Strasbourg den 16 januari 2004

Bäste herr R,

Den 14 november 2002 lämnade du in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen på Patronato A.C.L.I. Belgios vägnar. Klagomålet gällde det sätt på vilket kommissionen hade hanterat anklagelserna mot Italien om efterlevnaden av EG-domstolens dom i Stinco- och Panfilo-målen.

Den 16 december 2002 vidarebefordrade jag klagomålet till Europeiska kommissionens ordförande. Europeiska kommissionen avgav sitt yttrande den 12 mars 2003. Jag översände den till Er med en uppmaning att inkomma med synpunkter, som Ni skickade den 22 maj 2003.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts.

För att undvika missförstånd är det viktigt att påminna om att EG-fördraget ger Europeiska ombudsmannen befogenhet att undersöka eventuella fall av administrativa missförhållanden endast i gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens verksamhet. I Europeiska ombudsmannens stadga föreskrivs uttryckligen att inga åtgärder av någon annan myndighet eller person får bli föremål för klagomål till ombudsmannen.

Ombudsmannens undersökningar av ditt klagomål har därför inriktats på att undersöka om det har förekommit administrativa missförhållanden i Europeiska kommissionens verksamhet.

Jag ber om ursäkt för hur lång tid det har tagit att behandla ditt klagomål.

Klagomålet

Den klagande, Patronato A.C.L.I. Belgio, är en italiensk organisation som har sitt säte i Bryssel och skyddar de italienska arbetstagarnas rättigheter. Denna organisation har uppmärksamt följt de åtgärder som Italien vidtagit för att följa EG-domstolens dom i Stinco- och Panfilo-målen (1) om social trygghet för migrerande arbetstagare. Klaganden är särskilt oroad över den behöriga italienska myndighetens beräkning av de pensioner som Italien betalat ut till pensionärer som tidigare tillbringat en del av sitt arbetsliv i Italien.

Sedan 1999 har den klagande skickat flera skrivelser till kommissionen för att informera den om situationen. Vid flera tillfällen, och en gång efter Europeiska ombudsmannens ingripande, informerades klaganden om att kommissionen övervägde möjligheten att inleda ett överträdelseförfarande (artikel 226 i EG-fördraget) mot Italien. Det fanns dock inget som tydde på att ett sådant förfarande någonsin hade inletts.

Klaganden ansåg att Italien, genom INPS (den italienska socialförsäkringsorganisationen), fortfarande bortsåg från ovannämnda dom. Den ansåg att kommissionen inte hade vidtagit åtgärder mot Italien för att ändra situationen.

Den 19 juni 2002 ställde en ledamot av Europaparlamentet en skriftlig fråga i frågan till Europeiska kommissionen. Kommissionen svarade den 9 september 2002 och uppgav att det verkade som om Italien följde domstolens dom och att man aldrig hade mottagit något klagomål avseende domen i Stinco- och Panfilo-målen.

Den klagande skickade en ny skrivelse till kommissionen den 12 september 2002 i vilken den hävdade att den upprepade gånger hade klagat till kommissionen och att INPS fortsatte att bortse från även domar från nationella domstolar som har följt EG-domstolens rättspraxis.

Eftersom klaganden inte fick något svar från kommissionen klagade han till ombudsmannen den 14 november 2002 och hävdade att

1. Kommissionen hade inte behandlat sina klagomål mot Italien på ett korrekt sätt.

2. Kommissionen hade underlåtit att agera för att tvinga Italien att följa domstolens dom i Stinco- och Panfilo-målen. Klaganden hävdade att kommissionen borde vidta åtgärder i detta avseende.

3. Kommissionen hade lämnat felaktiga svar inom ramen för en skriftlig fråga från en ledamot av Europaparlamentet.

Frågeställningen

Kommissionens yttrande

Europeiska kommissionens yttrande om klagomålet var följande:

Bakgrund och analys av rättspraxis i målen Stinco och Panfilo

Kommissionen erinrade om omständigheterna i målet Stinco och Panfilo, där en italiensk domare hänsköt en tolkningsfråga till domstolen. Italien har ett lagstadgat minimibelopp för ålderspension. Om den pension som en person har rätt till är lägre än detta minimibelopp, kompletteras pensionen för att uppnå detta minimibelopp. Kärandena Antonio Stinco och Ciro Panfilo väckte talan vid italiensk domstol och bestred INPS beräkning av ålderspensionen. Båda sökandena hade under en del av sitt liv arbetat utanför Italien, som är deras bosättningsland, nämligen i Frankrike respektive Förenade kungariket. Utöver de pensioner som utbetalades i Frankrike och Förenade kungariket hade sökandena således endast rätt till en proportionell pension i Italien som, i enlighet med rådets förordning nr 1408/71, skulle beräknas av den behöriga nationella myndigheten på grundval av en teoretisk nationell pension som fastställdes som om sökandena hade tillbringat hela sitt arbetsliv i Italien. Den teoretiska folkpension som erhölls låg under det italienska lagstadgade minimibeloppet. Om de sökande hade arbetat i Italien under hela sitt arbetsliv skulle deras pension ha kompletterats. INPS ansåg emellertid att tillägget inte skulle beaktas vid beräkningen av den teoretiska pensionen vid fastställandet av den proportionella pensionen. INPS motiverade särskilt sin ståndpunkt med att med de pensioner som betalades ut av Frankrike respektive Förenade kungariket skulle klagandenas pensioner överstiga det italienska lagstadgade minimibeloppet. I sitt förhandsavgörande kom domstolen emellertid fram till en motsatt slutsats, enligt vilken tillägget skulle beaktas vid fastställandet av den proportionella pension som skulle utbetalas till sökandena.

Domstolen föreföll ha gjort en åtskillnad mellan beräkningen av en teoretisk pension och den faktiska möjligheten att överföra en förmån till en annan medlemsstat. Att tillämpa Stinco- och Panfilo-domarna på pensionärer som är bosatta i andra medlemsstater än den där tillägget planeras skulle undergräva både den rättsliga struktur som skapas genom förordningen för de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna enligt domstolens tolkning och den princip som föreskrivs i artikel 50 i rådets förordning 1408/71 (2).

De särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna är föremål för särskild samordning som ger rätt till dessa förmåner på grundval av lagstiftningen i bosättningsstaten och innebär att de inte kan överföras. Att tillämpa domen i målet Stinco och Panfilo på pensionärer som är bosatta utanför Italien skulle innebära åtminstone en partiell överföring av det tillägg som föreskrivs i italiensk lagstiftning.

I artikel 10a.1 i förordningen (3) föreskrivs också undantag från möjligheten att överföra särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner: "1. Utan hinder av bestämmelserna i artikel 10 och avdelning III skall personer som omfattas av denna förordning beviljas de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a uteslutande inom den medlemsstats territorium där de är bosatta, i enlighet med lagstiftningen i den staten, förutsatt att dessa förmåner förtecknas i bilaga IIa. Sådana förmåner skall utges av och på bekostnad av institutionen på bosättningsorten."

I sin skrivelse till kommissionen av den 30 april 2001 ansåg klaganden att införandet av det italienska tillägget i bilaga IIa var godtyckligt. Kommissionen invände mot detta uttalande. Den ansåg att med tanke på att domstolen hade slagit fast att undantagen i artikel 10a.1 måste tolkas restriktivt (4) och att förmånerna inte bara måste förtecknas i bilaga IIa till förordningen utan också måste uppfylla de andra kriterierna, nämligen att vara "särskilda" och "icke avgiftsfinansierade", måste en granskning göras från fall till fall av de förmåner som förtecknas i bilaga IIa. Kommissionen genomförde en sådan översyn tillsammans med medlemsstaterna och planerade att lägga fram ett lagstiftningsförslag i början av våren 2003 för att ändra rådets förordning 1408/71 i enlighet med detta.

Slutligen, om domen i målet Stinco och Panfilo tillämpades utan åtskillnad mellan bosättningsstaten, skulle det också ifrågasätta bestämmelserna i artikel 50 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 i den mån den förmån som föreskrivs där beräknas på grundval av den minimiförmån som fastställs i lagstiftningen i bosättningsstaten. Om Italien inte var bosättningsstat skulle det vara bosättningsstatens sak att fastställa tillägget på grundval av det minimum som fastställs i dess egen lagstiftning.

Frågor som tagits upp inom ramen för ombudsmannens undersökning

1. När det gäller uppföljningen av klagandens skrivelser medgav kommissionen att trots att svar hade skickats den 2 oktober 2000, den 15 maj 2001 och den 8 juni 2001 hade inget svar i sak skickats före den 18 februari 2003. Kommissionen beklagade de olägenheter som detta kan ha orsakat klaganden. När det gäller underlåtenheten att registrera klagandens skrivelser som skickats sedan 1999 som klagomål ansåg kommissionen att det, med hänsyn till dess gängse praxis, kunde ha funnits tvivel om nödvändigheten av att registrera dem som klagomål. Mot bakgrund av kommissionens meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (5) bör sådana tvivel inte längre föreligga.

2. Kommissionen uppgav att domen i Stinco- och Panfilo-målen hade gett upphov till omfattande diskussioner inom kommissionen och med medlemsstaterna om dess tolkning. Kommissionen ansåg att dess avdelningar och klaganden hade olika tolkningar av gemenskapsrätten och särskilt när det gäller konsekvenserna av Stinco- och Panfilo-målen för situationen för de pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än Italien men som har rätt till en pension som utbetalas av Italien. I sin skrivelse till klaganden av den 18 februari 2003 avvisade kommissionen klagandens begäran om att kommissionen skulle ingripa mot Italien. Kommissionen hade, av de skäl som angavs i dess skrivelse till klaganden och inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, beslutat att inte ingripa mot de italienska myndigheterna. I sin skrivelse till klaganden anförde kommissionen samma skäl som i ovanstående avsnitt Bakgrund och analys av rättspraxis i målen Stinco och Panfilo .

3. Kommissionen delade inte klagandens uppfattning om den påstått felaktiga karaktären av det svar som gavs inom ramen för en skriftlig fråga från en ledamot av Europaparlamentet. INPS hade mottagit instruktioner från det behöriga italienska ministeriet för att handlägga Stincos och Panfilos ärenden i enlighet med domstolens förhandsavgörande. Dessutom kunde klaganden också ha ansett att kommissionens svar i frågan var felaktigt, eftersom klagandens egen tolkning av Stinco- och Panfilo-domen skilde sig från kommissionens tolkning. Kommissionen medgav dock att svaret kunde ha ansetts vara för kortfattat.

Klagandens synpunkter

Europeiska ombudsmannen vidarebefordrade kommissionens yttrande till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. I sitt svar bekräftade klaganden sin ståndpunkt i ärendet Stinco och Panfilo.

Klaganden påpekade särskilt att kommissionen under förfarandet vid domstolen i Stinco- och Panfilo-målen hade intagit en ståndpunkt som föreföll stå i strid med dess senaste ståndpunkt i frågan.

Klaganden ansåg, mot bakgrund av Stinco- och Panfilo-domen, att frågan om huruvida tillägget är överförbart eller inte inte inte är relevant vid beräkningen av den teoretiska pensionen.

Som slutsats uppgav klaganden att INPS borde tillämpa slutsatserna i Stinco- och Panfilo-domarna på alla pensionärer i en situation som liknar den som gav upphov till fallet. Enligt klaganden gör INPS fortfarande inte detta. Kommissionen bör vidta åtgärder i detta avseende.

Beslutet

1 Underlåtenhet att på ett korrekt sätt följa upp den klagandes skrivelser

1.1 Klaganden hävdade att kommissionen inte hade behandlat de klagomål som den hade lämnat in mot Italien på ett korrekt sätt.

1.2 Kommissionen medgav att trots att svar hade skickats den 2 oktober 2000, den 15 maj 2001 och den 8 juni 2001 hade inget svar i sak på skrivelserna skickats till klaganden före den 18 februari 2003. Kommissionen beklagade de olägenheter som detta kan ha orsakat klaganden. När det gäller underlåtenheten att registrera den klagandes skrivelser som skickats sedan 1999 som klagomål ansåg kommissionen att det, med hänsyn till den gängse praxisen vid den tidpunkten, kunde ha funnits tvivel om behovet av att registrera dessa skrivelser som klagomål. Mot bakgrund av kommissionens meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten bör sådana tvivel inte längre föreligga.

1.3 Ombudsmannen noterar att kommissionen har erkänt underlåtenheten att svara den klagande, bett om ursäkt för detta och lämnat ett detaljerat svar till den klagande den 18 februari 2003.

1.4 Det bör dock noteras att kommissionen inte bad om ursäkt för att klagandens skrivelser inte hade registrerats som klagomål.

1.5 I detta fall måste den klagandes skrivelser av den 26 juli 1999, den 14 december 1999 och den 30 april 2001 betraktas som klagomål mot INPS påstådda underlåtenhet att följa domstolens rättspraxis. I varje skrivelse bad klaganden uttryckligen kommissionen att inleda ett överträdelseförfarande mot Italien.

1.6 God förvaltningssed kräver att en institution handlar konsekvent och i enlighet med sin normala förvaltningssed. Enligt informationen i kommissionens yttrande om dess förfaranden för hantering av klagomål (inlämnat den 22 augusti 1997 inom ramen för ombudsmannens undersökning på eget initiativ 303/97/PD (6) om kommissionens administrativa förfaranden i samband med medborgarnas klagomål mot nationella myndigheter):

”Alla klagomål som kommer in till kommissionen registreras vid generalsekretariatet. Inga undantag görs. (...)

När kommissionen tar emot ett klagomål är det första den gör att bekräfta mottagandet. Brevet med mottagningsbeviset åtföljs av en bilaga som anger syftet med och närmare uppgifter om överträdelseförfarandet.”

1.7 Redan innan kommissionen antog meddelandet till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten förefaller det därför som om kommissionens normala praxis var att utan undantag registrera alla klagomål. Underlåtenheten att göra detta i klagandens fall utgör ett administrativt missförhållande. En kritisk anmärkning kommer därför att göras i detta avseende.

2 Underlåtenhet att vidta åtgärder mot Italien

2.1 Klaganden hävdade att kommissionen hade underlåtit att agera för att tvinga Italien att följa domstolens dom i Stinco- och Panfilo-målen.

2.2 Kommissionen konstaterade att domen i Stinco- och Panfilo-målen hade gett upphov till omfattande diskussioner inom kommissionen och med medlemsstaterna om dess tolkning. Kommissionen ansåg att dess avdelningar och klaganden har olika uppfattningar om tolkningen av gemenskapsrätten och särskilt om konsekvenserna av domen i målet Stinco och Panfilo för situationen för de pensionärer som är bosatta i en annan medlemsstat än Italien men som har rätt till en pension som utbetalas av Italien. Sammanfattningsvis ansåg kommissionen att de italienska myndigheterna hade följt ovannämnda dom. Enligt kommissionen kan den senare inte tillämpas på pensionärer som inte är bosatta i Italien utan att målen med rådets förordning (EEG) nr 1408/71 åsidosätts och domstolens senare rättspraxis motsägs. Kommissionen ansåg att de italienska myndigheterna inte hade överträtt gemenskapsrätten och beslutade därför att inte vidta några åtgärder mot Italien.

2.3 Det bör noteras att Europeiska kommissionen endast har befogenhet att väcka talan vid EG-domstolen i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget om den anser att gemenskapsrätten har överträtts. Ombudsmannen anser att de argument som kommissionen har anfört till stöd för sin uppfattning att det inte förelåg någon sådan överträdelse i förevarande fall inte framstår som orimliga.

2.4 Under dessa omständigheter förefaller det inte föreligga något administrativt missförhållande från kommissionens sida när det gäller detta påstående.

3 Felaktigt svar på en skriftlig fråga från en ledamot

3.1 Klaganden hävdade att kommissionen gav felaktiga svar inom ramen för en skriftlig fråga i samband med Stinco- och Panfilo-ärendet. Klaganden ansåg särskilt att kommissionen felaktigt hade uppgett att de italienska myndigheterna hade följt domen i Stinco- och Panfilo-målen och att den inte hade mottagit några klagomål i detta ärende.

3.2 Kommissionen medgav att svaret på den skriftliga frågan kan ha varit för kortfattat, men förnekade att det var felaktigt.

3.3 I sitt svar på den skriftliga frågan E-1848/02 (7), som gällde INPS genomförande av Stinco- och Panfilo-domen, gjorde kommissionen bland annat följande anmärkningar:

"(…) Såvitt kommissionen känner till har den italienska staten följt domstolens rättspraxis i mål C-132/96 (Stinco och Panfilo). … (olika betydelser)

Hittills har kommissionen inte mottagit några klagomål rörande det problem som avses i Stinco- och Panfilo-domarna.

I avsaknad av sådana klagomål har kommissionen ingen anledning att inleda ett överträdelseförfarande mot den italienska staten."

3.4 När det gäller uttalandet om Italiens efterlevnad av domen noterar ombudsmannen att kommissionens svar överensstämde med de förklaringar som kommissionen lämnade under ombudsmannens undersökning (se punkt 2 ovan).

3.5 När det gäller kommissionens uttalande att den inte har mottagit några klagomål om det problem som avses i Stinco- och Panfilo-domarna har ombudsmannen noggrant granskat de handlingar som den klagande har gjort tillgängliga för honom. Även om klagandens klagomål av den 26 juli 1999, den 14 december 1999 och den 30 april 2001 uttryckligen hänvisar till INPS påstådda underlåtenhet att följa domen i Stinco- och Panfilo-målen, verkar de exempel som klaganden gett i samband med dessa klagomål uteslutande gälla pensionärer som är bosatta utanför Italien. Mot bakgrund av kommissionens ståndpunkt, dvs. att Stinco- och Panfilo-domen endast gäller pensionärer som är bosatta i Italien, förefaller det därför rimligt att kommissionen har ansett att klagandens klagomål inte behövde anses gälla det problem som avses i Stinco- och Panfilo-domen. Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att klaganden inte har visat att kommissionens svar var felaktigt.

3.6 Det har således inte konstaterats några administrativa missförhållanden i samband med denna aspekt av ärendet.

4 Slutsats

På grundval av ombudsmannens undersökningar av detta klagomål är det nödvändigt att göra följande kritiska anmärkning:

Redan innan kommissionen antog meddelandet till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten förefaller det som om kommissionens normala praxis var att utan undantag registrera alla klagomål. Underlåtenheten att göra detta i klagandens fall utgör ett administrativt missförhållande.

Eftersom denna aspekt av målet rör förfaranden som rör specifika händelser i det förflutna, är det inte lämpligt att eftersträva en uppgörelse i godo i frågan. Ombudsmannen avslutar därför ärendet.

Europeiska kommissionens ordförande kommer också att informeras om detta beslut.

Med vänliga hälsningar,

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

(1) Mål C-132/96, Antonio Stinco och Ciro Panfilo mot Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), REG 1998, s. I-5225.

(2) Artikel 50: Beviljande av ett tillägg när summan av de förmåner som utges enligt de olika medlemsstaternas lagstiftningar inte uppgår till det minimibelopp som fastställs i lagstiftningen i den stat inom vars territorium mottagaren är bosatt.

En förmånstagare på vilken detta kapitel är tillämpligt får inte, i den stat inom vars territorium han är bosatt och enligt vars lagstiftning en förmån utges till honom, beviljas en förmån som är mindre än den minimiförmån som fastställs i denna lagstiftning för en försäkringsperiod som motsvarar alla försäkringsperioder som har beaktats vid utbetalningen i enlighet med föregående artiklar. Den behöriga institutionen i denna stat skall vid behov under hela den tid han är bosatt inom dess territorium betala ut ett tillägg till honom som motsvarar skillnaden mellan summan av de förmåner som utges enligt detta kapitel och minimiförmånsbeloppet.

(3) Införd genom rådets förordning (EEG) nr 1247/92 av den 30 april 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. EGT L 136, 19.5.1992, s. 1.

(4) Mål C-215/99, Friedrich Jauch mot Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, REG 2001, s. I-1901, mål C-43/99, Ghislain Leclere och Alina Deaconescu mot Caisse nationale des prestations familiales, REG 2001, s. I-4265.

(5) KOM(2002) 141 slutlig, EGT C 244, 2002, s. 5.

(6) Ombudsmannens beslut om undersökningen på eget initiativ finns på Internet under följande adress: www.ombudsman.europa.eu/decision/sv/970303.htm.

(7) EGT C 309 E, 2002, s. 171.