Bakgrund till klagomålet

1. I september 2023 bad klaganden Europeiska centralbanken (ECB) om allmänhetens tillgång [1] till alla handlingar som lämnats in av den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) som en del av arbetet i ”undersökningskommittén” om kollapsen av Cyperns kooperativa bank (CCB). De begärde i synnerhet kopior av i) resultaten av de ”inspektioner på plats” som SSM genomförde 2015 och 2018, ii) en skrivelse från SSM till kooperativkommittén och iii) ett frågeformulär.

2. ECB identifierade fyra handlingar som omfattades av klagandens begäran om allmänhetens tillgång, nämligen

i. Avsnitten 1 och 2 i den slutliga OSI-2015-CYCCB-rapporten (dokument 1).

ii. Avsnitten 1 och 2 i den slutliga OSI-2018-CYCCB-rapporten (dokument 2).

iii. Informerande skrivelse av den 7 september 2018 till Cyperns centralbank om resultatet av rapporten OSI-2018-CYCCB (dokument 3).

iv. Skrivelse av den 31 oktober 2018 från undersökningskommittén för samarbete (Central Bank Govenor) med 21 frågor till SSM (dokument 4).

3. ECB beviljade omfattande partiell tillgång till ”handling 4” men nekade tillgång till de återstående tre handlingarna i deras helhet. I samband med detta åberopade ECB två undantag enligt sina regler om allmänhetens tillgång till handlingar och hävdade att de omtvistade handlingarna innehåller konfidentiell information [2] som skyddas av unionsrätten och att ett utlämnande av dem skulle kunna undergräva syftet med ECB:s tillsynsinspektioner [3].

4. Klaganden bad ECB att ompröva sitt beslut (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”).

5. När ECB vidhöll sin ståndpunkt att vägra full tillgång vände sig klaganden till ombudsmannen.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av ECB:s vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till de begärda handlingarna.

7. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen ECB:s ytterligare synpunkter på klagomålet. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade även de omtvistade handlingarna.

Argument som framförts till ombudsmannen

Av den klagande

8. I sin bekräftande ansökan hävdade klaganden att de undantag som ECB hade åberopat inte var tillämpliga i denna situation.

9. Klaganden ansåg att utlämnandet av dokumenten 1–3 inte kunde inverka negativt på ett väl fungerande system för tillsyn, eftersom de rör ett finansinstitut vars banktillstånd hade återkallats. Upplysningarna får därför inte äventyra de ekonomiska intressena eller förtroendet och tilliten hos den enhet som står under tillsyn, korrespondentcentralbanken.

10. Klaganden ansåg vidare att det, på grundval av domstolens dom i målet Baumeister [4], inte finns någon anledning för ECB att vägra tillgång till de begärda handlingarna. Eftersom CCB hade förlorat sin ställning som kreditinstitut utgör de begärda handlingarna inte konfidentiella uppgifter som omfattas av tystnadsplikt och vars röjande kan skada intressena hos den person som lämnat uppgifterna. Enligt Baumeister måste dessutom sekretessen för uppgifter om en enhet som står under tillsyn bedömas vid tidpunkten för begäran om utlämnande, oavsett hur dessa uppgifter klassificerades vid den tidpunkt då de överlämnades till de nationella myndigheterna.[5] Dessutom måste uppgifter som kan utgöra affärshemligheter, men som är minst fem år gamla, i regel anses ha förlorat sin konfidentiella karaktär på grund av den tid som förflutit [6].

11. Klaganden hävdade också att handlingarna 3 och 4 inte kan betraktas som konfidentiella eftersom de lämnades in i samband med en offentlig utredning.

Av ECB

Uppgifternas konfidentialitet

12. ECB hävdade att den måste vägra tillgång om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för konfidentialiteten för information som skyddas enligt EU-lagstiftningen [7].

13. Dokumenten innehåller konfidentiell information vars utlämnande är förbjudet enligt förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen [8] (SSM-förordningen) och kapitalkravsdirektivet [9] (CRD). ECB uppgav att denna tystnadsplikt omfattar konfidentiell information som rör ECB:s tillsynsuppgifter och fortsätter att gälla även när det gäller en enhet vars banktillstånd senare har återkallats.

14. ECB hävdade att i enlighet med EU:s rättspraxis [10] är uppgifter konfidentiella när i) de inte är offentliga och ii) ett utlämnande av dem sannolikt skulle inverka negativt på banktillsynssystemets funktion. ECB ansåg att båda kriterierna var uppfyllda. Utlämnande av konfidentiell information som erhållits i samband med dess tillsynsuppgifter kommer sannolikt att inverka negativt på förtroendet hos enheter som står under tillsyn för tillsynsmyndighetens hantering av deras information, vilket är avgörande för att säkerställa att enheter som står under tillsyn är beredda att utbyta tillsynsinformation med tillsynsmyndigheten. Förtroendet hos de enheter som står under tillsyn för att ECB kommer att behandla deras information konfidentiellt kommer att äventyras om de tror att deras information kan komma att offentliggöras. Ett offentliggörande skulle därför ha en negativ inverkan på hur väl tillsynssystemet som helhet fungerar, oavsett om banktillståndet för den enhet som står under tillsyn återkallas.

15. ECB ansåg att utlämnande av dokumenten 1–3 dessutom skulle kunna avslöja information om tillsynsmetoder och tillsynspraxis, vilket skulle beröva de behöriga myndigheterna inom den gemensamma tillsynsmekanismen [11] möjligheten att kontinuerligt tillämpa dessa tillsynsmetoder och tillsynsstrategier. Utlämnandet kan också avslöja konfidentiell tillsynsinformation om tillsynsverksamhetens intensitet gentemot ett visst kreditinstitut eller de nationella behöriga myndigheternas och/eller ECB:s uppföljning. Ett utlämnande av dessa handlingar skulle därför allvarligt undergräva ECB:s effektivitet när det gäller att utföra sina tillsynsuppgifter.

16. ECB hävdade vidare att konfidentiell tillsynsinformation inte förlorar sin konfidentiella karaktär enbart på grund av att den ingår i en ”offentlig utredning”. Den omfattas även fortsättningsvis av tillämpningsområdet för kapitalkravsdirektivet [12]. Det faktum att konfidentiell tillsynsinformation kan ha lämnats ut till en undersökningskommitté enligt kapitalkravsdirektivet [13] fråntar inte denna information dess konfidentiella karaktär. Ett sådant utlämnande omfattas tvärtom av krav på tystnadsplikt. Ett exceptionellt utlämnande till en parlamentarisk undersökningskommitté motiverar således inte i sig att allmänheten får tillgång till de konfidentiella uppgifterna.

17. ECB noterade dessutom att information som lämnas ut av tredje part utan föregående samråd med eller samtycke från ECB inte offentliggörs.

18. ECB uppgav att den bedömde handlingarna när den mottog klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar. På grundval av denna bedömning ansåg kommissionen att informationen i dokumenten 1–3 och i de maskerade delarna av dokument 4 utgör konfidentiell tillsynsinformation som är skyddad enligt EU-lagstiftningen.

Syftet med tillsynsinspektionerna

19. ECB hävdade också att den måste vägra tillgång om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset vad gäller syftet med tillsynsinspektioner [14].

20. ECB angav att enheter som står under tillsyn vid tillsynsinspektioner är skyldiga att tillhandahålla information, lämna in handlingar, räkenskaper och register samt besvara frågor. Samverkan mellan tillsynsmyndigheterna måste därför ske på ett effektivt sätt, samtidigt som de enheter som står under tillsyn måste vara säkra på att deras uppgifter förblir konfidentiella och inte kommer att lämnas ut. De begärda dokumenten innehåller information om den tillsynsmetod och tillsynsstrategi som ECB använder. Ett utlämnande av dem skulle undergräva allmänintresset när det gäller syftet med tillsynsinspektionerna.

21. När det gäller klagandens argument att informationen är minst fem år gammal och, i enlighet med EU:s rättspraxis [15], måste anses ha förlorat sin konfidentiella karaktär, uppgav ECB att den inte åberopade undantaget avseende affärsintressen [16]. Enligt samma unionsrättspraxis saknar dessutom den tid som förflutit betydelse för uppgifter vars konfidentialitet är motiverad av andra skäl än uppgifternas betydelse för det berörda företagets kommersiella ställning. Detta gäller särskilt information om den tillsynsmetod och tillsynsstrategi som de behöriga myndigheterna använder. Skälen till att de begärda handlingarna är konfidentiella rör ett väl fungerande system för banktillsyn i EU och syftet med tillsynsinspektioner. Eventuella tidsbegränsade effekter på korrespondentcentralbankens kommersiella situation påverkade inte bedömningen eller beslutet att vägra fullständigt utlämnande av uppgifter.

Ombudsmannens bedömning

22. ECB ansvarar tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna för tillsynen av banker i Europa.[17] Denna tillsynsroll syftar till att säkerställa det europeiska banksystemets säkerhet och sundhet och till att öka den finansiella stabiliteten. ECB:s uppgifter på detta område omfattar att övervaka den övervakade bankens efterlevnad av tillsynskraven och identifiera eventuella problem med en övervakad banks ledning eller dess förmåga att täcka risker.

23. Ett sätt för ECB att samla in information för att fullgöra sin tillsynsfunktion är genom inspektioner på plats [18]. När ECB utför sina tillsynsuppgifter omfattas den av tystnadsplikt.[19] Denna tystnadsplikt gäller även medlemsstaternas behöriga myndigheter.[20]

24. Enligt ECB:s regler om allmänhetens tillgång måste ECB vägra tillgång om utlämnande av en handling skulle undergräva behovet av att skydda information som anses vara konfidentiell enligt EU-lagstiftningen [21] och/eller allmänintresset när det gäller tillsynsinspektioner [22]. Dessa undantag från allmänhetens tillgång är absoluta, vilket innebär att de inte kan åsidosättas av något annat allmänt eller privat intresse.

Konfidentialitet för de begärda uppgifterna

25. Klaganden hävdade att de begärda uppgifterna inte längre kunde betraktas som konfidentiella, eftersom de är över fem år gamla.

26. Enligt EU:s rättspraxis ska uppgifter som är minst fem år gamla i regel anses ha förlorat sin konfidentiella karaktär på grund av den tid som förflutit [23], såvida inte uppgifternas konfidentiella karaktär motiveras av andra skäl än de uppgifter som utgör affärshemligheter [24].

27. ECB gjorde inte gällande att de begärda uppgifterna utgjorde affärshemligheter. ECB hävdade snarare att informationen är konfidentiell tillsynsinformation som skyddas av tystnadsplikt [25].

28. Ombudsmannen noterar att i enlighet med EU:s rättspraxis [26] kan inte all information som rör en enhet som står under tillsyn ovillkorligen betraktas som konfidentiell information som omfattas av tystnadsplikt. Informationen måste uppfylla två kriterier för att betraktas som konfidentiell, nämligen i) att den inte får vara offentlig och ii) att dess utlämnande sannolikt skulle inverka negativt på intressena hos den fysiska eller juridiska person som tillhandahöll informationen eller hos tredje part, eller på tillsynssystemets funktion.

Information till allmänheten

29. Klaganden hävdade att uppgifterna lämnades i samband med en offentlig utredning och därför var offentliga. Klaganden uppgav särskilt i sin begäran om allmänhetens tillgång att de begärda handlingarna hänvisades till i en offentlig rapport [27].

30. Enligt SSM-förordningen [28] tillsammans med kapitalkravsdirektivet [29] får medlemsstaterna tillåta att konfidentiell tillsynsinformation lämnas ut till parlamentariska undersökningskommittéer i deras medlemsstat, om i) dessa enheter har ett exakt mandat enligt nationell lagstiftning, ii) informationen är absolut nödvändig för att fullgöra detta mandat och iii) de personer som har tillgång till denna information omfattas av krav på tystnadsplikt som är likvärdiga med dem som anges i kapitalkravsdirektivet. Eftersom de begärda konfidentiella uppgifterna har överförts inom denna rättsliga ram har de inte offentliggjorts och tystnadsplikten gäller.

31. Ombudsmannen noterar vidare att enligt EU:s rättspraxis [30] kan ett obehörigt utlämnande av en handling inte leda till att allmänheten ges tillgång till en handling som omfattas av något av undantagen i artikel 4 i beslut ECB/2004/3.

32. Ombudsmannen anser därför att den begärda informationen inte är offentlig.

En väl fungerande tillsyn

33. I enlighet med EU:s rättspraxis [31] har ECB ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra huruvida utlämnandet av vissa uppgifter skulle kunna skada ett allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.1 a i beslut ECB/2004/3. ECB har samma stora utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra huruvida ett offentliggörande skulle undergräva tillsyns- och resolutionssystemets funktion.

34.  Med hänsyn till detta stora utrymme för skönsmässig bedömning syftade ombudsmannens undersökning till att fastställa om det förelåg ett uppenbart fel i ECB:s bedömning.

35. Under undersökningens gång granskade ombudsmannens undersökningsgrupp de begärda handlingarna. På grundval av denna inspektion anser ombudsmannen att det inte fanns något uppenbart fel i ECB:s bedömning att de begärda handlingarna innehåller information vars utlämnande sannolikt skulle inverka negativt på tillsynssystemets funktion som helhet.

Skydd av syftet med tillsynsinspektioner

36. ECB hävdade att de begärda handlingarna innehåller information om dess tillsynsmetod och att ett utlämnande skulle undergräva allmänintresset vad gäller syftet med tillsynsinspektionerna.

37. Såsom har angetts i punkt 33 ovan har ECB ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra huruvida utlämnandet av vissa uppgifter skulle kunna skada ett allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.1 a i beslut ECB/2004/3, vilket inbegriper syftet med tillsynsinspektioner. Ombudsmannens undersökning syftade således till att fastställa huruvida det förelåg ett uppenbart fel i ECB:s bedömning i detta avseende.

38. På grundval av inspektionen konstaterar ombudsmannen att det inte fanns något uppenbart fel i ECB:s bedömning.

39. Ombudsmannen anser därför att ECB hade fog för att vägra allmänheten (fullständig) tillgång till de begärda handlingarna.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats [32]:

Det förekom inga administrativa missförhållanden.

Klaganden och ECB kommer att informeras om detta beslut.

 

Rosita Hickey
Förfrågningsdirektör

Strasbourg den 17 maj 2024

 

 

[1] Enligt Europeiska centralbankens beslut av den 4 mars 2004 om allmänhetens tillgång till Europeiska centralbankens handlingar (beslut ECB/2004/3): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32004D0003%2801%29 

[2] Artikel 4.1 c i beslut ECB/2004/3

[3] Artikel 4.1 a nionde strecksatsen i beslut ECB/2004/3.

[4] Domstolens dom (stora avdelningen) av den 19 juni 2018 i mål C-15/16, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht mot Ewald Baumeister, tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-15/16

[5] Ibidem, punkt 50.

[6] Ibidem, punkt 57.

[7] Artikel 4.1 c i beslut ECB/2004/3.

[8] Artikel 27 i rådets förordning 1024/2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (SSM-förordningen), tillgänglig på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1024.

[9] Artikel 53 och följande artiklar i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013L0036

[10] C-15/16, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht mot Ewald Baumeister, punkt 46; tribunalens dom i mål T-827/17, Aeris Invest Sàrl mot ECB, punkt 194; tillgänglig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=247114&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1574014

[11] Den gemensamma tillsynsmekanismen är ett system på EU-nivå för tillsyn över kreditinstitut i euroområdet och i de EU-medlemsstater utanför euroområdet som valde att ansluta sig till mekanismen. Mer information finns på https://finance.ec.europa.eu/banking/banking-union/single-supervisory-mechanism_en

[12] Artikel 53 i kapitalkravsdirektivet.

[13] Artikel 59.2 i kapitalkravsdirektivet.

[14] Artikel 4.1 a nionde strecksatsen i beslut ECB/2004/3.

[15] C-15/16, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht mot Ewald Baumeister, punkt 56.

[16] Artikel 4.2 i beslut ECB/2004/3.

[17] Inom de deltagande medlemsstaterna. En förteckning över enheter som står under tillsyn finns på https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.listofsupervisedentities202404.sv.pdf

[18] Artikel 12.1 i SSM-förordningen.

[19] Se artikel 27 i SSM-förordningen.

[20] Se artikel 53 i kapitalkravsdirektivet.

[21] Artikel 4.1 c i beslut ECB/2004/3.

[22] Artikel 4.1 a nionde strecksatsen i beslut ECB/2004/3.

[23] C-15/16, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht mot Ewald Baumeister, punkt 54.

[24] Ibidem, punkt 56.

[25] Artikel 27 i SSM-förordningen tillsammans med artikel 53 i kapitalkravsdirektivet.

[26] C-15/16, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht mot Ewald Baumeister, punkt 46.

[27] Rapport om kollapsen av det kooperativa kreditsystemet; endast på grekiska: https://www.pio.gov.cy/assets/pdf/newsroom/2019/03/EKTHESI%20EREYNITIKIS%20EPITROPIS%20GIA%20SYNERGATISMO.pdf?fbclid=IwAR3A1GL5Qz1og441gnR3P2WTvsANvDKydOtEV9bk4uChuHqH75eGioUFHdY

[28] Artikel 27 i SSM-förordningen.

[29] Artikel 59.2 i kapitalkravsdirektivet.

[30] T-827/17, Aeris Invest Sàrl mot ECB, punkterna 218–219.

[31] Ibidem, punkt 252

[32] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser.