Bakgrund till klagomålet

1. Ersättningen för allmänna utgifter ^[1] är ett schablonbelopp ”som är avsett att täcka kostnader som har ett direkt samband med utövandet av ledamotens parlamentariska verksamhet, såsom kontorshyra och förvaltningskostnader, telefon och abonnemang, representationsverksamhet, datorer och telefoner, anordnande av konferenser och utställningar” ^[2].

2. Den 12 juni 2017 inrättade Europaparlamentets presidium ^[3] en tillfällig arbetsgrupp bestående av ledamöter av Europaparlamentet ”i syfte att upprätta en reviderad förteckning över utgifter som kan ersättas inom ramen för ersättningen för allmänna utgifter och att lägga fram rekommendationer för framtiden”.^[4] Arbetsgruppen lade fram ett förslag om förteckningen över utgifter som kan täckas av ersättningen för allmänna utgifter och om reglerna för ersättning av dessa utgifter. I tre frågor lade arbetsgruppen fram ett antal alternativ.

3. Den 2 juli 2018 behandlade presidiet arbetsgruppens förslag tillsammans med en skrivelse som åtföljde förslaget från arbetsgruppens ordförande. På grundval av detta beslutade presidiet om förteckningen över utgifter som ska täckas av ersättningen för allmänna utgifter ^[5].

4. Den 4 juli 2018 begärde klaganden, en journalist, att allmänheten skulle få tillgång till följande handlingar: skrivelsen från arbetsgruppens ordförande,^[6] förslaget från den tillfälliga arbetsgruppen, inklusive de alternativ som angavs, och andra dokument som rör diskussionen om ersättningen för allmänna utgifter vid presidiesammanträdet den 2 juli 2018.

5. Parlamentet svarade klaganden den 25 juli 2018. Utöver den skrivelse och det förslag som klaganden hade begärt identifierade kommissionen, som omfattas av hans begäran, den icke-uttömmande förteckning över utgifter som kan täckas av ersättningen för allmänna utgifter, i enlighet med presidiets beslut av den 13 december 2010. Parlamentet förklarade att förteckningen över utgifter redan var offentligt tillgänglig. Den gav klaganden en länk till den webbplats där förteckningen fanns tillgänglig ^[7] och gav honom en kopia av förteckningen. Parlamentet vägrade dock att ge allmänheten tillgång till den begärda skrivelsen från arbetsgruppens ordförande och arbetsgruppens förslag. Den motiverade sin vägran med hänvisning till artikel 4.3 i EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning 1049/2001). Denna artikel syftar till att skydda EU-institutionernas interna beslutsprocesser ^[8].

6. Den 31 juli 2018 begärde klagomålet att parlamentet skulle ompröva sitt beslut genom att lämna in en så kallad bekräftande ansökan.

7. Parlamentet bekräftade sin vägran att ge allmänheten tillgång till de begärda handlingarna den 12 september 2018.

8. Klaganden var missnöjd med parlamentets svar och vände sig till ombudsmannen den 21 september 2018.

9. Ombudsmannen inledde en undersökning och hennes undersökningsgrupp höll två möten med parlamentets företrädare, under vilket de begärda handlingarna granskades.

Ombudsmannens rekommendation

10. På grundval av undersökningen av detta klagomål utfärdade ombudsmannen följande rekommendation ^[9] till parlamentet:

Europaparlamentet bör ge allmänheten tillgång till förslaget från den tillfälliga arbetsgruppen för översyn av förteckningen över utgifter som kan berättiga till ersättning för allmänna utgifter från dagordningen för presidiesammanträdet den 2 juli 2018 och den tillhörande skrivelsen från dess ordförande.

Parlamentets svar på ombudsmannens rekommendation

11. Den 1 juli 2019 avvisade parlamentet ombudsmannens rekommendation.

12. I sitt yttrande över rekommendationen ifrågasatte parlamentet om det är lämpligt att ombudsmannen avgör om det föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut en handling, med tanke på att parlamentet har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det avgör om det finns ett allmänintresse av att lämna ut en handling. Den gjorde gällande att ombudsmannens prövning av hur en institution har behandlat en begäran om tillgång till handlingar ska begränsas till en kontroll av att förfarandereglerna har följts, att det angripna beslutet är vederbörligen motiverat och att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av de faktiska omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk.

13. Parlamentet instämde inte heller i ombudsmannens slutsats att det finns ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingarna, eftersom dessa endast avsåg förslag från en arbetsgrupp som inte fattade de slutliga besluten. Parlamentet hade däremot offentliggjort dokument om det beslut som ledamöterna fattat i presidiet. Den hävdade att det inte skulle finnas något allmänintresse av att offentliggöra ett internt yttrande som presidiet mottagit från en arbetsgrupp, eftersom allmänheten kan få tillgång till det faktiska beslutet och dra slutsatser [av detta] om hur parlamentet hanterar ersättningen av ledamöternas utgifter.

Klagandens kommentarer till parlamentets svar

14. Klaganden instämde inte i parlamentets åsikt att ledamöternas verksamhet i en tillfällig arbetsgrupp inte kräver samma offentliga granskning som ledamöternas verksamhet i egenskap av presidiemedlemmar. Han påpekade att arbetsgruppen endast bestod av ledamöter av Europaparlamentet som också var medlemmar av presidiet vid den tidpunkten.

15. Klaganden avvisade parlamentets argument att arbetsgruppen endast var ett internt rådgivande organ som inte fattade några beslut. Han hävdade att ledamöterna i arbetsgruppen redogjorde för de alternativ som låg till grund för presidiets beslut och att detta är en del av beslutsprocessen.

16. Klaganden hävdade att inte bara presidiets slutliga beslut skulle offentliggöras, utan även arbetsgruppens förslag. Detta skulle göra det möjligt för allmänheten att göra en ordentlig bedömning av beslutet om ersättning för utgifter inom ramen för ersättningen för allmänna utgifter.

Ombudsmannens bedömning efter rekommendationen  

17. Parlamentet anser att ombudsmannen inte har mandat att ta ställning till huruvida det finns ett allmänintresse av att lämna ut handlingar som innehas av EU:s institutioner. I förordning (EG) nr 1049/2001 föreskrivs uttryckligen en rätt för klagande att vända sig till ombudsmannen med en vägran att ge tillgång till en handling. Ombudsmannen kan i detta sammanhang undersöka vilken aspekt som helst av hur den berörda institutionen har behandlat begäran om tillgång till handlingar, både vad gäller förfarandet och innehållet. Det finns inget i förordningen som begränsar ombudsmannens befogenheter på det sätt som parlamentet föreslår.

18. När det gäller sakfrågan i ett ärende kan ombudsmannen ta ställning till huruvida det faktiska innehållet i en handling motiverar tillämpningen av ett undantag från allmänhetens tillgång och/eller huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av att få tillgång till handlingen. Det är av denna anledning som ombudsmannen, genom att utöva de kontrollbefogenheter som hon har enligt sin stadga, systematiskt begär att institutioner som har vägrat att ge henne tillgång till handlingar ska ge henne tillgång till de berörda handlingarna. Detta gör det möjligt för henne att, när handlingens innehåll är av avgörande betydelse för beslutet om huruvida tillgång ska beviljas, ta ställning till huruvida vägran att bevilja tillgång är motiverad.

19. Ombudsmannens rätt att ta ställning till huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av att en handling lämnas ut är särskilt viktig. Klagande har rätt att till en institution framföra argument om huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut en handling. Denna rätt begränsas emellertid i praktiken av det faktum att klaganden inte har kännedom om innehållet i en handling som inte har lämnats ut. I enlighet med de befogenheter som ombudsmannens stadga ger henne kan ombudsmannen däremot ta del av dokumentet. Hon kan därför, när handlingens innehåll är av avgörande betydelse för beslutet om huruvida handlingen ska lämnas ut, bilda sig en välgrundad uppfattning om huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut.

20. När ombudsmannen tar ställning till om ett undantag från allmänhetens tillgång till handlingar är tillämpligt, eller om det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande, noterar han noggrant den berörda institutionens ståndpunkt och erkänner sitt eget utrymme för skönsmässig bedömning. Ombudsmannen har emellertid själv rätt att, med beaktande av alla relevanta faktorer, bilda sig en egen oberoende uppfattning om var avvägningen mellan allmänintresset ligger. I det aktuella fallet anser ombudsmannen att det finns ett mycket starkt allmänintresse av att veta hur parlamentet kom fram till sitt beslut om förteckningen över utgifter som täcks av ersättningen för allmänna utgifter.

21. Som hon betonade i sin rekommendation beslutar ledamöterna, i egenskap av presidiemedlemmar, om de utgifter som täcks av ersättningen för allmänna utgifter. Ledamöterna är mottagare av ersättningen för allmänna utgifter. Det är därför viktigt att ledamöterna fattar dessa beslut om användningen av offentliga medel så öppet som möjligt. Att säkerställa full insyn i beslutsprocessen kan bygga upp och stärka allmänhetens förtroende. Ombudsmannen anser att detta allmänintresse är så viktigt att det väger tyngre än andra argument för att vägra tillgång till de begärda handlingarna, särskilt behovet av att skydda presidiets beslutsprocess.

22. Ombudsmannen erkänner och välkomnar att presidiets slutliga beslut om förteckningen över utgifter som kan täckas av ersättningen för allmänna utgifter offentliggjordes.^[10] Hon konstaterade dock att ett offentliggörande av arbetsgruppens förslag skulle göra det möjligt för allmänheten att bättre förstå de alternativ som föreslagits av arbetsgruppen och diskuterats av presidiet.  

Slutsats

Ombudsmannen avslutar nu undersökningen.

Klaganden och Europaparlamentet kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 16 september 2019

[1] Den rättsliga grunden för ersättningen för allmänna utgifter är artikel 20.3 i Europaparlamentets ledamotsstadga https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32005Q0684.

[2] För mer information: http://www.europarl.europa.eu/news/en/faq/14/sammanfattning av bidrag.

[3] Europaparlamentets presidium består av ledamöter av Europaparlamentet. Den fastställer parlamentets interna regler, utarbetar det preliminära budgetförslaget och beslutar om alla administrativa, personalrelaterade och organisatoriska frågor.  Den består av Europaparlamentets talman, fjorton vice talmän och fem kvestorer (som ansvarar för administrativa och ekonomiska frågor som direkt berör Europaparlamentets ledamöter). Se till exempel http://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/eu-affairs/20140702STO51229/the-bureau-meet-the-people-in-charge-of-the-8th-european-parliament.  

[4] Protokoll från sammanträdet i Europaparlamentets presidium den 12 juni 2017, s. 12–13, finns på http://www.europarl.europa.eu/RegData/organes/bureau/proces_verbal/2017/06-12/BUR_PV(2017)06-12_EN.pdf.  

[5] Protokoll från sammanträdet i Europaparlamentets presidium den 2 juli 2018, s. 19–20. Förteckning över utgifter som kan berättiga till ersättning för allmänna utgifter, presidiets beslut av den 2 juli 2018, bilagan till protokollet, s. 60–63, finns på http://www.europarl.europa.eu/RegData/organes/bureau/proces_verbal/2018/07-02/BUR_PV(2018)07-02_EN.pdf.

[6] Hänvisning till denna skrivelse hade gjorts i förslaget till dagordning för presidiets sammanträde den 2 juli 2018.

[7] Förteckning över utgifter som kan berättiga till ersättning för allmänna utgifter

(GEA), finns på: http://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/notes/2010/438665/EP-PE_NT(2010)438665_XL.pdf

[8] Artikel 4.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1.

[9] Europeiska ombudsmannens rekommendation i ärende 1651/2018/THH om Europaparlamentets vägran att ge allmänheten tillgång till handlingar som rör översynen av förteckningen över utgifter som kan omfattas av ersättningen för allmänna utgifter som beviljas Europaparlamentets ledamöter, finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113092.

[10] http://www.europarl.europa.eu/RegData/organes/bureau/proces_verbal/2018/07-02/BUR_PV(2018)07-02_EN.pdf