Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden [1] är en journalist som arbetar för en plattform för undersökande rapportering. I oktober 2019 lämnade hon in en ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar [2] till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Hon bad Olaf att lämna ut alla handlingar och all korrespondens som rör utredningen av kopplingarna mellan tobakstillverkaren Japan Tobacco International (JTI) och en familjemedlem till Syriens president.

2. Olaf vägrade att lämna ut de begärda handlingarna. Olaf hävdade att handlingarna omfattas av en allmän presumtion om icke-utlämnande som erkänns i EU:s rättspraxis ^[3], enligt vilken utlämnande av handlingar som rör Olafs utredningar i grunden skulle undergräva målen för Olafs utredningsverksamhet och dess beslutsprocess. Olaf ansåg att klaganden inte hade lämnat några tydliga uppgifter som tydde på att det förelåg ett övervägande allmänintresse för att motivera utlämnandet.

3. Klaganden bestred Olafs avslag med en bekräftande ansökan.[4] Hon hävdade att det fanns ett övervägande allmänintresse av utlämnande, särskilt eftersom liknande utredningar hade visat att tobaksföretag mutade myndigheter och utnyttjade krigszoner för att sälja sina produkter.

4. Olaf vidhöll sitt beslut att vägra tillgång till handlingarna. Kommissionen uppgav att klaganden inte hade visat att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att lämna ut de begärda handlingarna och hävdade att ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner samt undergräva skyddet för privatlivet och personuppgifter.[5] Ett utlämnande av handlingarna skulle också utgöra en risk för oskuldspresumtionen för de personer som berörs av utredningen. Olaf tillade att det inte var möjligt att ge tillgång till delar av handlingarna, eftersom all information i dem omfattas av den allmänna presumtionen om sekretess som bekräftas av EU:s rättspraxis.

5. Klaganden var missnöjd med Olafs vägran att lämna ut handlingarna och vände sig till ombudsmannen i januari 2020.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av Olafs beslut att vägra allmänheten tillgång till de begärda handlingarna.

7. Med tanke på den allmänna presumtionen att allmänheten inte bör beviljas tillgång till Olafs utredningsakt var ombudsmannens första steg att be Olaf att förse henne med slutrapporten från sin utredning. Ombudsmannen gav också Olaf möjlighet att lämna ytterligare synpunkter på klagomålet (utöver den motivering som redan lämnats till klaganden). Ombudsmannen fick inga ytterligare kommentarer från Olaf.

Ombudsmannens bedömning

8. När EU-institutionerna tar emot en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar måste de i regel bedöma varje handling individuellt för att avgöra om den (helt eller delvis) kan lämnas ut. Denna bedömning måste vara specifik och individuell i förhållande till innehållet i varje handling [6].

9. I detta fall åberopade Olaf den allmänna presumtionen att allmänhetens tillgång till de begärda handlingarna skulle vara särskilt skadlig för Olafs förmåga att fullgöra sitt uppdrag att bekämpa bedrägerier i allmänhetens intresse. Olaf drog därför slutsatsen, utan att göra en individuell bedömning av varje handling, att tillgång till handlingarna inte kunde beviljas.

10. EU-domstolarna har fastställt att en allmän presumtion om sekretess kan tillämpas på handlingar som rör Olafs utredningar. Den allmänna presumtionen om icke-utlämnande gör det möjligt för Olaf att vägra tillgång utan att behöva bedöma handlingarna individuellt och utan att behöva överväga om partiell tillgång kan beviljas till en eller flera handlingar.[7] Den allmänna presumtionen är tillämplig på hela akten i en Olaf-utredning och EU-domstolarna har bekräftat att den är tillämplig både under utredningen och efter det att den har avslutats. Domstolarna har också fastställt att skyddet av Olafs utredningar omfattar deras uppföljning, i den mån denna uppföljning sker inom rimlig tid.[8] Detta för att ge berörda EU-myndigheter eller nationella myndigheter tid att besluta om eventuella åtgärder som de kommer att vidta till följd av Olafs rekommendationer.

11. Ombudsmannen är medveten om de praktiska fördelarna med att tillämpa denna presumtion om icke-utlämnande, som domstolen erkände för att medge en viss proportionalitet i institutionernas hantering av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar. Samtidigt är tillämpningen av presumtionen om sekretess en möjlighet, inte en skyldighet som sådan.

12. För att avgöra om Olaf hade tillämpat den allmänna presumtionen korrekt i detta fall ansåg ombudsmannen att det för denna undersökning var lämpligt att granska Olafs slutrapport [9] från utredningen. Slutrapporten är daterad den 24 april 2015. Det framgår av rapporten, som är 22 sidor lång, att endast ett kort avsnitt, på sidan 7, är relevant för föremålet för klagandens begäran, det vill säga de eventuella kopplingarna mellan det gemensamma teknikinitiativet och Syrien. Hela filen innehåller dock tusentals dokument.

13. Ombudsmannen godtar därför att det var rimligt att Olaf tillämpade den allmänna presumtionen om sekretess i detta ärende på hela utredningsakten.

14. EU-domstolarna har bekräftat att den allmänna presumtionen om att Olafs handlingar inte får lämnas ut kan motbevisas om det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.[10] I detta fall anser ombudsmannen att allmänintresset av att Olaf kan fullgöra sitt uppdrag väger tyngst. Utredningen har således inte visat att Olaf har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra tillgång till de begärda handlingarna.

15. Ombudsmannen anser att även om det i detta fall inte finns någon rättslig skyldighet att lämna ut några utdrag ur Olafs rapport, finns det fortfarande ett betydande allmänintresse av att känna till de utredningsåtgärder som vidtagits i förhållande till tillverkare av tobaksvaror och en krigszon.

16. Ombudsmannen noterar vidare att slutrapporten utarbetades 2015 och att det relevanta avsnittet bygger på information som samlats in några år tidigare. Dessutom har kommissionen redan offentliggjort viss information om ämnet i ett svar från 2013 på en parlamentsfråga [11].

17. Ombudsmannen föreslår därför att Olaf gör en individuell bedömning av det relevanta avsnittet i rapporten för att avgöra om åtminstone partiell tillgång kan beviljas.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Utredningen har inte visat att Olaf har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande genom att vägra tillgång till de begärda handlingarna.

Klaganden och Olaf kommer att informeras om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Även om Olaf korrekt tillämpade den allmänna presumtionen om sekretess enligt EU-lagstiftningen föreslår ombudsmannen att Olaf i detta fall gör en individuell bedömning av det relevanta avsnittet i rapporten för att avgöra om åtminstone partiell tillgång kan beviljas.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 29 juli 2020

[1] Även om klaganden inte är EU-medborgare eller bosatt i en EU-medlemsstat beslutade ombudsmannen att utreda detta klagomål på eget initiativ med tanke på ärendets betydelse.

[2] I förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar föreskrivs följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Tribunalens dom av den 26 april 2016, Strack/kommissionen, T-221/08, punkt 162.

[4] Denna möjlighet föreskrivs i artikel 7.4 i förordning nr 1049/2001.

[5] Detta undantag fastställs i artikel 4.1 b i förordning (EG) nr 1049/2001.

[6] Förstainstansrättens dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, T-2/03, punkt 69 och följande punkter.

[7] Se domen i målet Strack (ovan fotnot 3), punkt 168.

[8] Tribunalens dom av den 26 maj 2016, IMG/kommissionen, T‑110/15, punkt 35.

[9] Olaf begärde att detta dokument skulle behandlas konfidentiellt av ombudsmannen.

[10] Se, analogt, domstolens dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, de förenade målen C-514/11 P och C-605/11 P, punkt 93.

[11] Se kommissionens svar av den 30 september 2013 på parlamentsfråga E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN