Bakgrund till klagomålet

1. Under 2017 kontaktade klaganden, en icke-statlig organisation som arbetar för att förebygga handel med barn, Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) för att anmäla människohandel med barn som begåtts av en adoptionsbyrå som får EU-finansiering. Efter urvalsförfarandet [1] beslutade Olaf att inte inleda någon utredning och avvisade ärendet. Klaganden överklagade detta beslut till domstol. EU-domstolen avvisade talan med motiveringen att Olafs beslut att inte inleda en utredning inte har bindande rättsverkningar som kan påverka klagandens intressen.

2. I februari 2023 begärde klaganden att kommissionen skulle ge allmänheten tillgång till handlingar som rör dessa domstolsförfaranden.

3. Kommissionen identifierade sju dokument [2] som omfattades av två kategorier: i) domstolshandlingarna i det aktuella målet (t.ex. ansökan om ogiltigförklaring, invändning om rättegångshinder osv.) och ii) e-postutbyten mellan kommissionens rättstjänst och Olaf.

4. Kommissionen beviljade allmänheten tillgång till de flesta domstolshandlingar [3]. Den gav delvis tillgång till ansökan om ogiltigförklaring och kommissionens invändning om rättegångshinder och åberopade fyra undantag från allmänhetens tillgång enligt EU:s lagstiftning om tillgång till handlingar (förordning 1049/2001)[4]. Företaget hävdade att ett utlämnande av delar av dessa handlingar skulle undergräva skyddet för syftet med utredningar [5] och beslutsprocessen [6] och åberopade en allmän presumtion om icke-tillgänglighet som erkänts av domstolen. Kommissionen påpekade också att vissa uppgifter måste behandlas konfidentiellt för att skydda kommersiella intressen [7] och personuppgifter [8].

5. Kommissionen vägrade tillgång till e-postutbytena mellan sin rättstjänst och Olaf med hänvisning till behovet av att skydda juridisk rådgivning [9]. När det gäller den handling som Olaf skickade till rättstjänsten åberopade kommissionen behovet av att skydda syftet med utredningarna [10] och beslutsprocessen [11] mot bakgrund av en allmän presumtion om icke-tillgänglighet.

6. Klaganden bad kommissionen att ompröva sitt beslut (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”) avseende tre av handlingarna. Den bestred särskilt vägran att lämna ut skriftväxlingen mellan rättstjänsten och Olaf, inklusive bilagan, och invände mot allmänhetens partiella tillgång till dess talan om ogiltigförklaring.

7. Eftersom inget svar inkommit inom den förlängda tidsfristen vände sig klaganden till ombudsmannen.

8. Efter ombudsmannens ingripande [12] utfärdade kommissionen ett bekräftande beslut i november 2023. Kommissionen bekräftade sitt ursprungliga beslut och förlitade sig på behovet av att skydda juridisk rådgivning, beslutsprocessen och syftet med utredningarna.

9. Klaganden var missnöjd med detta resultat och vände sig på nytt till ombudsmannen i december 2023.

Utredningen

10. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att bevilja mer omfattande tillgång till de tre omtvistade handlingarna.

11. Under undersökningens gång granskade ombudsmannens undersökningsgrupp handlingarna. Kommissionen uppmanades att inkomma med ytterligare synpunkter, men lämnade inga.

Argument som framförts till ombudsmannen

12. Klaganden anförde två argument. För det första ansåg den att utbytena mellan Olaf och kommissionens rättstjänst inte var ”juridisk rådgivning”, utan snarare borde betecknas som ”internt samråd”, eftersom Olaf inte är en oberoende rättslig enhet utan en del av Europeiska kommissionen.

13. För det andra hävdade klaganden att det finns ett övervägande allmänintresse av att dessa handlingar lämnas ut, eftersom ”frågan om handel med barn för internationell adoption i Kongo är ett avskyvärt brott mot barn och deras familjer som kräver full insyn”.

14. När det gäller utbytet av e-postmeddelanden mellan kommissionens rättstjänst och Olaf hävdade kommissionen att ett utlämnande av sådana utbyten skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning [13], eftersom det skulle avslöja diskussioner mellan rättstjänsten och Olaf i samband med de domstolsförfaranden som inletts av klaganden. Den drog slutsatsen att ett utlämnande av denna handling ”på ett förutsebart sätt skulle få allvarliga konsekvenser för kommissionens intresse av att söka och få juridisk rådgivning och för rättstjänstens förmåga att bistå kommissionen och dess avdelningar, i detta fall Olaf, vid bedömningen av den rättsliga strategin”.

15. Kommissionen tillade att den juridiska rådgivningen är ”särskilt känslig i den mening som avses i domstolens rättspraxis”, eftersom den innehåller ”särskilt känslig information som omfattar komplexa och känsliga rättsliga frågor” och ”rättslig tolkning av känsliga faktiska omständigheter”[14].

16. När det gäller den handling som Olaf skickade till rättstjänsten förklarade kommissionen i sitt bekräftande beslut att handlingen i detalj beskriver den information som Olaf samlat in under ”urvalsfasen” av sin utredning och ger en ingående sammanfattning av de åtgärder som vidtagits under den fasen. När det gäller de maskerade avsnitten i domstolshandlingen (ansökan om ogiltigförklaring) hävdade kommissionen att dessa avsnitt utgör utbyten mellan informationskällan och Olaf och därför ingår i ärendeakten.

17. För att motivera vägran att bevilja tillgång till (delar av) dessa handlingar noterade kommissionen att tribunalen hade erkänt att utlämnandet av handlingar som rör Olafs utredningar i grunden skulle kunna undergräva målen för utredningsverksamheten och beslutsprocessen, både nu och i framtiden [15]. Dessutom hävdade den att ett utlämnande av den aktuella informationen skulle hindra Olafs personal från att göra kommentarer på ett oberoende sätt och utan att otillbörligt påverkas av utsikterna till ett omfattande utlämnande [16].

18. Kommissionen hävdade vidare att ett utlämnande av dessa handlingar skulle avslöja Olafs strategi och det sätt på vilket Olaf samlar in ytterligare information till stöd för urvalsprocessen i ett specifikt fall. Detta skulle konkret och effektivt undergräva Olafs intressen när det gäller att säkerställa en skyddad urvalsfas och undvika att urvalsfasens korrekta och konfidentiella funktion skadas. Att lämna ut dessa handlingar skulle också riskera att avskräcka potentiella vittnen och uppgiftslämnare från att samarbeta med Olaf, vilket skulle beröva Olaf användbar information för att inleda utredningar.

19. Slutligen anser kommissionen att utlämnande av sådana handlingar skulle minska Olafs möjligheter att ta emot oberoende bedömningar från sina medarbetare och att samråda med kommissionens avdelningar eller andra EU-organ i mycket känsliga frågor.

20. När det gäller förekomsten av ett potentiellt övervägande allmänintresse drog kommissionen slutsatsen att de överväganden som klaganden framförde i den bekräftande ansökan var alltför allmänna och inte visade att det fanns ett trängande behov av att lämna ut handlingarna.

Ombudsmannens bedömning

Utbytet mellan kommissionens rättstjänst och Olaf

21. I EU:s rättspraxis fastställs ett tillvägagångssätt i tre steg [17] som den berörda EU-institutionen måste följa när den undersöker om en handling som innehåller juridisk rådgivning bör lämnas ut. För det första måste handlingen i fråga verkligen avse juridisk rådgivning. För det andra ska den berörda institutionen undersöka huruvida ett utlämnande av den juridiska rådgivningen skulle skada dess intresse av att begära och erhålla uppriktig, objektiv och fullständig juridisk rådgivning. Risken för att detta intresse skadas måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. För det tredje ska en institution, om den anser att ett utlämnande av en handling skulle undergräva skyddet för juridisk rådgivning, kontrollera huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar ett utlämnande.

22. Inspektionen visade att skriftväxlingen mellan kommissionens rättstjänst och Olaf innehåller det tillvägagångssätt som rättstjänsten rekommenderade som försvar i det domstolsförfarande som klaganden inlett mot Olaf. De innehåller således ”juridisk rådgivning”. Den omständigheten att Olaf är en del av kommissionen påverkar inte denna slutsats [18].

23. På grundval av inspektionen av handlingen står det inte klart för ombudsmannen hur ett utlämnande av den juridiska rådgivningen i fråga skulle skada kommissionens intresse av att söka och få uppriktig, objektiv och heltäckande juridisk rådgivning i framtiden. Den juridiska rådgivningen i fråga skulle kunna betraktas som en ganska standardiserad rådgivning som man kan förvänta sig att rättstjänsten tillhandahåller i samband med eventuella förberedelser av ett försvar i domstol. Ombudsmannen är inte övertygad om att den juridiska rådgivningen innehåller ”särskilt känslig information som omfattar komplexa och känsliga rättsliga frågor” och ”den rättsliga tolkningen av känsliga faktiska omständigheter”.

24. Med tanke på det begränsade innehållet i fråga ser ombudsmannen dock inget meningsfullt syfte med att fortsätta sin undersökning av denna aspekt av klagomålet.  

Handlingar som rör Olafs ärendeakt

25. Inspektionen bekräftade att den handling som Olaf skickat till rättstjänsten innehåller information som Olaf samlat in under ”urvalsfasen” av utredningen samt en sammanfattning av de åtgärder som vidtagits under den fasen.  

26. När det gäller de maskerade avsnitten i ansökan om ogiltigförklaring visade inspektionen att de innehåller information som klaganden skickat som uppgiftslämnare till Olaf för att stödja inledandet av en utredning samt utbyten som han hade med Olaf innan ärendet avskrevs i urvalsskedet.

27. För att åberopa ett undantag enligt förordning (EG) nr 1049/2001 och vägra tillgång till handlingar måste en institution i allmänhet visa att det rimligen kan förutses att ett utlämnande skulle skada de intressen som den åberopar. I vissa fall kan en institution åberopa en ”allmän presumtion” för att neka tillgång. Detta innebär att ett undantag som motiverar en vägran att bevilja tillgång antas vara tillämpligt på alla handlingar av en viss typ [19].

28. I sitt bekräftande beslut hänvisade kommissionen till en allmän presumtion om icke-tillgänglighet i samband med Olafs ärendeakter [20] och ansåg att presumtionen var analogt tillämplig på de berörda handlingarna. Kommissionen förklarade dock inte varför eller i vilken utsträckning presumtionen kunde tillämpas på dessa dokument, trots att undersökningen inte pågick och inga uppföljningsåtgärder planerades. Ombudsmannen beklagar kommissionens oklarhet i detta avseende.

29. Kommissionen gjorde dock en individuell bedömning av handlingarna. Efter att ha granskat handlingarna håller ombudsmannen med om att den information som undanhållits skulle kunna avslöja Olafs strategi för hur man väljer ut ärenden och hur Olaf samlar in ytterligare information. Ombudsmannen anser därför att det var rimligt för kommissionen att dra slutsatsen att ett mer omfattande utlämnande skulle kunna undergräva syftet med Olafs utredningar och dess beslutsfattande i framtiden.

Huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse

30. Handlingarna skulle fortfarande kunna lämnas ut om det fanns ett allmänintresse av utlämnandet som skulle vara så viktigt att det överskred behovet av att skydda syftet med utredningarna och beslutsprocessen.

31. I detta fall erkänner ombudsmannen att barns rättigheter och frågan om handel med barn är viktiga och av stort allmänintresse, men det är oklart hur ett utlämnande av de berörda handlingarna skulle tjäna detta intresse och hur ett sådant allmänintresse skulle uppväga behovet av att skydda syftet med Olafs utredningar. Klaganden hänvisar till en risk för upprepning om full insyn inte tillhandahålls. Det är inte tydligt för ombudsmannen, på grundval av den information som lämnats av klaganden, vilket beteende som klaganden fruktar skulle upprepas specifikt och hur ett fullständigt utlämnande skulle kunna förhindra ett sådant beteende i framtiden.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats [21]:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Rosita Hickey
Förfrågningsdirektör

Strasbourg den 2 februari 2024

[1] Under urvalsfasen kontrollerar och analyserar Olaf information om det finns skäl att inleda en utredning. Se riktlinjerna om utredningsförfaranden för Olafs personal, som finns på: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff_en.

[2] Utbytet av e-postmeddelanden den 2–8 februari 2018 mellan kommissionens rättstjänst och Olaf (dokument 1) och bilagan till utbytet av e-postmeddelanden (dokument 1.1). Yrkandet om ogiltigförklaring av Olafs beslut (handling 2). Förstainstansrättens fråga till sökanden (handling 3). Sökandens svar på tribunalens fråga (handling 4). Kommissionens invändning om rättegångshinder (handling 5). Sökandens invändning om rättegångshinder (handling 6).

[3] Endast personuppgifter har redigerats i dokumenten 3, 4 och 6 (enligt beskrivningen ovan).

[4] Förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001

[6] Artikel 4.3 andra stycket i förordning 1049/2001

[7] Artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[8] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[9] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[10] Artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[11] Artikel 4.3 andra stycket i förordning 1049/2001.

[12] Se ärende 1327/2023/ACB.

[13] I den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001. Kommissionen grundade sig på EU-domstolens rättspraxis, till exempel dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039.

[14] Domstolens dom av den 8 juni 2023, Europeiska unionens råd/Laurent Pech, C-408/21, EU:C:2023:46, punkt 61.

[15] Dom av den 26 april 2016, T-221/08, Strack/kommissionen, EU:T:2016:242, punkterna 151–162 och tribunalens dom av den 26 maj 2016, T-110/15, IMG/kommissionen, EU:T:2016:322, punkterna 36–37.

[16] Med hänvisning till tribunalens dom av den 15 september 2016, Philip Morris Ltd/Europeiska kommissionen, EU:T:2016:487, T-18/15. 

[17] Förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco/rådet, EU:C:2008:374, punkterna 37–46.

[18] Se t.ex. tribunalens dom i mål T-755/14, Herbert Smith Freehills/kommissionen, EU:T:2016:482, punkterna 47–53.

[19] Se Europeiska ombudsmannens vägledning om allmänhetens rätt till tillgång till EU-handlingar, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/163353#toc_h_7_6.

[20] Tribunalens dom i mål T‑110/15, IMG/kommissionen, EU:T:2016:322, och tribunalens dom i mål T-221/08, Strack/kommissionen, EU:T:2016:242.

[21] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en#hl10