta ligger i linje med kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur överträdelseförfaranden ska genomföras [10].  

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen ärendet med följande slutsats:

Europeiska kommissionen gjorde sig skyldig till administrativa missförhållanden genom att inte hålla klaganden informerad om hur den hanterade hans överträdelseklagomål under en period av fem år.

Kommissionen gav tillräckliga förklaringar till den tid det tog att genomföra det relaterade överträdelseförfarandet på eget initiativ och beslutet att avsluta förfarandet.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 7 november 2024

[1] Direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer - https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2005/36/oj - ändrat genom direktiv 2013/55/EU - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013L0055

[2] Inkluderings- och uppdateringssystemet

[3] Överträdelseförfarande INFR(2018)2308.

[4] Mer information om hur kommissionen genomför överträdelseförfaranden: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Domstolens dom av den 14 februari 1989 i mål 247/87, Starfruit mot kommissionen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[6] I sitt meddelande EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning, C/2016/8600: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG

[7] Ibid.

[8] SI/6/2024/JN https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/65549

[9] 25 dåvarande EU-medlemsstater var föremål för överträdelseförfaranden: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/ip_19_1479

[10] Domstolens dom av den 14 februari 1989, Starfruit mot kommissionen, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247