Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden är en organisation i det civila samhället som är registrerad i Nederländerna och verksam på människorättsområdet.

2. I maj 2022 ansökte klaganden om allmänhetens tillgång till handlingar [1] som innehas av Europeiska utrikestjänsten om EU:s utredningar av, svar på och beslut om kriget i Tigray [2], särskilt beslutsprocesserna om sanktioner mot alla aktörer i Tigray-konflikten, för perioden november 2020–maj 2022.

3. Utrikestjänsten vägrade att ge tillgång till de begärda handlingarna. I samband med detta åberopade utrikestjänsten ett undantag som föreskrivs i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar ^[3] och hävdade att ett utlämnande skulle undergräva allmänintresset när det gäller EU:s internationella förbindelser. Utrikestjänsten förklarade att de dokument som identifierats innehåller information som samlats in av olika nationella underrättelse- och säkerhetstjänster när det gäller den extremt känsliga och föränderliga politiska situationen i Etiopien och Eritrea. Utrikestjänsten sade att det inte var möjligt att tillhandahålla en förteckning över de handlingar som identifierats som omfattas av begäran, på grund av denna känslighet. Utrikestjänsten gav klaganden länkar till webbplatser med mer information om situationen i regionen.

4. Klaganden var missnöjd med utrikestjänstens beslut och bad utrikestjänsten att se över sin ståndpunkt i augusti 2022 (genom att lämna in en bekräftande ansökan).

5. Medan utrikestjänsten behandlade klagandens bekräftande ansökan kontaktade den klaganden med en begäran om att klargöra ansökans tillämpningsområde [4], eftersom den ansåg att den var för bred och inte tillräckligt exakt. Klaganden vägrade att göra detta, eftersom den inte förstod hur utrikestjänsten skulle kunna hävda att begäran inte var tillräckligt exakt när den hade identifierat handlingar i det inledande skedet.

6. Efter att ha genomfört en översyn antog utrikestjänsten sitt bekräftande beslut i oktober 2022, där det bekräftades att handlingarna inte kunde lämnas ut till allmänheten, varken helt eller delvis. Utrikestjänsten informerade dock klaganden om att den hade identifierat 175 handlingar som motsvarade begäran. Utrikestjänsten tillhandahöll en förteckning över 63 av dessa dokument (med titlar), men sade att den inte kunde förteckna de återstående 112 dokumenten eftersom de rör rapporter från EU:s delegationer som innehåller känslig information.

7. Klaganden vände sig till ombudsmannen i december 2022 och hävdade att utrikestjänsten hade fel när den nekade tillgång till de begärda handlingarna.

Utredningen

8. Ombudsmannen inledde en undersökning av utrikestjänstens vägran att bevilja allmänheten tillgång till de begärda handlingarna.

9. Under undersökningens gång genomförde ombudsmannens undersökningsgrupp en inspektion på plats i utrikestjänstens lokaler och granskade ett urval av de 175 handlingar som konstaterats omfattas av begäran. Ombudsmannen gav också klaganden tillfälle att lämna synpunkter på inspektionsrapporten och undersökningsgruppens preliminära synpunkter i detta fall.

Argument som framförts till ombudsmannen

10. Utrikestjänsten hävdade i sitt bekräftande beslut att ett utlämnande av alla uppgifter, inbegripet titlarna på 112-dokument, skulle göra det möjligt att identifiera källorna och det sätt på vilket underrättelseinformation samlas in samt unionens strategiska intressen i den geografiska regionen. Internationella partner i regionen skulle uppfatta utlämnandet av handlingarna som ett brott mot förtroendet och därmed undergräva EU:s internationella förbindelser. Det skulle också undergräva den allmänna säkerheten, försvaret och militära frågor.

11. Utrikestjänsten ansåg att det inte var möjligt att bevilja partiell tillgång till de omtvistade handlingarna, eftersom det skulle avslöja känsliga uppgifter.

12. Under inspektionsmötet med ombudsmannens undersökningsgrupp redogjorde utrikestjänstens företrädare för den känsliga och föränderliga politiska situationen i Etiopien och Eritrea. De insisterade på att EU:s diplomatiska insatser i detta geografiska område var beroende av tillit och förtroende mellan alla partner, inbegripet tredjeländer och privata parter. All information om EU:s beslutsprocess och vissa diplomaters eller medlemsstaters föränderliga åsikter om situationen skulle kunna uppfattas av partner i regionen som ett brott mot EU:s trovärdighet. Dessutom sade utrikestjänsten att den behövde skydda konfidentialiteten och säkerheten för de personer som skriver till utrikestjänsten (ofta under förutsättning att den information de lämnade förblir konfidentiell).

13. Utrikestjänstens företrädare sade att även utlämnandet av en handling som vid första anblicken förefaller innehålla obetydliga uppgifter skulle kunna uppfattas av tredje parter som ett brott mot förtroendet och skulle undergräva unionens ansträngningar i dess förbindelser med dessa tredje parter. Sammantaget skulle handlingarna avslöja EU:s ”kort på bordet” om de lämnades ut. Detta är anledningen till att utrikestjänstens företrädare förklarade att den inte kunde lämna ut de handlingar som klaganden hade begärt.

14. Utrikestjänstens företrädare förklarade vidare att utrikestjänsten i augusti 2022 hade bett klaganden att klargöra sin begäran om tillgång till handlingar i hopp om att utrikestjänsten skulle kunna begränsa antalet handlingar till ett mer hanterbart antal. Klaganden insisterade dock på att den ursprungliga ansökan var tillräckligt exakt.

15. Klaganden hävdade att det finns ett stort allmänintresse av att förstå varför EU beslutade att inte införa sanktioner mot någon aktör i Tigray-konflikten. Den ansåg att utrikestjänsten inte hade förklarat hur ett utlämnande av handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna undergräva de skyddade intressena, med hänvisning till EU:s rättspraxis på området ^[5].

16. Klaganden ansåg att utrikestjänsten inte hade specificerat hur varje handling (individuellt) skulle omfattas av de åberopade undantagen. Han ansåg att utrikestjänsten borde ha gett tillgång till de flesta dokumenten med lämpliga redigeringar.

17. Klaganden ifrågasatte det faktum att utrikestjänsten endast hade tillhandahållit en förteckning över 63 handlingar, medan till och med titlarna på de återstående 112 handlingarna fortfarande är okända. Den påpekade att detta gjorde det omöjligt att kontrollera riktigheten i utrikestjänstens resonemang och begränsade dess rätt att överklaga beslutet i domstol.

18. På grundval av titlarna på de 63 dokument som förtecknats av utrikestjänsten hävdade klaganden att de flesta av dokumenten endast tycktes innehålla faktauppgifter om Tigray-konflikten, såsom allmänna uppdateringar om kriget, policymeddelanden eller svar till medborgare och organisationer.

Ombudsmannens bedömning

19. EU:s rättspraxis har under årens lopp bekräftat att EU-förvaltningen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra om utlämnande av en handling skulle undergräva något av de allmänna intressen som skyddas enligt artikel 4.1 a i förordning 1049/2001, såsom skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, försvar och militära frågor, eller internationella förbindelser [6].

20. Ombudsmannens undersökning syftade således till att fastställa om det förelåg ett uppenbart fel i utrikestjänstens bedömning som låg till grund för dess beslut att vägra fullständig tillgång till de handlingar som ombudsmannen hade identifierat som handlingar som omfattades av klagandens begäran.

21. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade ett urval av de 175 handlingar som identifierats av utrikestjänsten. Inspektionen visade att de flesta av dessa dokument är interna rapporter eller briefingar från EU:s delegationer, medlemsstater eller tredjeländer om konflikten i Tigray.

22. Ombudsmannen instämmer i utrikestjänstens ståndpunkt att de interna rapporterna och briefingarna innehåller känslig information. Offentliggörande av denna information skulle göra det möjligt att identifiera källorna till och sätten på vilka underrättelseinformation samlas in, och därmed påverka unionens strategiska intressen i regionen. Det var därför rimligt att utrikestjänsten ansåg att ett offentliggörande av de identifierade interna rapporterna och briefingarna skulle kunna undergräva allmänintresset i fråga om allmän säkerhet och internationella förbindelser.

23. Ombudsmannen noterar att skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet och internationella förbindelser enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar inte kan åsidosättas av något annat allmänt intresse [7]. Detta innebär att en institution som anser att ett utlämnande skulle kunna undergräva detta intresse måste vägra att ge tillgång till handlingar. Klagandens argument om ett eventuellt övervägande allmänintresse av utlämnandet kunde därför inte beaktas.

24. Med detta sagt visade inspektionen också att vissa av de identifierade dokumenten är e-postmeddelanden eller brev som mottagits från tredje part, såsom enskilda personer eller icke-statliga organisationer, om situationen i regionen. Ett dokument är till exempel en rapport som utarbetats av humanitära icke-statliga organisationer om deras engagemang på fältet. Ett annat dokument är ett brev från en eritreansk medborgare som uttrycker sin syn på konflikten. I vissa fall identifierades även utrikestjänstens svar på dessa skrivelser eller e-postmeddelanden.

25. Ombudsmannen är inte övertygad om att ett utlämnande av alla identifierade e-postmeddelanden och brev från tredje part skulle undergräva allmänintresset när det gäller internationella förbindelser, allmän säkerhet eller försvarsfrågor och militära frågor. Utrikestjänsten förklarade att den för vissa handlingar behövde skydda konfidentialiteten och säkerheten för de personer som skriver till utrikestjänsten. Ombudsmannen medger att det i vissa fall skulle vara möjligt att identifiera den enskilde som skriver till utrikestjänsten, även om personuppgifter redigeras, och att utlämnande av även redigerade versioner av sådan korrespondens skulle kunna äventyra den berörda personens säkerhet. Detta är dock inte fallet för alla e-postmeddelanden och brev som anges omfattas av begäran, särskilt de som mottagits från icke-statliga organisationer. På det hela taget anser ombudsmannen att informationen i utrikestjänstens korrespondens med tredje parter inte verkar vara känslig genomgående. Utrikestjänsten kunde inte heller förklara varför den inte samrådde med de tredje parter som handlingarna härrör från, till exempel berörda icke-statliga organisationer, för att bedöma om ett av undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar skulle vara tillämpligt [8].

26. På grundval av ovanstående anser ombudsmannen att utrikestjänsten skulle ha kunnat hantera begäran bättre när det gäller de handlingar som inte är interna rapporter eller genomgångar från EU:s delegationer, medlemsstater eller tredjeländer, dvs. utrikestjänstens korrespondens med enskilda personer eller icke-statliga organisationer. Dessa handlingar förefaller dock inte innehålla de uppgifter som klaganden begär tillgång till, eftersom klaganden i sin begäran begärde handlingar om EU:s utredningar av, svar på och beslut om kriget i Tigray, särskilt beslutsprocesserna om sanktioner mot alla aktörer i Tigray-konflikten [9].

27. Eftersom ombudsmannen fann att utrikestjänsten med rätta vägrade tillgång till de interna rapporterna och briefingarna anser hon att inga ytterligare undersökningar i detta fall är motiverade. Hon litar dock på att utrikestjänsten vid hanteringen av framtida begäranden kommer att göra en individuell bedömning av alla handlingar som den anser omfattas av en begäran och vid behov samråda med tredje parter från vilka de relevanta handlingarna härrör i syfte att eventuellt lämna ut dem.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsatser [10]:

Det förekom inga administrativa missförhållanden vid Europeiska utrikestjänsten när den vägrade allmänheten tillgång till interna rapporter eller briefingar från EU:s delegationer, medlemsstater eller tredjeländer om kriget i Tigray.

Inga ytterligare undersökningar är motiverade när det gäller Europeiska utrikestjänstens vägran att lämna ut alla brev eller e-postmeddelanden som utväxlats med tredje parter.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att underrättas om detta beslut.

Rosita Hickey
Förfrågningsdirektör

Strasbourg den 30 juni 2023

[1] I förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar föreskrivs följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Tigraykriget var en väpnad konflikt som pågick från den 3 november 2020 till den 3 november 2022. Kriget utkämpades främst i Tigray-regionen i Etiopien mellan den etiopiska federala regeringen och Eritrea på ena sidan och Tigray People's Liberation Front (TPLF) på den andra.

[3] Artikel 4.3 tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[4] Enligt artikel 6.2 i förordning nr 1049/2001

[5] Tribunalens dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/Europeiska kommissionen, mål T-851/16, punkt 37, finns på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16&language=EN

[6] Se t.ex. tribunalens dom av den 11 juli 2018, ClientEarth/kommissionen, mål T-644/16, punkt 23: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=sv.

[7] Se artikel 4.1 i förordning 1049/2001.

[8] I enlighet med artikel 4.4 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[9] Ombudsmannens undersökningsgrupp kontaktade klaganden för att kontrollera om detta antagande var korrekt, men fick inget svar.

[10] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en