Strasbourg den 16 december 2003

Bästa dr G.,

Den 17 april 2003 ingav du ett klagomål mot Europeiska kommissionen angående kommissionens vägran att ge dig tillgång till en handling (Audimetrie-Studie).

Den 7 maj 2003 vidarebefordrade jag klagomålet till Europeiska kommissionens ordförande för yttrande.

Kommissionen avgav sitt yttrande den 2 oktober 2003 och jag översände det till Er den 8 oktober 2003 med en uppmaning att inkomma med synpunkter senast den 15 november 2003.

Inga synpunkter verkar ha inkommit från er.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts.

Klagomålet

I februari 2003 ansökte den klagande, en tysk journalist, hos kommissionen om tillgång till en studie (”Audimetrie-Studie”) som hade utarbetats i slutet av 2000. Enligt klaganden anklagades tyska tv-bolag för att inte ha följt bestämmelserna i EU:s tv-direktiv. Begäran om tillgång gjordes i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (1).

Begäran avslogs av kommissionen. Efter klagandens bekräftande ansökan av den 16 februari 2003 beviljade kommissionen tillgång till en del av undersökningen genom en skrivelse av den 17 mars 2003. Enligt klaganden hade emellertid avsnitten om de tyska TV-bolagens påstådda överträdelser antingen utelämnats eller utelämnats i den handling som visades för honom.

I sitt klagomål till ombudsmannen som ingavs i april 2003 hävdade klaganden att kommissionen hade underlåtit att ge tillgång till den fullständiga texten till studien. Han hävdade att sådan tillgång borde beviljas. Klaganden noterade att många av anklagelserna redan hade offentliggjorts för flera år sedan.

Frågeställningen

Kommissionens yttrande

I sitt yttrande framförde kommissionen följande synpunkter:

Klaganden hade begärt tillgång till en undersökning om Tysklands efterlevnad av bestämmelserna i direktivet ”Television utan gränser”(2) (nedan kallat direktivet) om tv-reklam och teleshopping (3). Denna studie hade beställts av kommissionens generaldirektorat för utbildning och kultur och utarbetats av en konsult. I detta syfte hade konsulten undersökt reklaminslagen och teleshoppingsändningarna i olika tyska programföretags program (ARD, ZDF, RTL, PRO 7, SAT 1) mellan september och november 2000.

I undersökningen, som slutfördes i februari 2001, drogs slutsatsen att det förelåg ett antal förmodade överträdelser av direktivet. Den 23 oktober 2001 uppmanade kommissionen på grundval av denna undersökning de tyska myndigheterna att inkomma med sina synpunkter (referens SG(2001)260405). Studien hade bifogats denna skrivelse. Frågan befann sig fortfarande i förundersökningsskedet. Kommissionen hade ännu inte beslutat om den skulle hänskjuta ärendet till domstolen.

Den 13 mars 2003 beviljade kommissionen den klagande partiell tillgång till undersökningen. Kommissionen hade emellertid angett att det inte var möjligt att få tillgång till de delar av undersökningen som avsåg eventuella överträdelser av direktivet. Denna vägran grundade sig på artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001. Enligt denna bestämmelse ska tillgång till en handling vägras om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

När det gäller inspektioner och utredningar avseende ett eventuellt åsidosättande av skyldigheter enligt unionsrätten krävdes lojalt samarbete och ett klimat av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten för att göra det möjligt för parterna att inleda en förhandlingsprocess i syfte att finna en lösning på tvisten under förundersökningen. Ett utlämnande av handlingar som rör en utredning skulle således kunna vara till skada för handläggningen av sådana överträdelser och äventyra dialogen mellan medlemsstaten och kommissionen, som ofta gjorde det möjligt att finna en lösning innan talan väcktes vid domstolen.

Förstainstansrätten hade själv i sin dom av den 5 mars 1997 i WWF-målet medgett att ”den sekretess som medlemsstaterna har rätt att förvänta sig av kommissionen under sådana omständigheter motiverar, med hänsyn till skyddet för det allmänna samhällsintresset, en vägran att ge tillgång till handlingar som rör utredningar som kan leda till ett överträdelseförfarande, även om en tid har förflutit sedan utredningen avslutades”.(4)

I sin dom av den 14 oktober 1999 i målet Bavarian Lager slog förstainstansrätten dessutom fast följande: ”Utlämnandet av handlingar som rör utredningsfasen under förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten skulle kunna äventyra ett korrekt genomförande av fördragsbrottsförfarandet, eftersom dess syfte, som är att göra det möjligt för medlemsstaten att självmant uppfylla kraven i fördraget eller, i förekommande fall, att motivera sin ståndpunkt (se dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449, punkt 44), skulle kunna äventyras.”(5)

I sin dom av den 11 december 2002 i målet Petrie slog förstainstansrätten slutligen fast följande: ”Detta krav på sekretess kvarstår även efter det att ärendet har anhängiggjorts vid domstolen, eftersom det inte kan uteslutas att diskussionerna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten om den senares frivilliga efterlevnad av fördragets krav kan fortsätta under domstolsförfarandet och fram till dess att domstolen avkunnar sin dom. Bevarandet av detta syfte, det vill säga en uppgörelse i godo av tvisten mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten innan domstolen har avkunnat dom, motiverar att tillgång nekas till de formella underrättelser och motiverade yttranden som upprättats i samband med förfarandet enligt artikel 226 EG med hänvisning till skyddet för det allmänna samhällsintresset i samband med inspektioner, utredningar och domstolsförfaranden, vilket omfattas av den första kategorin av undantag i beslut 94/90.(6)

Denna rättspraxis fortsatte att vara relevant för förordning 1049/2001, som har varit tillämplig sedan den 3 december 2001. I förordningen föreskrivs att undantaget inte är tillämpligt om det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande. I förevarande fall fanns det emellertid inte någon faktisk omständighet som gjorde det möjligt att dra slutsatsen att det förelåg ett sådant övervägande allmänintresse av utlämnandet. Tvärtom låg det snarare i allmänintresset att bibehålla kommissionens kapacitet att på ett korrekt sätt genomföra sina undersökningar för att säkerställa att medlemsstaterna tillämpade gemenskapsrätten på ett korrekt sätt.

Den omständigheten att vissa anklagelser redan hade offentliggjorts motiverar inte i sig att tillgång beviljas till handlingen som sådan, eftersom ett utlämnande av denna skulle komplicera förhandlingarna med den berörda medlemsstaten i syfte att nå en vänskaplig förlikning.

Varje person som lämnar in en begäran om information enligt förordning (EG) nr 1049/2001 hade samma rättigheter, oavsett status (även om han eller hon var journalist) och oavsett skälen till sin begäran. I artikel 6 i förordningen föreskrivs uttryckligen att sökanden inte är skyldig att motivera sin ansökan.

På grundval av dessa överväganden hävdade kommissionen att den hade tillämpat bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001 korrekt genom att endast bevilja klaganden partiell tillgång till den relevanta studien.

Klagandens synpunkter

Inga synpunkter inkom från klaganden.

Beslutet

1 Påstått felaktig underlåtenhet att ge fullständig tillgång till handlingar

1.1 Den klagande, en tysk journalist, begärde tillgång till en studie som hade utarbetats av en konsult åt kommissionen. Undersökningen gällde Tysklands efterlevnad av bestämmelserna i direktivet "Television utan gränser"(7) om TV-reklam och teleshopping (8). I undersökningen, som slutfördes i februari 2001, drogs slutsatsen att det förelåg ett antal förmodade överträdelser av direktivet. Kommissionen beviljade klaganden endast partiell tillgång till studien. Ingen tillgång gavs till de delar av studien som avsåg eventuella överträdelser av direktivet. Klaganden hävdar att kommissionen gjorde fel när den vägrade att ge fullständig tillgång till studien. Han konstaterar att många av anklagelserna i studien redan hade offentliggjorts för flera år sedan.

1.2 Kommissionen anser att dess beslut motiverades av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001. Enligt denna bestämmelse ska tillgång till en handling vägras om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Kommissionen har, med hänvisning till gemenskapsdomstolarnas rättspraxis, gjort gällande att det vid inspektioner och utredningar som rör ett eventuellt åsidosättande av skyldigheter enligt unionsrätten krävs ett lojalt samarbete och ett klimat av ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten för att parterna ska kunna inleda en förhandlingsprocess i syfte att finna en lösning på tvisten i förundersökningsskedet. Enligt kommissionen skulle ett utlämnande av handlingar som rör en utredning således kunna vara till skada för handläggningen av sådana överträdelser och äventyra dialogen mellan medlemsstaten och kommissionen, som ofta gjorde det möjligt att finna en lösning innan talan väcktes vid domstolen. Kommissionen har vidare gjort gällande att den omständigheten att vissa anklagelser redan har offentliggjorts inte i sig motiverar att tillgång beviljas till handlingen som sådan, vars utlämnande skulle komplicera förhandlingarna med den berörda medlemsstaten i syfte att finna en vänskaplig förlikning. Enligt kommissionen har det inte visats att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att den fullständiga studien lämnas ut i förevarande fall.

1.3 Enligt gemenskapsdomstolarnas fasta rättspraxis måste de undantag från rätten till tillgång till handlingar som finns hos gemenskapens institutioner som föreskrivs i gemenskapsrätten (nu i förordning 1049/2001) tolkas och tillämpas restriktivt för att inte hindra tillämpningen av den allmänna principen om att ge allmänheten största möjliga tillgång till dessa handlingar.(9)

1.4 Ombudsmannen har därför intagit ståndpunkten att det undantag som grundar sig på inspektioner och utredningar (som nu fastställs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001) endast bör tillämpas när de begärda handlingarna har upprättats inom ramen för en utredning i samband med ett överträdelseförfarande.(10) I det aktuella fallet slutfördes undersökningen i februari 2001, och i oktober 2001 vidarebefordrade kommissionen denna undersökning till de tyska myndigheterna och uppmanade dessa att inkomma med sina synpunkter (referens SG(2001)260405). När klaganden lämnade in sin ansökan om tillgång till handlingar i februari 2003 befann sig ärendet fortfarande i förundersökningsskedet och kommissionen hade ännu inte beslutat om den skulle hänskjuta ärendet till domstolen. Ombudsmannen anser dock att den ovan nämnda kronologin bekräftar att studien utarbetades inom ramen för en undersökning i samband med ett överträdelseförfarande.(11) Under dessa omständigheter har kommissionen, i enlighet med gemenskapsdomstolarnas rättspraxis, rätt att vägra tillgång på grundval av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Ombudsmannen anser att de argument som framförts av klaganden inte är tillräckliga för att bevisa att det skulle finnas ett övervägande allmänintresse av ett utlämnande. Det ska dessutom påpekas att kommissionen har beviljat partiell tillgång till de delar av studien som inte föreföll omfattas av syftet med undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.

1.5 Ombudsmannen anser därför att kommissionens tillvägagångssätt förefaller rimligt och i överensstämmelse med förordning (EG) nr 1049/2001. Det bör dock noteras att EG-domstolen är den högsta instansen när det gäller tolkningen av gemenskapsrätten.

1.6 Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att kommissionen inte har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

2 Slutsats

På grundval av ombudsmannens undersökningar av detta klagomål förefaller Europeiska kommissionen inte ha gjort sig skyldig till några administrativa missförhållanden. Ombudsmannen avslutar därför ärendet.

Europeiska kommissionens ordförande kommer också att informeras om detta beslut.

Med vänliga hälsningar,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EGT L 145, 2001, s. 43.

(2) Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT L 298, 1989, s. 23; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 178), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997 (EGT L 202, 1997, s. 60).

(3) Artikel 10 andra stycket i direktivet.

(4) Mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 63.

(5) Mål T-309/97, Bavarian Lager mot kommissionen, REG 1999, s. II-3217, punkt 46.

(6) Mål T-191/99, Petrie m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. II-3677, punkt 68.

(7) Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT L 298, 1989, s. 23; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 178), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997 (EGT L 202, 1997, s. 60).

(8) Artikel 10 andra stycket i direktivet.

(9) Se mål C-41/00 P, Interporc mot kommissionen, REG 2003, s. I-2125, punkt 48.

(10) Se punkt 2.7 i ombudsmannens beslut av den 31 maj 2001 om klagomål 271/2000/(IJH)JMA och 277/2000/(IJH)JMA, ombudsmannens årsrapport för 2001, s. 208.

(11) Det bör noteras att i det fall som ombudsmannen beslutade om 2001 (se fotnot 10) hade de relevanta rapporterna beställts före en eventuell undersökning, och endast i syfte att överväga de alternativ som kommissionen hade tillgång till. Vid den tidpunkt då ansökan om tillgång gjordes hade kommissionen uppenbarligen inte ens vidtagit någon av de åtgärder som föreskrivs i artikel 226 i EG-fördraget och som ledde till överträdelseförfaranden vid domstolen.