Bakgrund till klagomålet

1. Permanent strukturerat samarbete (Pesco) är en ram och process för att fördjupa försvarssamarbetet mellan de 25 EU-medlemsstater som deltar i programmet. Det inrättades av rådet i december 2017. De 25 medlemsstaterna har undertecknat rättsligt bindande åtaganden om att investera, planera, utveckla och driva försvarskapacitet tillsammans inom EU:s ram.

2. Inom ramen för det permanenta strukturerade samarbetet ska de deltagande medlemsstaterna varje år lämna in en nationell genomförandeplan som informerar de övriga deltagande medlemsstaterna om de framsteg som gjorts med de bindande åtaganden som de har gjort när det gäller försvarskapacitet och militär kapacitet, inbegripet information om bidrag till projekt. De nationella genomförandeplanerna ligger sedan till grund för Europeiska utrikestjänstens bedömningsprocess, som lägger fram en årsrapport om permanent strukturerat samarbete för Europeiska unionens råd, på grundval av en bedömning av de nationella genomförandeplanerna. På grundval av denna rapport granskar rådet årligen huruvida de deltagande medlemsstaterna fortsätter att fullgöra sina bindande åtaganden i fråga om försvarskapacitet och militär kapacitet^[1].

3. I februari 2021 lämnade klaganden, en forskare, in en begäran om allmänhetens tillgång^[2] till utrikestjänsten och begärde tillgång till dokumentet ”Unionenshöga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik Annual Report on the Status of PESCO Implementation 2020”.

4. I mars 2021 besvarade utrikestjänsten klagandens begäran. Det avslöjade några inledande uttalanden från rapporten, liksom några allmänna uttalanden, men redigerade stora delar. Utrikestjänsten vägrade att ge tillgång till de återstående delarna av handlingen och hävdade att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser^[3].

5. Klaganden bad sedan utrikestjänsten att ompröva sitt beslut att endast bevilja partiellt tillträde (genom att lämna in en så kallad bekräftande ansökan).

6. I april 2021 svarade utrikestjänsten klaganden (bekräftande beslut). Utrikestjänsten bekräftade sitt ursprungliga beslut på grundval av att ett utlämnande av den fullständiga rapporten skulle kunna undergräva skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om försvar och militära frågor samt internationella förbindelser^[4].

7. Klaganden var missnöjd med utrikestjänstens beslut och vände sig till ombudsmannen den 22 april 2021.

Utredningen

8. Ombudsmannen inledde en undersökning av utrikestjänstens vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till årsrapporten om genomförandet av Pesco 2020.

9. Under undersökningens gång träffade ombudsmannens undersökningsgrupp företrädare för utrikestjänsten och Europeiska försvarsbyrån och inspekterade rapporten. Klaganden lämnade synpunkter på rapporten från inspektionsmötet.

Argument som framförts till ombudsmannen

Klagandens argument

10. Klaganden hävdade att EU-institutionerna i enlighet med EU-fördragen^[5] måste utföra sitt arbete så öppet som möjligt. Enligt klaganden hade utrikestjänsten inte i tillräcklig utsträckning visat hur det fullständiga utlämnandet av

en handling skulle orsaka rimligen förutsebar, icke-hypotetisk skada på internationella förbindelser och försvarsfrågor och militära frågor. Dessutom var viss information i rapporten redan offentlig^[6].

11. Klaganden ifrågasatte hur ett utlämnande av handlingen skulle kunna påverka EU:s internationella förbindelser, eftersom Pesco är ett EU-internt integrationsprojekt utan deltagande av tredjeländer. Enligt klaganden visade det faktum att utrikestjänsten åberopade undantaget avseende försvarsfrågor och militära frågor i det bekräftande beslutet, utöver det skydd för internationella förbindelser som åberopades i det ursprungliga beslutet, att skyddet för internationella förbindelser inte stod på spel.

12. Klaganden anser att allmänheten bör känna till innehållet i denna rapport, eftersom Pesco-projekt utgör en betydande andel av de kollektiva försvarsutgifterna. Det civila samhället bör kunna granska resultaten av dessa projekt och utvärdera om de ger valuta för pengarna.

Europeiska utrikestjänstens argument

13. Utrikestjänsten förklarade att det permanenta strukturerade samarbetet bygger på frivilligt samarbete, eftersom försvarspolitiken i Europeiska unionen till övervägande del är en befogenhet för medlemsstaterna. Samarbetet inom ramen för det permanenta strukturerade samarbetet bygger främst på ömsesidigt förtroende mellan de deltagande medlemsstaterna och mellan de deltagande medlemsstaterna och de berörda EU-institutionerna. Sekretessen för informationen i dokumentet är en förutsättning för att garantera gränsöverskridande utbyte av känsliga uppgifter i ett klimat av absolut ömsesidigt förtroende mellan nationella myndigheter som deltar i det permanenta strukturerade samarbetet och mellan dem, EU-byråer och deras internationella partnerorganisationer. Det är av denna anledning som utrikestjänsten åberopade undantaget för internationella förbindelser i reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar.

14. Ett utlämnande av handlingen skulle också undergräva det allmänna samhällsintresset i försvarsfrågor och militära frågor. Ett fullständigt offentliggörande skulle göra det möjligt för fientliga tredje parter och enheter att förutse de instrument som EU kommer att kunna sätta in och förbättra sin egen kapacitet för att motverka EU:s externa politiska och strategiska strategi. Denna risk är inte hypotetisk, eftersom effektiviteten i alla EU-åtgärder på detta område är nära kopplad till medlemsstaternas förmåga att förbättra sina försvarsnormer och militära normer.

15. Utrikestjänsten sade att inget allmänintresse av utlämnande skulle kunna väga tyngre än de intressen som skyddas av undantagen när det gäller internationella förbindelser och försvarsfrågor och militära frågor.

Ombudsmannens bedömning

16. När en institution prövar en bekräftande ansökan om en handling gör den en fullständig prövning av ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar. Den får när den gör detta ange alternativa eller ytterligare skäl för att vägra allmänheten tillgång. Den omständigheten att en institution, när den fattar ett bekräftande beslut, identifierar alternativa eller ytterligare skäl till att en handling inte kan lämnas ut innebär inte att de skäl som slutligen anges för att vägra tillgång inte är giltiga. Huruvida de är giltiga eller inte beror på huruvida det på grundval av de faktiska omständigheterna rimligen kan förutses att allmänhetens tillgång skulle undergräva de intressen som anges i de åberopade undantagen, vilka i förevarande fall var allmänintresset i fråga om försvar och militära frågor och i fråga om internationella förbindelser.

17. Unionsdomstolarna har konstaterat att unionsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de avgör huruvida utlämnande av vissa uppgifter kan utgöra en risk för skyddet av allmänintresset i fråga om försvar och militära frågor samt internationella förbindelser. Detta beror på komplexiteten och den känsliga karaktären hos det beslut som institutet måste fatta och på dessa intressens känsliga och grundläggande karaktär^[7].

18. Ombudsmannens undersökningsgrupps inspektion av de maskerade delarna av rapporten bekräftar att de genomgående innehåller känslig försvarsinformation och militär information. Utrikestjänstens åsikt att ett utlämnande av dessa delar av rapporten i slutändan skulle kunna påverka samarbetet på försvarsområdet och det militära området är rimlig. Det är rimligt att hävda att ett fullständigt utlämnande av sådan information skulle göra det möjligt för fientliga tredje parter och enheter att förutse vilka resurser EU kommer att kunna sätta in och förbättra sin egen kapacitet för att motverka EU:s externa politiska och strategiska strategi.

19. Det kan därför rimligen förutses att ett fullständigt utlämnande av handlingen skulle undergräva försvaret och militära frågor.

20. För att ett beslut att vägra tillgång till en handling ska vara välgrundat räcker det att ett av de undantag som institutionen har åberopat för att vägra tillgång till de begärda handlingarna är motiverat^[8]. Med detta sagt anser ombudsmannen att det är relevant att redogöra för övervägandena nedan om det undantag för internationella förbindelser som Europeiska utrikestjänsten åberopar.

21. Skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser kan inte åberopas för att täcka förbindelserna mellan EU och medlemsstaterna i den mån de rör frågor som omfattas av EU:s behörighet. De frågor som behandlas i det aktuella dokumentet rör emellertid försvarsfrågor och militära frågor, där de deltagande medlemsstaterna samarbetar med varandra och med EU-institutionerna på frivillig basis. EU har inte behörighet i dessa frågor. De deltagande medlemsstaterna förser EU-institutionerna och varandra med mycket känslig information frivilligt och under förutsättning att den inte lämnas ut utan deras samtycke. Ombudsmannens undersökningsgrupp bekräftade att medlemsstaterna har gett utrikestjänsten informationen i dokumentet på villkor att den inte lämnas ut utanför ramen för permanent strukturerat samarbete. Det är därför rimligt att förutse att ett fullständigt offentliggörande av handlingen skulle undergräva de internationella förbindelserna mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och EU.

22. Klaganden hävdar att viss information i rapporten redan är offentlig. Medan vissa deltagande medlemsstater offentliggör begränsad information om sina försvarsresurser och militära resurser har ombudsmannen inte funnit några bevis för att den exakta informationen i rapporten är offentlig.

23. När det gäller klagandens argument att det finns ett starkt allmänintresse av att lämna ut informationen är det viktigt att notera att enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar^[9] kan skyddet av allmänintresset i fråga om internationella förbindelser och försvar och militära frågor inte åsidosättas av något annat allmänintresse.

24. Ombudsmannen drar därför slutsatsen att utrikestjänsten hade rätt att vägra att lämna ut hela rapporten.

25. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar ombudsmannen att utrikestjänsten inte hade gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats^[10]:

Europeiska utrikestjänsten har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra allmänheten fullständig tillgång tillårsrapporten från unionenshögarepresentant för utrikes frågor och säkerhetspolitik om läget för genomförandet av Pesco 2020.

Klaganden och utrikestjänsten kommer att underrättas om detta beslut.

Rosita Hickey
Förfrågningsdirektör

Strasbourg den 8 juli 2021

[1] Se artikel 6.3 i rådets beslut (Gusp) 2017/2315 av den 11 december 2017, som finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2315&qid=1621950265424.

[2] I enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, som finns på https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] I enlighet med artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning 1049/2001.

[4] I enlighet med artikel 4.1 a andra och tredje strecksatserna i förordning 1049/2001.

[5] Artikel 15 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[6] Vissa deltagande medlemsstater, t.ex. Finland, offentliggör redan sina nationella genomförandeplaner. Dessutom är rådets rekommendation av den 15 juni 2020 om bedömning av de deltagande medlemsstaternas framsteg när det gäller att fullgöra åtaganden som gjorts inom ramen för permanent strukturerat samarbete redan allmänt tillgänglig.

[7] Se t.ex. tribunalens dom av den 11 juli 2018, ClientEarth/kommissionen, T-644/16, punkterna 23–25: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943

[8] Se, för ett liknande resonemang, domen ClientEarth/kommissionen, punkt 78.

[9] I enlighet med artikel 4.1 jämförd med punkt 2 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[10] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med artikel 11 i Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser.