Bakgrund till klagomålet

1. I mars, maj respektive juli 2021 lämnade klaganden, en advokat och forskare, in tre ansökningar [1] om allmänhetens tillgång till handlingar till Europeiska kommissionen och begärde tillgång till handlingar som rör alla EU Pilot-förfaranden [2] och fem specifika överträdelseförfaranden [3] som rör upphandling inom försvarssektorn.

2. När det gäller den begäran som lämnades in i maj 2021 kontaktade kommissionen klaganden i syfte att finna en rättvis lösning, eftersom klagandens begäran gällde ett mycket stort antal handlingar. Den 14 juni 2021 gick klaganden med på att begränsa begäran till handlingar som rör avslutade EU Pilot-förfaranden.

3. I sina första svar identifierade kommissionen sammanlagt 145 handlingar för alla tre ansökningarna. Kommissionen beviljade fullständig tillgång till 26 handlingar, omfattande tillgång till delar av 98 handlingar och vägrade tillgång till 21 handlingar. I samband med detta samrådde kommissionen först med tredje parter, däribland de flesta av de medlemsstater från vilka vissa av handlingarna härrörde.[4] Kommissionen nekade (fullständig) tillgång med hänvisning till flera undantag enligt artikel 4 i EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001), nämligen behovet av att skydda det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, försvar och militära frågor, de berörda medlemsstaternas finansiella, monetära eller ekonomiska politik och internationella förbindelser [5] samt behovet av att skydda personuppgifter [6] och affärsintressen.[7] Kommissionen hävdade också att delar av vissa handlingar inte omfattades av klagandens begäran.

4. Klaganden bad kommissionen att se över sina ståndpunkter i maj, juli respektive oktober 2021 (genom att lämna in ”bekräftande ansökningar”).

5. När det gäller alla tre begärandena förlängde kommissionen tidsfristen för sitt svar och skickade sedan svar till klaganden och förklarade att den inte kunde svara inom den förlängda tidsfristen.

6. I avsaknad av slutliga beslut om alla tre begärandena vände sig klaganden till ombudsmannen i februari 2022.

7. Efter ombudsmannens ingripande [8] antog kommissionen sina slutliga beslut i februari, mars respektive juli 2022. Kommissionen identifierade ytterligare åtta dokument. Rådet beviljade mer omfattande tillgång till 15 handlingar, fullständig tillgång till sex handlingar och bekräftade sitt beslut att helt eller delvis vägra tillgång till de återstående handlingarna, med åberopande av samma undantag som i dess ursprungliga svar, bortsett från behovet av att skydda internationella förbindelser.

8. Klaganden var missnöjd med kommissionens beslut och vände sig återigen till ombudsmannen och bad henne att fortsätta undersökningen av innehållet i kommissionens svar. 

Utredningen

9. Ombudsmannen beslutade att undersöka kommissionens beslut att vägra (fullständig) tillgång till de omtvistade handlingarna i klagandens tre ansökningar om tillgång.

10. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens svar på klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på kommissionens svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp granskade även de omtvistade handlingarna samt dokumentationen avseende samrådet med berörda tredje parter.

Argument som framförts

Av kommissionen (i dess slutliga beslut)

11. I sina bekräftande beslut hävdade kommissionen att den var tvungen att redigera vissa av handlingarna eftersom de innehåller information som inte omfattas av klagandens begäranden. De maskerade delarna innehåller kommissionens interna korrespondens av rent teknisk karaktär eller annan information som inte har något samband med klagandens ansökningar. 

12. Kommissionen hävdade också att de handlingar som ledde till utarbetandet av de formella underrättelserna [9] inte ingår i överträdelseförfarandet, som inleds först när en formell underrättelse skickas. Kommissionen uteslöt dessa handlingar från tillämpningsområdet för en av ansökningarna, eftersom klaganden i sin ursprungliga ansökan uttryckligen hänvisade till överträdelsefasen i förfarandet.

13. Kommissionen samrådde med tredje parter och beaktade deras ståndpunkter och motsatte sig att handlingarna lämnades ut helt eller delvis i sin bedömning [10].

14. Kommissionen har gjort gällande att vissa av handlingarna innehåller specifika uppgifter om den försvarsindustriella utvecklingen och de berörda medlemsstaternas förvärv av försvarsmateriel. Ett utlämnande av denna information skulle strida mot skyddet av det allmänna samhällsintresset på området allmän säkerhet, försvar och militära frågor, eftersom ett utlämnande av sådan mycket känslig information skulle kunna skada medlemsstaternas intressen på detta område.

15. Kommissionen angav att ett utlämnande av handlingarna i fråga, trots att de berörda medlemsstaterna uttryckligen motsatte sig detta, skulle inverka negativt på unionens förbindelser med dessa medlemsstater. Kommissionen noterade också att medlemsstaterna har bättre förståelse för sin säkerhetsmiljö och hotsituation.

16. Kommissionen hävdade också att den inte kunde ange mer detaljerade skäl för sin vägran utan att lämna ut innehållet i handlingarna, vilket berövade undantaget dess själva syfte [11].

17. Kommissionen hävdade vidare att ett utlämnande av delar av handlingarna skulle undergräva skyddet för den finansiella, monetära eller ekonomiska politiken i en medlemsstat (Nederländerna). Detta berodde på att dokumenten innehåller information om nationella korrigerande åtgärder kopplade till eventuella snedvridningar av marknaden. Ett utlämnande av uppgifter skulle därför göra det möjligt för konkurrerande företag att störa regeringens politik.

18. Kommissionen uppgav också att handlingarna innehåller känslig finansiell och kommersiell information samt andra känsliga affärsuppgifter som utbytts mellan uppdragstagare och nationella myndigheter. Kommissionen ansåg således att ett utlämnande av delar av handlingarna skulle skada de berörda ekonomiska aktörernas affärsintressen. Dessutom hävdade kommissionen att försvarsmarknaden är en specifik marknad, med få köpare och få kunder, och att det är viktigt för företagen att ha ett gott rykte. Det finns därför fortfarande en risk även om de känsliga uppgifterna i dokumenten avser affärstransaktioner som kan vara äldre än fem år. 

19. Kommissionen ansåg vidare att ett fullständigt utlämnande av handlingarna skulle undergräva enskilda personers integritet och integritet, eftersom handlingarna innehåller vissa personuppgifter, såsom namnen på kommissionsanställda som inte är chefer och på anställda och företrädare för tredje parter.

20. Kommissionen ansåg att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att handlingarna lämnades ut, eftersom det vetenskapliga intresset av klagandens forskningsprojekt är ett privat intresse [12].

Av den klagande

21. Klaganden anser att kommissionen felaktigt förklarade (delar av) flera handlingar utanför ramen för hans begäran. Han delar i synnerhet inte kommissionens ståndpunkt att de handlingar som rör utarbetandet av de formella underrättelserna inte omfattas av tillämpningsområdet för en av hans ansökningar. Han anser vidare att kommissionen inte har angett några skäl för sina redigeringar i ett enda dokument, som har markerats utanför tillämpningsområdet.

22. Klaganden hävdade vidare att kommissionen begränsade sig till att hänvisa till bedömningarna från de medlemsstater som den hade samrått med, i stället för att göra sin egen bedömning.[13] Han anser att det därför finns betydande skillnader i nivån på den tillgång som beviljas till handlingar om samma ämne från olika medlemsstater.

23. Klaganden uppgav också att kommissionen inte hade lämnat tillräckliga skäl för att förlita sig på de fyra undantagen från allmänhetens tillgång enligt artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 och att den inte övervägde huruvida skydd också kunde uppnås genom mindre restriktiva medel.

24. På grundval av dessa skäl ansåg klaganden att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning i alla tre besluten.

25. Klaganden uppgav också att han är missnöjd med den tid det tog för kommissionen att anta de bekräftande besluten.

Kommissionen (i sitt svar till ombudsmannen)

26. I sitt svar till ombudsmannen uppgav kommissionen att handläggningen av dessa ärenden i det bekräftande skedet hade försenats på grund av komplexiteten i begärandena och det stora antalet handlingar i fråga. Kommissionen uppgav också att förseningen berodde på identifieringen av nya handlingar i det bekräftande skedet, de nödvändiga samråden med tredje parter och den stora arbetsbördan i allmänhet. Kommissionen ansåg därför att förlängningen av tidsfristen för att besvara sökandens bekräftande ansökningar var motiverad och proportionerlig.

Ombudsmannens bedömning

Handlingar som härrör från medlemsstaterna

27. Även om kommissionen inte är skyldig att göra en uttömmande bedömning av medlemsstaternas ståndpunkter mot utlämnandet av handlingar som härrör från dem, måste den undersöka huruvida de förklaringar som lämnats förefaller vara välgrundade. Det är kommissionens ansvar att besluta om ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar som den innehar.[14]

28. På grundval av granskningen av handlingarna i fråga och dokumentationen om samrådet med medlemsstaterna kan ombudsmannen bekräfta att kommissionens förklaring av innehållet i handlingarna och av medlemsstaternas ståndpunkter i dess bekräftande beslut var korrekt.

29. Ombudsmannen noterar också att kommissionen gjorde en individuell bedömning av de omtvistade handlingarna, på grundval av vilken den beslutade att instämma i medlemsstaternas ståndpunkt att tillgång måste nekas.

Handlingar som inte omfattas av klagandens begäran

30. Efter att ha granskat de delar av handlingarna som kommissionen ansåg inte omfattades av klagandens begäran bekräftar ombudsmannen att dessa delar antingen innehåller rent teknisk information, såsom korrespondens om registrering och överföring av ärenden i en databas och instruktioner om användningen av databasen, eller information som inte har något samband med den begärda överträdelsen eller EU Pilot-ärenden.

31. Ombudsmannen anser vidare att kommissionens argument avseende de handlingar som rör utarbetandet av de formella underrättelserna, såsom beskrivs ovan i punkt 12, är rimliga. Ett överträdelseförfarande avser ”det administrativa skedet av de förfaranden för bristande efterlevnad som kommissionen inlett på grundval av artikel 258 i EUF-fördraget eller artikel 106a i Euratomfördraget”[15]. Denna definition omfattar den formella dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna som inleds genom en formell underrättelse och som kan följas av ett motiverat yttrande. Detta är de enda steg som kan leda till förfaranden vid EU-domstolen. Ombudsmannen noterar att klagandens begäran uttryckligen hänvisade till överträdelseförfaranden. På grundval av detta identifierade kommissionen dokumenten om den formella dialogen med de nationella myndigheterna. Kommissionen gjorde därför inte fel när den uteslöt dessa handlingar från tillämpningsområdet för en av klagandens begäranden.

32. Med detta sagt verkar det ha förekommit ett skrivfel i fråga om redigeringarna i ett av dokumenten [16]. Även om kommissionen i sitt bekräftande beslut angav att den endast hade maskerat personuppgifter i den omtvistade handlingen, visade inspektionen att den även hade maskerat andra uppgifter och angett att de inte omfattades av klagandens begäran. Som klaganden noterade innehåller det bekräftande beslutet inga argument för varför dessa uppgifter ansågs ligga utanför tillämpningsområdet. Ombudsmannen föreslår att kommissionen åtgärdar detta skrivfel.

Skydd av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, försvar och militära frågor samt en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik

33. Unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de avgör huruvida ett utlämnande av en handling skulle undergräva något av de allmänintressen som skyddas enligt artikel 4.1 a i förordning 1049/2001, såsom skyddet för allmän säkerhet, försvar och militära frågor samt en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik [17].

34. Ombudsmannens undersökning syftade som sådan till att fastställa om det förelåg ett uppenbart fel i kommissionens bedömning av dessa undantags tillämplighet.

35. Efter att ha granskat dokumenten kan ombudsmannen bekräfta att dokumenten i fråga innehåller specifik information om utvecklingen inom försvarsindustrin och alla berörda medlemsstaters anskaffning av försvarsmateriel samt information om korrigerande åtgärder som planeras av den nederländska regeringen i samband med eventuella snedvridningar av marknaden.

36. På grundval av detta finner ombudsmannen att kommissionen inte hade uppenbart fel när den ansåg att ett utlämnande av den aktuella informationen skulle kunna undergräva den allmänna säkerheten, försvaret och militära frågor samt Nederländernas finansiella, monetära eller ekonomiska politik.

37. Med tanke på den känsliga karaktären hos informationen i handlingarna anser ombudsmannen också att kommissionen gav klaganden tillräckliga skäl för sitt beslut att vägra tillgång.

Skydd av den enskildes privatliv och integritet

38. Ombudsmannen noterar att klaganden inte bestred redigeringarna på grundval av behovet av att skydda den enskildes privatliv och integritet. Ombudsmannen behöver därför inte bedöma om de redigeringar som grundar sig på detta undantag var motiverade.

Skydd av en fysisk eller juridisk persons affärsintressen

39. Ombudsmannen noterar att kommissionen endast maskerade begränsad information som den ansåg utgöra känslig kommersiell information, i enlighet med artikel 4.2 första strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001.

40. I EU:s rättspraxis fastställs att det inte finns någon presumtion om affärshemligheter för information som är äldre än fem år.[18] En individuell bedömning måste göras.

41. I detta fall förklarade kommissionen varför den kommersiellt känsliga informationen kräver skydd efter femårsperioden. Kommissionen angav särskilt att även om den kommersiellt känsliga informationen avser transaktioner som är äldre än fem år är försvarsmarknaden en specifik marknad med ett begränsat antal kunder och mycket specifika produkter. Kommissionen anser därför att information från tidigare upphandlingar skulle kunna användas av en konkurrent för att vinna pågående eller framtida förfaranden för offentlig upphandling. Ombudsmannen anser att dessa förklaringar är övertygande.

42. Mot bakgrund av detta anser ombudsmannen att det var rimligt för kommissionen att anse att ett utlämnande av detaljerad kommersiell information skulle kunna skada de berörda företagens kommersiella intressen.

Övervägande allmänintresse av utlämnande

43. Det allmänintresse som skyddas enligt artikel 4.1 a i förordning (EG) nr 1049/2001 kan inte ersättas av ett annat allmänintresse som anses vara viktigare. Undantagen i artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 måste dock frångås om det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

44. Ombudsmannen noterar att klaganden har hävdat att hans akademiska forskningsprojekt ligger i allmänhetens intresse, eftersom det kan ge ett viktigt bidrag till den vetenskapliga och samhälleliga kunskapen om EU:s lagstiftning och praxis för försvarsupphandling. Kommissionens bedömning är att detta är ett privat intresse och att klaganden endast lägger fram allmänna överväganden eller hänvisningar till öppenhet eller till vetenskaplig kunskap om EU:s försvarspolitik. Intresset kan därför inte väga tyngre än behovet av att skydda kommersiella intressen.

45. Ombudsmannen håller inte med kommissionen om att alla akademiska forskningsprojekt bör betraktas som rent privata intressen. I stället bör det alltid bedömas om forskningens specifika karaktär är sådan att den tjänar ett allmänintresse. Klaganden i förevarande mål har emellertid inte på ett tillräckligt klart och precist sätt angett på vilket sätt hans forskning tjänar ett allmänintresse för att mäta detta allmänintresse i förhållande till affärshemligheter. Även om klaganden hade beskrivit varför han behövde de begärda handlingarna för sin forskning, skulle det inte nödvändigtvis innebära att klaganden behöver den mycket specifika och begränsade kommersiella informationen för att uppnå det övervägande allmänintresset. Ombudsmannen drar därför slutsatsen att det var rimligt av kommissionen att anse att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att de omtvistade handlingarna lämnades ut.

46. Ombudsmannen anser vidare att det under alla omständigheter inte skulle finnas någon meningsfull tillgång till handlingarna om undantaget för skydd av affärsintressen skulle åsidosättas av ett allmänintresse, eftersom merparten av den redigerade informationen också omfattas av de andra undantag som kommissionen åberopar.

47. Mot bakgrund av allt detta anser ombudsmannen att kommissionen hade fog för att vägra att bevilja (fullständig) offentlig tillgång till de omtvistade handlingarna.

Kommissionens dröjsmål med handläggningen av ansökningarna

48. Allmänhetens tillgång till handlingar är en grundläggande rättighet som bidrar till att skydda öppenheten och legitimiteten hos EU:s institutioner, organ och byråer. För att säkerställa meningsfull tillgång är det viktigt att EU-förvaltningen behandlar varje begäran om allmänhetens tillgång så snabbt som möjligt.

49. I enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 bör en bekräftande ansökan behandlas inom högst 30 arbetsdagar.[19] Kommissionen antog dock sina svar 109, 118 och 243 arbetsdagar efter det att den föreskrivna tidsfristen hade löpt ut.

50. Ombudsmannen anser att det är förståeligt att klaganden är mycket missnöjd med den tid det tar för kommissionen att behandla hans begäran. Hon medger att klagandens begäranden var komplexa och rörde ett stort antal handlingar, men anser att förfarandet tog alldeles för lång tid.

51. Det faktum att en institution måste samråda med tredje part kan inte i sig motivera en försening, eftersom medlemsstaterna, liksom EU-institutionerna, måste se till att förordning (EG) nr 1049/2001 tillämpas effektivt. [20] Detta innebär att medlemsstaternas myndigheter bör reagera snabbt när de rådfrågas av EU-förvaltningen om en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar.

52. Eftersom förseningar i allt högre grad tas upp i klagomål på detta område inledde ombudsmannen i april 2022 en undersökning på eget initiativ om den tid det tar för kommissionen att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar. [21] Den utredningen syftar till att identifiera om det finns några problem som skulle kunna lösas genom systemlösningar. Ombudsmannen inkluderade ärendena från detta klagomål i det urval av ärenden som granskades i samband med undersökningen på eget initiativ. Denna aspekt av klagomålet kommer därför att behandlas inom ramen för denna pågående utredning.

53. Ombudsmannen upprepar dock att handläggningen av klagandens begäranden tog för lång tid och att de skäl som angavs för förseningen inte är övertygande. Ombudsmannen uppmanar återigen kommissionen att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar inom de tillämpliga tidsfristerna.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats [22]:

Europeiska kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra tillgång till (delar av) de omtvistade handlingarna.

När det gäller förseningen i handläggningen av klagandens begäranden om tillgång arbetar ombudsmannen med denna aspekt av klagomålet inom ramen för sin pågående undersökning på eget initiativ OI/2/2022/MIG om den tid det tar för kommissionen att behandla begäranden om tillgång till handlingar.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Ombudsmannen föreslår att kommissionen tar itu med det skrivfel som den verkar ha gjort när den redigerade delar av ett av dokumenten [23].

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 22 februari 2023

 

 

[1] Enligt förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] EU Pilot-förfarandet är en mekanism för informell dialog mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten i frågor som rör eventuell bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen. Den används före ett formellt överträdelseförfarande.

[3] INFR(2017)2184 med Nederländerna, INFR(2017)2185 med Italien, INFR(2017)2186 med Portugal, INFR(2017)4113 med Polen och INFR(2017)2187 med Danmark.

[4] I enlighet med artikel 4.4 i förordning 1049/2001.

[5] Artikel 4.1 a i förordning 1049/2001.

[6] Artikel 4.1 b i förordning 1049/2001

[7] Artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[8] Ombudsmannen har tidigare uppmanat kommissionen att anta det tre slutliga beslutet utan ytterligare dröjsmål inom ramen för denna undersökning.

[9] Kommissionen inleder ett formellt överträdelseförfarande genom att skicka en formell underrättelse med en begäran om ytterligare information till det berörda landet.

[10] I enlighet med artikel 4.4 i förordning 1049/2001.

[11] Tribunalens dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T-852/16, punkt 114, tillgänglig på: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199183&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=76295.

[12] Kommissionen hänvisade till domstolens dom av den 14 november 2013, Liga para a Protecção da Natureza (LPN) och Republiken Finland mot Europeiska kommissionen, förenade målen C-514/11 P och C-605/11 P, punkt 93, som finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=77271.

[13] Tribunalens dom av den 25 november 2020 i mål T-166/19, Bronckers mot Europeiska kommissionen, punkt 46, finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=234319&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=76295.

[14] Tribunalens dom av den 14 februari 2012 i mål T-59/09, Tyskland mot kommissionen, punkterna 51 och 54, finns på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=119422&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=517167.

[15] Se kommissionens meddelande EU-rätten: bättre resultat genom bättre tillämpning, bilagan (”Administrativa förfaranden för hantering av klagandens förbindelser med avseende på tillämpningen av unionsrätten”), punkt 1, finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN.

[16] GestDem 2021/1606, protokoll från mötet med de nederländska myndigheterna av den 24 maj 2018, med referens Ares(2018)3237755 (dokument 31).

[17] Se, exempelvis, tribunalens dom av den 11 juli 2018, ClientEarth/kommissionen, T-644/16, tillgänglig på: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[18] Tribunalens dom av den 22 maj 2012 i mål T-344/08, EnBW Energie Baden-Württemberg mot kommissionen, punkt 146, tillgänglig på: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=122982&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=77792.

[19] Artikel 8.1 i förordning 1049/2001.

[20] Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 december 2007 i mål C-64/05 P, Sverige mot kommissionen, punkt 85 f: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=71934&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4736432.

[21] Ombudsmannen inledde undersökningen på eget initiativ OI/2/2022/MIG den 4 april 2022, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/154404.  

[22] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser.

[23] GestDem 2021/1606, protokoll från mötet med de nederländska myndigheterna av den 24 maj 2018, med referens Ares(2018)3237755 (dokument 31).