Bakgrund till klagomålet

1. Enligt EU-fördragen kan kommissionen vidta rättsliga åtgärder – ett överträdelseförfarande – mot en EU-medlemsstat som inte genomför EU-lagstiftningen. Kommissionen identifierar eventuella överträdelser av EU-lagstiftningen på grundval av sina egna utredningar eller efter klagomål från medborgare, företag eller andra berörda parter.[1] EU Pilot-förfarandet är en mekanism för en informell dialog mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten i frågor som rör eventuell bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen. Den används innan ett formellt överträdelseförfarande inleds [2].

2. I november 2022 lämnade klaganden in en begäran till kommissionen om allmänhetens tillgång till handlingar [3] avseende ett överträdelseklagomål (CHAP(2016)00511) och ett efterföljande EU Pilot-förfarande (EU/ACC/16/8584). Förfarandet i fråga gällde Spaniens påstådda överträdelse av artikel 5 i energiskattedirektivet (direktiv 2003/96/EG)[4].

3. I januari 2023 besvarade kommissionen begäran och förtecknade 17 handlingar som konstaterats omfattas av dess tillämpningsområde. Den gav fullständig eller partiell tillgång till 13 handlingar och redigerade endast personuppgifter.[5] Den nekade tillgång till fyra skrivelser från de spanska myndigheterna (nedan kallade handlingarna) på grundval av undantaget för skydd av rättsliga förfaranden [6].

4. Klaganden begärde att kommissionen skulle ompröva sitt beslut att vägra tillgång till de fyra handlingar som härrörde från Spanien (genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”).

5. I april 2023 svarade kommissionen att den vidhöll sin ståndpunkt att tillgång inte kan beviljas till de fyra handlingarna.

6. Klagomålet vände sig till ombudsmannen den 5 april 2023 och var inte tillfredsställande med kommissionens svar.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till de handlingar som klaganden begärt, på grundval av behovet av att skydda domstolsförfaranden.

8. Under undersökningens gång granskade ombudsmannens undersökningsgrupp de fyra handlingarna i fråga samt dokumentationen om samrådet med de spanska myndigheterna [7].

Argument som framförts

9. I det bekräftande beslutet förklarade kommissionen att de fyra handlingarna i fråga hade mottagits från de spanska myndigheterna inom ramen för EU Pilot-förfarandet. De innehåller detaljerade rättsliga överväganden från de spanska myndigheternas sida om huruvida deras nationella rättsliga ram är förenlig med energiskattedirektivet när det gäller regional differentiering av skatten på kolväten i Spanien. EU Pilot-förfarandet har under tiden avslutats av kommissionen.

10. Kommissionen uppgav att de spanska myndigheterna motsatte sig utlämnandet, med motiveringen att ”för närvarande pågår fortfarande administrativa ekonomiska krav och överklaganden till el Tribunal Económico-Administrativo Central, vars föremål rör de handlingar till vilka tillgång begärs”.

11. Kommissionen noterade vidare att Spaniens högsta domstol den 1 december 2022 lämnade in en begäran om förhandsavgörande [8] till Europeiska unionens domstol (EU-domstolen).[9] Den fråga som hänskjutits till EU-domstolen rör den spanska nationella lagstiftningens förenlighet med energiskattedirektivet när det gäller differentierade skattesatser för kolväten för de autonoma regionerna.

12. Kommissionen hänvisade till EU:s rättspraxis, enligt vilken undantaget för skydd av rättsliga förfaranden inte endast är tillämpligt på handlingar som upprättats inom ramen för de relevanta rättsliga förfarandena. Den kan också tillämpas på andra handlingar, så länge de har en ”relevant koppling” till domstolsförfarandet [10].

13. Kommissionen hävdade vidare att den inte behövde göra en detaljerad bedömning av medlemsstatens argument mot utlämnandet av uppgifter. Det var bara att kontrollera om argumenten vid första påseendet var motiverade.[11]

14. I detta fall ansåg kommissionen, efter en ”bedömning vid första anblicken”, att de fyra handlingarna inte kunde särskiljas från det pågående rättsliga förfarandet och att Spaniens argument var motiverade. Ett utlämnande av de spanska myndigheternas ståndpunkt när det gäller energiskattedirektivets förenlighet med den differentierade regionala skatten på kolväten skulle kunna påverka domstolsförfarandets förlopp, parternas ståndpunkt och principen om parternas likställdhet i processen.

15. Kommissionen noterade att klaganden i den bekräftande ansökan inte anförde något övervägande allmänintresse av utlämnandet och att den inte själv har identifierat något sådant. Kommissionen drog också slutsatsen att det inte var möjligt att ge tillgång till delar av handlingarna.

16. Klaganden ifrågasatte kommissionens tillämpning av undantaget för skydd av rättsliga förfaranden. Han bestred inte tillämpningen av undantaget för skydd av personuppgifter.

17. Klaganden påpekade att överträdelseklagomålet och det tillhörande EU Pilot-förfarandet har avslutats. I sådana fall kan kommissionen inte åberopa en ”allmän presumtion om sekretess” för att neka tillgång. Kommissionen borde således ha gjort en individuell bedömning av handlingarna, snarare än endast en bedömning vid första anblicken av de spanska myndigheternas svar på samrådet.

18. Klaganden ansåg också att ett utlämnande av handlingarna inte kunde skada principen om parternas likställdhet i processen inom ramen för den aktuella begäran om förhandsavgörande vid EU-domstolen. Enligt honom är detta argument inte motiverat, eftersom en begäran om förhandsavgörande inges först efter det att båda parter har hörts i ett nationellt förfarande. Därför bör båda sidors argument vara kända.

19. Klaganden ansåg vidare att det finns ett övervägande allmänintresse av att känna till de argument som de spanska nationella myndigheterna lagt fram för kommissionen för att avsluta EU Pilot-förfarandet, utan att lämna några ytterligare uppgifter.

Ombudsmannens bedömning

20. Om en ansökan om tillgång avser en handling som härrör från en medlemsstat är den EU-institution till vilken ansökan om tillgång lämnades in skyldig att samråda med den berörda medlemsstaten innan handlingen lämnas ut. Om medlemsstaten invänder mot att handlingen lämnas ut måste den grunda sin invändning på de undantag som anges i förordning (EG) nr 1049/2001.

21. Även om den berörda EU-institutionen inte är skyldig att göra en uttömmande bedömning av en medlemsstats invändning, måste den undersöka om medlemsstaten har grundat sin invändning på undantagen i förordning 1049/2001 och vederbörligen motiverat sin ståndpunkt.[12] Det är i slutändan den berörda EU-institutionens ansvar att besluta om ansökningar om allmänhetens tillgång till de handlingar den innehar.[13]

22. Efter att ha granskat de fyra handlingar som är aktuella i förevarande mål bekräftar ombudsmannen att de avser ett EU Pilot-förfarande avseende en påstådd överträdelse av artikel 5 i energiskattedirektivet. Handlingarna innehåller de spanska myndigheternas rättsliga bedömning av den nationella lagstiftningens förenlighet med det direktivet. Handlingarna i fråga har således en ”relevant koppling” till det pågående domstolsförfarandet på nationell nivå, vilket krävs enligt EU:s rättspraxis [14].

23. Dessutom noterar ombudsmannen att det för närvarande finns en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen [15] som rör samma fråga som EU Pilot-förfarandet. De spanska myndigheternas ståndpunkt – att utlämnandet av handlingarna skulle skada parternas likställdhet i processen i ett pågående domstolsförfarande – förefaller därför rimlig.

24. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionen hade rätt att vägra allmänheten tillgång till de fyra skrivelserna på grundval av undantaget för skydd av rättsliga förfaranden.

25. Ombudsmannen noterar vidare att kommissionen inte förlitade sig på en allmän presumtion om sekretess [16] som klaganden verkar antyda. Kommissionen har snarare gjort en bedömning av handlingarna och av de skäl som medlemsstaten har angett för att inte lämna ut dem, vilket krävs enligt EU:s rättspraxis (se punkt 21). Den angav också tillräckliga skäl för att motivera behovet av att undanhålla handlingarna för att skydda pågående domstolsförfaranden.

26. Undantaget för skydd av rättsliga förfaranden kan åsidosättas om det finns ett allmänintresse av utlämnande som bedöms vara viktigare. Ombudsmannen noterar att klaganden inte lade fram några särskilda argument som skulle kunna visa att det förelåg ett övervägande allmänintresse. Efter att ha granskat handlingarna har ombudsmannens undersökningsgrupp inte heller identifierat något övervägande allmänintresse.

27. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att det inte förelåg något administrativt missförhållande från kommissionens sida när den vägrade allmänheten tillgång till de begärda handlingarna.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:[17]

Europeiska kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Rosita Hickey
Förfrågningsdirektör

Strasbourg den 7 juni 2023

[1] Mer information om överträdelseförfarandet finns på https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Mer information om EU Pilot finns på https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en.

[3] I enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[4] Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet – allmänt känt som energiskattedirektivet – är EU:s ram för beskattning av energiprodukter, inbegripet elektricitet, motorer och de flesta bränslen för uppvärmning. Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02003L0096-20230110.

[5] I enlighet med artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

[6] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[7] Genomförs i enlighet med artikel 4.4 och 4.5 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[8] Mer information om begäran om förhandsavgörande finns på följande webbplats: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/en/.

[9] mål C-743/22, Tolkningsfråga: Ska [rådets] direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, särskilt artikel 5 i detta, tolkas så, att det utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 50ter i Ley 38/1992 de Impuestos Especiales (lag 38/1992 om punktskatter) av den 28 december 1992, enligt vilken de autonoma regionerna får fastställa differentierade punktskattesatser för mineraloljor för varje territorium för samma produkt?

[10] Kommissionen hänvisade till exempel till tribunalens dom av den 15 september 2016 i mål T-18/15, Philip Morris mot kommissionen, punkt 64: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=183326&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=866087.

[11] Kommissionen hänvisade till tribunalens dom av den 8 februari 2018 i mål T-74/16, Pagkyprios organismos ageladotrofon (POA) Dimosia Ltd mot Europeiska kommissionen, punkterna 55–57, 60–61: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199205&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9088751.

[12] Se fotnot 11.

[13] Tribunalens dom av den 14 februari 2012 i mål T-59/09, Tyskland mot kommissionen, punkterna 51 och 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=119422&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=517167.

[14] Tribunalens dom av den 6 februari 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Europeiska kommissionen, T-485/18, punkt 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=223086&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=5205467.

[15] En begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen görs när det i ett mål vid en nationell domstol uppkommer en fråga om tolkningen eller giltigheten av unionsrätten. Det nationella förfarandet ska skjutas upp till dess att EU-domstolen har meddelat sitt avgörande.

[16] I EU:s rättspraxis har det fastställts att allmänhetens tillgång till handlingar som rör pågående överträdelseförfaranden eller EU Pilot-förfaranden kan undergräva det nödvändiga ”klimatet av ömsesidigt förtroende” mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Ett utlämnande skulle kunna undergräva ett korrekt genomförande av dessa förfaranden. Kommissionen får grunda sig på en allmän presumtion om icke-utlämnande för att vägra tillgång till sådana handlingar. Se t.ex. tribunalens dom av den 25 september 2014, Darius Nicolai och Mihaela Spirlea/Europeiska kommissionen, T-306/12, punkt 57, som finns på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN

[17] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser.