Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden, en ungersk icke-statlig organisation ^[1], kontaktade Europeiska kommissionen för att ta upp farhågor om allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna vid en institution för social omsorg som inhyser barn och vuxna med funktionsnedsättning (nedan kallad institutionen för social omsorg). Institutionen för social omsorg hade fått finansiering från de europeiska struktur- och investeringsfonderna ^[2].

2. Klaganden skrev till kommissionen den 6 maj 2017 med en kopia av sin rapport ”Straightjackets and Seclusion”, som beskriver situationen på vårdinrättningen och hur människor behandlades där ^[3]. Klaganden hävdade att situationen på vårdinrättningen stred mot EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) och internationell människorättslagstiftning ^[4]. Den hävdade att tilldelningen av EU-medel till den sociala omsorgsinstitutionen stred mot stadgan och de regler som styr EU-medel ^[5], och den hävdade att finansiering av institutionell vård för personer med funktionsnedsättning är förbjuden ^[6]. Klaganden sade att Ungern, i stället för att stänga befintliga institutioner och flytta personer med funktionsnedsättning till samhällsbaserade tjänster, använde EU-medel för att renovera gamla institutioner och bygga nya. Klaganden bad kommissionen att snabbt vidta åtgärder i frågan.

3. Kommissionen svarade den 23 oktober 2017 och informerade klaganden om att den höll på att göra ytterligare analyser av huruvida stadgan är tillämplig på de frågor som klaganden tagit upp.

4. Eftersom klaganden inte hade fått något ytterligare svar vände han sig till ombudsmannen den 26 februari 2018.

Utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning om kommissionens underlåtenhet att skicka ett uttömmande svar till klaganden inom rimlig tid.

6. Under undersökningens gång fick ombudsmannen en kopia av kommissionens svar till klaganden. Kommissionen skickade också sin interna analys och korrespondens med de ungerska myndigheterna till ombudsmannen, som den hade lämnat ut till klaganden. Därefter mottog ombudsmannen ytterligare ett svar från kommissionen och klagandens kommentarer.

Argument som framförts till ombudsmannen

7. Klaganden var särskilt oroad över att kommissionen hade underlåtit att undersöka ärendet grundligt och inom rimlig tid. Klaganden var vidare oroad över att kommissionen inte hade vidtagit några åtgärder mot Ungern. Parlamentet hävdade att kommissionen bör övervaka huruvida projekt och organisationer som tar emot EU-medel respekterar de grundläggande rättigheterna.

8. I sitt svar till klaganden bad kommissionen om ursäkt för det försenade svaret, som enligt kommissionen berodde på den komplicerade rättsliga analys som hade krävts. Kommissionen anförde vidare följande:

•  Den hade undersökt hur mycket medel som hade anslagits till socialvårdsinstitutionen och för vilka ändamål. På grundval av den information som mottagits från de ungerska myndigheterna hade en ”relativt liten mängd” använts för att installera ett belysningssystem 2010. Under 2015 anslogs medel för att ta itu med byggnadens problematiska uppvärmningssituation, bland annat genom bättre isolering av fasaden och byte av fönster (cirka 425 000 euro).
•  När det gäller hur socialvårdsinstitutionen fungerar, och därmed behandlingen av dess invånare, verkar det inte finnas något samband med några unionsrättsliga bestämmelser. Stadgan är därför inte tillämplig. Dessutom avsåg finansieringen endast energieffektivitetsåtgärder och inte behandlingen av de boende. Den påstådda felaktiga behandlingen kunde därför inte utgöra skäl för kommissionen att försöka återkräva medel ^[7].
•  Den hade dock kontaktat de ungerska myndigheterna för att begära information och en bedömning av situationen, inbegripet hur invånarna behandlades. Kommissionen begärde ytterligare information om de korrigerande åtgärder som myndigheterna skulle vidta om den påstådda felaktiga behandlingen bekräftades. Dessutom påminde kommissionen myndigheterna om deras ansvar när det gäller respekten för de grundläggande rättigheterna i samband med projekten.

9. Kommissionen tillhandahöll dessutom en kopia av sin korrespondens med de ungerska myndigheterna:

• I sina två skrivelser av den 30 maj 2018 påminde kommissionen de ungerska myndigheterna om att EU-finansiering endast bör beviljas på villkor att slutmottagaren respekterar de grundläggande rättigheterna i hur medlen används. Dessutom uppmanade kommissionen de ungerska myndigheterna att överväga hur man bättre kan övervaka de grundläggande rättigheterna i projekt som får EU-medel.
• I sitt svar av den 28 juni 2018 informerade de ungerska myndigheterna kommissionen om de åtgärder som vidtagits till följd av klagandens rapport. De sade att ministeriet för mänskliga resurser, som är tillsynsorganet för den sociala sektorn, genomförde en inspektion av socialvårdsinstitutionen, med deltagande av oberoende experter. Inspektionen visade att klagandens slutsatser var felaktiga. Undersökningen visade dock också på behovet av att förbättra de ”mänskliga, yrkesmässiga och materiella villkoren” på den sociala vårdinrättningen. De ungerska myndigheterna utarbetade därför en handlingsplan för att förbättra villkoren och säkerställa lämplig vård. En del av denna plan var den gradvisa ”avinstitutionaliseringen”^[8] av alla invånare som inte behöver institutionaliserad vård, samt överföringen av driften av den sociala vårdinrättningen till Order of Malta. Avinstitutionaliseringsprocessen skulle inledas den 1 juli 2018 och avslutas i december 2020. De ungerska myndigheterna betonade vidare att personalresurserna hade förbättrats och att detta, tillsammans med förbättringarna av energieffektiviteten, hade förbättrat kvaliteten på de tjänster som tillhandahölls vid socialvårdsinstitutionen.

Ombudsmannens preliminära bedömning

10. Ombudsmannen informerade kommissionen om sin preliminära åsikt att dröjsmålet med att svara klaganden utgjorde ett administrativt missförhållande. Hon framförde också den preliminära ståndpunkten att kommissionen inte bör bevilja EU-medel till institutioner som enligt FN bör stängas ^[9]. Ombudsmannen hänvisade till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ^[10] och en rapport från EU:s byrå för grundläggande rättigheter, där det rekommenderas att de europeiska struktur- och investeringsfonderna bör användas för att främja samhällsbaserat boende för personer med funktionsnedsättning, i stället för att stödja befintliga institutionella strukturer ^[11].

11. När det gäller dröjsmålet med att svara uppgav kommissionen följande:

• Kommissionen hade behandlat klagandens e-postmeddelande som ett klagomål ^[12] och hade i stort sett iakttagit de tidsfrister som anges i dess interna regler för bedömning och svar på sådana klagomål.
• De frågor som klaganden tog upp var komplexa och krävde synpunkter från olika avdelningar inom kommissionen. Kommissionen hade också behövt samråda med de ungerska myndigheterna för att fastställa fakta i ärendet.
• I maj 2017 bad kommissionen de ungerska myndigheterna att lämna information om projekt som får EU-medel inom ramen för det relaterade finansieringsprogrammet. I oktober 2017 skickade kommissionen ett första svar till klaganden. Kommissionen analyserade därefter den information som den hade mottagit från de ungerska myndigheterna för att avgöra om omständigheterna innebar en överträdelse av stadgan. I maj 2018 begärde kommissionen ytterligare information från de ungerska myndigheterna, som slutligen skickade denna information den 15 november 2018.
• Den tid som krävdes för att svara hade ingen inverkan på situationen för de personer som var bosatta på vårdinrättningen, eftersom detta var de ungerska myndigheternas ansvar. De ungerska myndigheterna hade genomfört en utredning och dragit slutsatsen att situationen på vårdinrättningen inte stred mot de mänskliga rättigheterna.

12. När det gäller den materiella bedömningen konstaterade kommissionen följande:

• I artikel 19 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning erkänns ”lika rätt för alla personer med funktionsnedsättning att leva i samhället, med lika valmöjligheter som andra”. Konventionsparterna är dock inte förbjudna att finansiera institutioner för långtidsboende. Det finns inte heller någon formell rättslig definition av vad som ska betraktas som en institution.
• Institutioner för långtidsboende fick EU-finansiering i många länder under programperioden 2007–2013. För programperioden 2014–2020 ändrades de nya förordningarna om de europeiska struktur- och investeringsfonderna ^[13] för att främja övergången från institutionsbaserad till samhällsbaserad vård ^{och omsorg [14].} Ingen av de relevanta förordningarna utesluter dock uttryckligen tilldelning av EU-medel till institutioner för långtidsboende. Kommissionen har därför ingen rättslig grund för att utesluta stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna eller de berörda särskilda fonderna till institutioner för långtidsboende.
• Avinstitutionalisering är en gradvis process som kräver att individanpassade tjänster utvecklas och att allmänna tjänster (utbildning, hälso- och sjukvård, bostäder) görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Fram till dess att det kan uppnås fullt ut kommer det fortfarande att finnas personer i institutionsvård, och det kan finnas situationer där investeringar i sådana institutioner skulle kunna få stöd från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, utan att undergräva det övergripande målet i artikel 19 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
• Inom ramen för den delade förvaltningen av EU-medel ansvarar medlemsstaterna för att utarbeta programmen och välja ut de projekt som ska medfinansieras med EU-medel. Medlemsstaterna är dock skyldiga att göra framsteg när det gäller att säkerställa självständigt boende och avinstitutionalisering.

13. Klaganden skickade detaljerade kommentarer till stöd för ombudsmannens preliminära synpunkter. Klaganden ansåg att dröjsmålet med att svara inte var motiverat med hänsyn till omständigheterna. Klaganden ifrågasatte vidare kommissionens materiella bedömning och hävdade att EU inte bör finansiera institutioner såsom den sociala omsorgsinstitutionen, eftersom detta undergräver målet om avinstitutionalisering och de grundläggande rättigheterna för personer med funktionsnedsättning.

Ombudsmannens bedömning

14. Europeiska unionen har åtagit sig att skydda de grundläggande rättigheterna, inbegripet frihet från omänsklig och förnedrande behandling ^[15], förbud mot godtyckligt frihetsberövande ^[16] och diskriminering, inbegripet på grund av funktionshinder ^[17]. I artikel 26 i stadgan anges särskilt att ”[u]nionen erkänner och respekterar rätten för personer med funktionsnedsättning att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet”.

15. EU har godkänt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, vars bestämmelser därför nu utgör en integrerad del av EU:s rättsordning ^[18]. I artikel 19 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning anges särskilt att parterna i konventionen ”erkänner lika rätt för alla personer med funktionsnedsättning att leva i samhället, med lika valmöjligheter som andra, och ska vidta effektiva och lämpliga åtgärder för att underlätta för personer med funktionsnedsättning att fullt ut åtnjuta denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället”.

16. FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (nedan kallad kommittén) har sagt att fortsatta investeringar i institutionsvård hindrar ett fullständigt förverkligande av rätten att leva självständigt och inkluderas i samhället ^[19]. Den anser att konventionsparterna ”måste fasa ut institutionaliseringen. Inga nya institutioner får byggas ... och inte heller får gamla institutioner renoveras utöver de mest brådskande åtgärder som krävs för att skydda invånarnas fysiska säkerhet”^[20]. Kommittén anser dessutom att EU-medel inte bör användas för att upprätthålla befintliga institutioner ^[21] och att det finns ett behov av att stärka övervakningen av användningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att säkerställa att de endast används för utveckling av stödtjänster för personer med funktionsnedsättning i lokalsamhällen och inte för ombyggnad eller utvidgning av institutioner ^[22]. Kommittén rekommenderade vidare att ”Europeiska unionen ska hålla inne, dra in och återkräva betalningar om skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna åsidosätts”^[23].

17. Kommissionen hävdar å sin sida att i) konventionsparterna inte är förbjudna att finansiera institutioner för varaktigt bosatta, ii) reglerna för de europeiska struktur- och investeringsfonderna inte uttryckligen utesluter tilldelning av EU-medel till institutioner för varaktigt bosatta, iii) det kan finnas situationer där investeringar i sådana institutioner skulle kunna ta emot europeiska struktur- och investeringsfonder, utan att undergräva det övergripande syftet med artikel 19 i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

18. När det gäller i) och iii) ankommer det inte på ombudsmannen att göra en definitiv tolkning av artikel 19 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Ombudsmannen anser emellertid att kommissionens tolkning strider mot FN-kommitténs. Även om de allmänna kommentarerna från FN:s kommitté inte är rättsligt bindande bör de ses som en auktoritativ källa när det gäller att fastställa vad som är lämpligt och tillrådligt enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

19. När det gäller ii) godtar ombudsmannen att kommissionen i detta fall inte har någon rättslig grund som gör det möjligt för den att återkräva de EU-medel som spenderats på institutionen för social omsorg. Detta tyder dock på att kommissionen kan behöva ta itu med bristen på en lämplig rättslig grund för framtiden.

20. På grundval av detta anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar är motiverade i detta fall ^[24]. För att ta itu med de problem som har identifierats uppmanar ombudsmannen dock kommissionen att

· sträva efter att i största möjliga utsträckning följa vägledningen från FN:s kommitté för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning om att EU-medel inte bör användas för att upprätthålla befintliga institutioner,

· överväga behovet av att ta itu med bristen på en lämplig rättslig grund som identifierats i detta fall för att säkerställa att användningen av EU-medel är helt förenlig med konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,

· övervaka i vilken utsträckning de ungerska myndigheterna följer den avinstitutionaliseringsprocess som avses ovan, som skulle inledas den 1 juli 2018 och avslutas i december 2020.

21. Ombudsmannen lägger fram motsvarande förbättringsförslag nedan.

22. När det gäller dröjsmålet med att svara klaganden noterar ombudsmannen att kommissionen, trots de viktiga frågor som klaganden tog upp den 6 maj 2017, inte skickade ett första svar förrän den 23 oktober 2017 och inte skickade ett svar i sak förrän den 15 juni 2018, efter det att ombudsmannen inledde en undersökning. Ombudsmannen noterar vidare att kommissionen, trots ärendets påstådda rättsliga komplexitet, uppenbarligen inte samrådde med sin rättstjänst förrän den 25 april 2018, kort efter det att ombudsmannen inledde en undersökning.

23. Med tanke på de exceptionella omständigheterna i detta ärende borde kommissionen ha behandlat ärendet snabbt och som en prioriterad fråga, i stället för att hänvisa till den allmänna tidsfristen på ett år för att bedöma klagomål om överträdelser ^[25].

24. Ombudsmannen är dock medveten om att flera av kommissionens generaldirektorat var inblandade och att de frågor som klaganden tog upp gällde både socialpolitik och tillämplig lagstiftning och var komplexa. Dessutom anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar av denna aspekt av ärendet är motiverade, eftersom kommissionen har bett om ursäkt, informerat den klagande om sin ståndpunkt och även försökt ta itu med situationen på socialvårdsinstitutionen genom att i stor utsträckning samarbeta med de ungerska myndigheterna. Om liknande klagomål eller rapporter förekommer i framtiden litar ombudsmannen på att kommissionen kommer att agera med större skyndsamhet.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Ombudsmannen uppmanar kommissionen att

· sträva efter att i största möjliga utsträckning följa vägledningen från FN:s kommitté för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning om att EU-medel inte bör användas för att upprätthålla befintliga institutioner,

· överväga behovet av att ta itu med bristen på en lämplig rättslig grund som identifierats i detta fall för att säkerställa att användningen av EU-medel är helt förenlig med konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,

· övervaka i vilken utsträckning de ungerska myndigheterna följer den avinstitutionaliseringsprocess som avses i detta ärende, som skulle inledas den 1 juli 2018 och avslutas i december 2020.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 17 september 2019

 

[1] Validity Foundation (tidigare Mental Disability Advocacy Centre).

[2] De europeiska struktur- och investeringsfonderna är: Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Europeiska havs- och fiskerifonden. Syftet med alla dessa fonder är att investera i jobbskapande och en hållbar och hälsosam europeisk ekonomi och miljö. Mer information: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/funding-opportunities/funding-program/overview-funding-program/european-structural-and-investment-funds_en.

[3] Rapporten beskriver tecken på undernäring, obehandlade sår, människor i metallburbäddar, användning av kemiska och fysiska begränsningar, skadade sängkläder och möbler, och dåliga sanitära förhållanden, bland annat.

[4] Klaganden hänvisade till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, FN:s konvention mot tortyr och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

[5] Förordning (EU) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1303.

[6] Klaganden hänvisade till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och till ”Toolkit on the use of European Union Funds for the Transition from Institutional to Community-based Care” (mer information: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/social-inclusion/desinstit/).

[7] Kommissionen skickade också en kopia av yttrandet från sin rättstjänst till ombudsmannen, som hade lämnats ut till klaganden. I detta skiljdes mellan ”finansiering av infrastrukturarbeten vid socialvårdsinstitutionens byggnad”, vilket innebär att unionsrätten genomförs, och hur socialvårdsinstitutionen fungerar, vilket inte automatiskt utgör genomförande av unionsrätten enbart på grund av att EU-medel användes för arbeten vid socialvårdsinstitutionen.

[8] Enligt Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (se rapporten i fotnot 11 nedan) finns det ingen internationellt accepterad definition av avinstitutionalisering. Kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (OHCHR) har beskrivit det som ”en process som möjliggör en förändring av levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning, från institutionella och andra segregerande miljöer till ett system som möjliggör socialt deltagande där tjänster tillhandahålls i samhället i enlighet med individens vilja och preferenser”.

[9] FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning har ansett att långtidsboenden för personer med särskilda behov bör stängas och ersättas av samhällsbaserade stödtjänster som gör det möjligt för de berörda personerna att bo i sina samhällen. Se allmän kommentar nr 5, 27 oktober 2017, punkterna 1, 15, 42, 49, 51 och 58, avslutande iakttagelser om Europeiska unionens första rapport, 2 oktober 2015, punkterna 50–51, och avslutande iakttagelser om Ungerns första periodiska rapport, 22 oktober 2012, punkterna 33–35.

[10] I artikel 19 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fastställs rätten för alla personer med funktionsnedsättning att leva självständigt i samhället.

[11] From institutions to community living for persons with disabilities: perspectives from the ground, yttrande 3, s. 9.

[12] Mer information om överträdelseförfarandet: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en.

[13] Förordning 1304/2013 om Europeiska socialfonden: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1304 och förordning 1301/2013 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om särskilda bestämmelser för målet Investering för tillväxt och sysselsättning: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1301.

[14] I artikel 5.9 a i förordning (EU) nr 1301/2013 fastställs att användningen av medel ska prioriteras för att ”främja social delaktighet, bekämpa fattigdom och all diskriminering genom att investera i hälso- och sjukvårdsinfrastruktur och social infrastruktur […], främja social delaktighet genom förbättrad tillgång till sociala och kulturella tjänster samt rekreationstjänster och övergången från institutionella tjänster till samhällsbaserade tjänster”.

I artikel 8 i förordning (EU) nr 1304/2013 föreslås att ”medlemsstaterna och kommissionen ska främja lika möjligheter för alla […]” och även stödja särskilda åtgärder som ”ska syfta till att bekämpa alla former av diskriminering och förbättra tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning, i syfte att […] underlätta övergången från institutionsbaserad till samhällsbaserad vård, särskilt för dem som utsätts för diskriminering på flera grunder”.

[15] Artikel 4 i stadgan.

[16] Artikel 6 i stadgan.

[17] Artiklarna 20-21 i stadgan.

[18] C-335/11 och C-337/11, HK Danmark mot Dansk almennyttigt Boligselskab och HK Danmark mot Dansk

Dom av den 11 april 2013, Arbejdsgiverforening, punkt 30, C-363/12, Z. mot A Government Department, The Board of Management of a Community School, dom av den 18 mars 2014, punkt 73.

[19] Allmän kommentar nr 5 av den 27 oktober 2017, punkterna 15 och 15 e.

[20] Allmän kommentar nr 5, punkt 49, understrykning tillagd av ombudsmannen.

[21] Avslutande iakttagelser om Europeiska unionens första rapport, 2 oktober 2015, punkterna 50-51.

[22] Avslutande iakttagelser om Europeiska unionens första rapport, punkt 51.

[23] Avslutande iakttagelser om Europeiska unionens första rapport, punkt 51.

[24] Ombudsmannen kommer att behandla vissa av de frågor som tagits upp på grundval av ett klagomål som nyligen lämnats in av det europeiska nätverket för Independent Living.

[25] Meddelande från kommissionen, EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning (2017/C 18/02), bilaga, Administrativa förfaranden för handläggning av klagandens ärenden rörande

tillämpning av unionsrätten, avsnitt 8:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN