Bakgrund till klagomålet

1. I april 2017 lämnade klaganden in ett överträdelseklagomål till Europeiska kommissionen och hävdade att Förenade kungariket bröt mot EU:s lagstiftning om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktivet om yrkeskvalifikationer)[1]. Klaganden hävdade särskilt att ett system som införts av de brittiska myndigheterna[2] införde ytterligare krav på personer som hade erhållit yrkeskvalifikationer som läkare i en annan EU-medlemsstat innan de gavs tillträde till yrket i Förenade kungariket. Han hävdade att detta strider mot systemet för automatiskt erkännande av kvalifikationer enligt direktivet om yrkeskvalifikationer.

2. I oktober 2022 informerade kommissionen klaganden om att den hade inlett ett överträdelseförfarande mot Förenade kungariket på eget initiativ med avseende på den fråga som togs upp i hans klagomål. Eftersom Storbritannien hade lämnat EU den 31 januari 2020 skulle landet dock inte längre gå vidare med överträdelseförfarandet, och man hade också för avsikt att avsluta hans ärende. Kommissionen uppmanade klaganden att inkomma med eventuella synpunkter inom fyra veckor, vilket klaganden gjorde.

3. Den 28 april 2023 svarade kommissionen klaganden och uppgav att den hade avslutat hans klagomål den 26 januari 2023. Kommissionen uppgav också att det överträdelseförfarande som den tidigare hade hänvisat till inleddes mot Förenade kungariket som svar på klagandens klagomål ochflera andra klagomål[3] och ingick i ett ”parti” av överträdelseförfaranden som inleddes mot 27 medlemsstater för deras överträdelser av direktivet om yrkeskvalifikationer. Kommissionen lämnade närmare uppgifter om hur förfarandet hade fortskridit, men uppgav att den hade beslutat att avsluta ärendet efter Förenade kungarikets utträde ur EU.  

4. Klaganden var missnöjd med hur kommissionen hade behandlat hans överträdelseklagomål och vände sig till ombudsmannen.

Utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av den tid det tog för kommissionen att behandla klagomålet samt skälen till att den inte fortsatte överträdelseförfarandet mot Förenade kungariket.

6. Under undersökningens gång fick ombudsmannen kommissionens svar på klagomålet. Klaganden lämnade inga synpunkter på kommissionens svar.

Den tid det tog för kommissionen att bedöma överträdelseklagomålet

Argument som lagts fram för ombudsmannen

7. Kommissionen uppgav att den bedömde klagandens överträdelseklagomål i ett bredare sammanhang av de pågående efterlevnadskontrollerna vid den tidpunkten för direktivet om yrkeskvalifikationer. Dessa efterlevnadskontroller ledde slutligen till att två ”omgångar” av överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna utarbetades.

8. Den 25 januari 2019 skickade kommissionen, som en del av den andra omgången, en formell underrättelse[4] till Förenade kungariket. Kommissionen hävdade bland annat att Förenade kungariket bröt mot artikel 55 i direktivet om yrkeskvalifikationer genom att kräva att läkare som hade erhållit yrkeskvalifikationer som allmänpraktiserande läkare i en annan medlemsstat skulle genomgå en period av övervakad praktik innan de registrerades/godkändes av den brittiska nationella sjukförsäkringskassan och därmed ha full tillgång till yrket.

9. Kommissionen inledde överträdelseförfarandet mot Förenade kungariket på eget initiativ. Eftersom föremålet för klagandens klagomål var relaterat till överträdelseförfarandet kopplade kommissionen klagomålet till överträdelseförfarandet den 25 februari 2019. Kommissionen gjorde denna ändring i sin interna ansökan om handläggning av överträdelseklagomål, vilket är ett standardförfarande i sådana fall, men informerade inte klaganden.

10. Den tid det tog för kommissionen att följa upp klagomålet var kopplad till komplexiteten i den underliggande frågan, behovet av att fastställa fakta kring Förenade kungarikets administrativa praxis och det faktum att den grupperade alla relevanta klagomål i ett överträdelseförfarande. Kommissionen inledde därefter förhandlingar med de brittiska myndigheterna.

11. Kommissionen medgav att den, när den formella underrättelsen hade skickats och klagandens klagomål var kopplat till det pågående överträdelseförfarandet, borde ha informerat klaganden. Kommissionen hittade ett utkast till meddelande till klaganden i detta syfte, men den hade inga uppgifter om det meddelande som faktiskt skickades. Det är därför möjligt att meddelandet kanske inte har skickats. Kommissionen hade inga bevis för någon korrespondens med klaganden mellan registreringen av hans klagomål i april 2017 och den 28 oktober 2022, när kommissionen skickade sin skrivelse om förberedande av avslutande för att informera honom om sin avsikt att avsluta hans ärende. Kommissionen medgav att detta inte överensstämde med förfarandereglerna och har sedan dess vidtagit åtgärder för att komma till rätta med detta.

12. När det gäller beslutet att avsluta överträdelseförfarandet hänvisade kommissionen till EU:s rättspraxis[5], som har fastställt att den har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida ett överträdelseförfarande ska inledas och avslutas, även om den relaterade överträdelsen av EU-rätten kvarstår eller inte har åtgärdats helt och hållet.

13. Beslutet att avsluta överträdelseförfarandet mot Förenade kungariket grundades på de särskilda omständigheterna i ärendet. För det första rörde frågan endast en särskild kategori läkare. För det andra visade de brittiska myndigheterna sin vilja att se över systemet, vilket också påverkade brittiska medborgare som hade erhållit kvalifikationer som allmänpraktiserande läkare i Förenade kungariket. De brittiska myndigheterna hävdade inledningsvis att artikel 55 i direktivet inte hade överträtts. I den efterföljande korrespondensen med kommissionen förklarade de sig emellertid villiga att genomföra en fullständig översyn av stödordningen och att vid behov införa ändringar.

14. Eftersom det var svårt för kommissionen att övervaka att Förenade kungarikets lagstiftning och administrativa praxis överensstämde med EU-lagstiftningen efter Förenade kungarikets utträde ur EU ansåg kommissionen dessutom att det inte fanns något syfte med att fortsätta överträdelseförfarandet.

Ombudsmannens bedömning

15. Kommissionen har erkänt den avgörande roll som klagomål spelar, inte bara för att upptäcka överträdelser av EU-lagstiftningen[6], utan också för att stärka de överträdelseförfaranden som kommissionen inleder på eget initiativ, som i detta fall. I båda fallen bör kommissionen behandla klagomål i god tid och se till att de klagande får regelbundna uppdateringar om sina klagomål.

16. Enligt kommissionens egna regler[7] ska kommissionen fatta ett beslut om att utfärda en formell underrättelse eller avsluta ärendet inom ett år efter det att överträdelseklagomålet registrerats. Om kommissionen inte kan hålla denna tidsfrist bör den informera de klagande skriftligen. Klagandens överträdelseklagomål registrerades 2017. Även om kommissionens förfarande på eget initiativ, till vilket klagomålet var kopplat 2019, inleddes senare, kvarstår det faktum att kommissionen inte verkar ha lämnat någon information till klaganden under denna tvåårsperiod. 

17. Kommissionen medgav själv att den inte hade kommunicerat med klaganden på ett lämpligt sätt och i rätt tid. Det förefaller visserligen som om detta berodde på ett tekniskt fel, men faktum kvarstår att klaganden under en period på över fem år inte fick någon information om hur kommissionen hanterade hans överträdelseklagomål. Även om kommissionen erkände detta fel i sitt svar till ombudsmannen verkar den inte ha bett klaganden om ursäkt. Detta utgör ett administrativt missförhållande.

18. Eftersom kommissionen nu har avslutat ärendet och lämnat förklaringar till detta skulle det emellertid inte tjäna något till att utfärda rekommendationer, även med tanke på ombudsmannens pågående strategiska initiativ om förseningar i hur kommissionen hanterar överträdelseklagomål och hur den kommunicerar med klagande. [8] Kommissionen skulle dock kunna överväga att be den klagande om ursäkt för att han inte hållits uppdaterad.

19. När det gäller den tid det tog att slutföra överträdelseförfarandet lämnade kommissionen rimliga förklaringar för att motivera förseningen. Kommissionen uppgav att den samtidigt inledde flera överträdelseförfaranden om tillämpningen av direktivet om yrkeskvalifikationer i olika medlemsstater[9]. Dessutom verkar kommissionen ha varit aktiv i överträdelseförfarandet och fört förhandlingar med de brittiska myndigheterna, som åtog sig att ändra de relevanta reglerna. Kommissionen gav också rimliga förklaringar till varför den beslutade att avsluta överträdelseförfarandet efter Förenade kungarikets utträde ur EU. Detta ligger i linje med kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur överträdelseförfaranden ska genomföras[10].  

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen ärendet med följande slutsats:

Europeiska kommissionen gjorde sig skyldig till administrativa missförhållanden genom att inte hålla klaganden informerad om hur den hanterade hans överträdelseklagomål under en femårsperiod.

Kommissionen gav tillräckliga förklaringar till den tid det tog att genomföra det relaterade överträdelseförfarandet på eget initiativ och beslutet att avsluta förfarandet.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 7 november 2024

[1] Direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer – https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2005/36/oj – ändrat genom direktiv 2013/55/EU – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013L0055

[2] Inkludering och Refresher Scheme

[3] Överträdelseförfarande INFR(2018)2308.

[4] Mer information om hur kommissionen genomför överträdelseförfaranden: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Domstolens dom av den 14 februari 1989, Starfruit mot kommissionen, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[6] I sitt meddelande EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning,C/2016/8600: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG

[7] Ibid.

[8] SI/6/2024/JN https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/65549

[9] 25 dåvarande EU-medlemsstater var föremål för överträdelseförfaranden: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/ip_19_1479

[10] Domstolens dom av den 14 februari 1989, Starfruit mot kommissionen, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247