Bakgrund till klagomålet

1.  År 1997 antog EU regler för omstrukturering av fiskerisektorn i syfte att uppnå en hållbar balans mellan resurserna och utnyttjandet av dem. I dessa bestämmelser föreskrivs följande:

”I de fleråriga utvecklingsprogrammen för medlemsstaterna ska kapacitetsökningar som uteslutande beror på säkerhetsförbättringar från fall till fall motivera en ökning med samma belopp av målen för flottsegment där de inte ökar fiskeansträngningen för de berörda fartygen.”^[1] (Min kursivering.)

2. År 2001 ansökte de irländska myndigheterna hos Europeiska kommissionen om ytterligare säkerhetstonnage för ett antal fiskebåtar som vissa fiskare hade renoverat eller köpt för att ersätta sina befintliga båtar (nedan kallad Irlands ansökan om tonnage 2001). De nya båtarna var större än de båtar som tidigare drevs av fiskarna.

3. Kommissionen avslog Irlands ansökan om tonnage ^[2]. Detta innebar att antalet dagar som fiskarna kunde använda de nya båtarna (”dagar till sjöss”) minskades. Klagandena överklagade kommissionens beslut till EU-domstolen. Domstolen ogiltigförklarade kommissionens beslut eftersom kommissionen hade tillämpat ett antal kriterier (om vad som utgör en säkerhetsförbättring) för vilka det inte fanns någon grund i den tillämpliga lagstiftningen ^[3].

4. Kommissionen utfärdade därefter nya beslut 2010, i vilka den denna gång försökte tillämpa kriterierna för bedömning av Irlands tonnageansökan för 2001. Bortsett från en, dessa 2010 beslut var alla negativa.

5. De klagande gick till domstol igen.

6. Revisionsrätten identifierade ett nytt problem med dessa nya beslut: När dessa nya beslut fattades hade unionslagstiftaren antagit ny lagstiftning som inte föreskrev tilldelning av ytterligare säkerhetstonnage.

7. Domstolen ogiltigförklarade därför kommissionens beslut från 2010 ^[4].

8. Kommissionen ansåg då att den inte kunde vidta några ytterligare åtgärder.

9. De klagande vände sig till Europeiska ombudsmannen. De hävdade att kommissionen borde ha följt upp domstolens ogiltigförklaring av dess beslut genom att antingen föreslå unionslagstiftaren att den skulle införa ny lagstiftning för att skapa en rättslig grund för att fatta beslut om Irlands tonnageansökan för år 2001 eller ge dem ersättning.

Utredningen

10. Ombudsmannen inledde en undersökning, under vilken hennes undersökningsgrupp träffade kommissionen för att diskutera ärendet. Ombudsmannen tog därefter emot och granskade kopior av kommissionens fullständiga interna (konfidentiella) diskussioner om ärendet.

11. Vid mötet med ombudsmannens undersökningsgrupp uppgav kommissionen att det inte skulle tjäna något syfte att föreslå unionslagstiftaren att anta ny lagstiftning för att skapa en rättslig grund för att fatta beslut om Irlands tonnageansökan 2001.

12. Kommissionen påpekade att även om ny lagstiftning antogs om ytterligare säkerhetstonnage skulle kommissionen återigen behöva avslå klagandenas ansökningar (eftersom den ansåg att det ökade tonnaget inte helt kunde motiveras av säkerhetsförbättringar). Dessutom noterade kommissionen att det var osäkert om parlamentet och rådet skulle komma överens om att anta lagstiftning som gör det möjligt för kommissionen att fatta beslut om ytterligare säkerhetstonnage.

13. När det gäller utbetalning av ersättning påpekade kommissionen att domstolen hade ogiltigförklarat kommissionens beslut på grund av att det saknades rättslig grund för dessa beslut ^[5]. Domstolen hade emellertid inte prövat ärendet i sak och hade således inte tagit ställning till huruvida det ytterligare säkerhetstonnaget borde ha beviljats (om det hade funnits en korrekt rättslig grund för kommissionens beslut). Eftersom kommissionen fortfarande var övertygad om att ytterligare säkerhetstonnage inte borde ha beviljats, fanns det ingen anledning för den att överväga att betala ekonomisk ersättning.

14. Kommissionen noterade mer allmänt de mycket stränga villkoren för skadeståndsanspråk i EU-lagstiftningen ^[6]. Det stod klart för kommissionen att inget av dessa villkor var uppfyllt under omständigheterna i detta ärende. 

15. Kommissionen medgav emellertid att situationen var mycket speciell och att det tyvärr inte fanns några åtgärder som den kunde tänka sig att vidta som svar på domarna.

16. Kommissionen hänvisade slutligen till sin sista skrivelse till klagandena, i vilken den hänvisade till klagandenas rätt enligt artiklarna 268 och 340.2 i EUF-fördraget att väcka skadeståndstalan mot Europeiska unionen.

17. Ombudsmannen skrev till klagandena i oktober 2018 för att redogöra för sina preliminära synpunkter i detta ärende.

Ombudsmannens bedömning

Fokus för ombudsmannens bedömning

18. Ombudsmannen har bedömt om det förekom administrativa missförhållanden i kommissionens uppföljning av domstolens ogiltigförklaring av 2010 års beslut.

19. Ombudsmannen har först bedömt om kommissionen agerade med administrativa missförhållanden genom att inte föreslå lagstiftning som skulle utgöra en rättslig grund för att (slutligen) anta ett beslut om Irlands ansökan om säkerhetstonnage för 2001. Denna del av hennes bedömning är med nödvändighet begränsad till en granskning av kommissionens förklaringar i denna fråga. Det faktiska förslaget till ny lagstiftning är ett politiskt beslut som inte omfattas av tillämpningsområdet för administrativa missförhållanden. 

20. För det andra har ombudsmannen bedömt huruvida kommissionen agerade med administrativa missförhållanden genom att inte betala ut ekonomisk ersättning till klagandena. Ombudsmannen förstår att ersättningsanspråket främst avser kostnader för att ha köpt tonnage på marknaden för att ersätta säkerhetstonnage som begärts men inte beviljats, och i vissa fall kostnader som härrör från förlorade dagar till sjöss.

21. Denna del av ombudsmannens bedömning är i första hand begränsad till en granskning av huruvida kommissionen tydligt borde ha beviljat Irlands tonnageansökan för 2001. Kommissionen har själv hänvisat till detta som en faktor när den övervägde frågan om ersättning. Motiveringen är att om kommissionen skulle ha bifallit ansökan för det första, skulle de formella fel som ledde till att dess första beslut ogiltigförklarades ha lett till att det blev omöjligt att någonsin anta ett rättsligt giltigt beslut om beviljande av Irlands tonnageansökan för 2001.

22. Denna del av ombudsmannens bedömning utgör dock inte en fullständig prövning av huruvida de strikta villkoren för att betala skadestånd i unionsrätten har uppfyllts. Mot bakgrund av de mycket ovanliga omständigheterna i fallet och de berörda beloppen (30-50 miljoner euro) kunde denna granskning endast utföras av revisionsrätten som svar på en skadeståndstalan från klagandena.

Ny lagstiftning

23. Ombudsmannen finner att kommissionens förklaringar till varför det inte skulle vara lämpligt att föreslå unionslagstiftaren att den inför ny lagstiftning för att skapa en rättslig grund för att fatta beslut om Irlands tonnageansökan för 2001 är övertygande. Resultatet av ett sådant lagstiftningsförslag är helt oförutsägbart. Såsom kommissionen har påpekat är det dessutom mer sannolikt än inte att unionslagstiftaren inte skulle anta bestämmelser som skulle göra det möjligt för kommissionen att bevilja Irlands ansökan om säkerhetstonnage för 2001, eftersom detta skulle medföra en grundläggande ändring av den gemensamma fiskeripolitiken.

24. Ombudsmannen anser därför att det inte finns något administrativt missförhållande i kommissionens förklaringar för att inte föreslå lagstiftning som skulle utgöra en rättslig grund för att anta ett beslut om Irlands tonnageansökan 2001.

Ersättning: kommissionens synpunkter på 2001 års ansökan

25. Kommissionen har ansett att även om lagstiftning antas som ger den en rättslig grund för att anta nya beslut, måste den avslå ansökningarna om ytterligare säkerhetstonnage. I sina beslut från 2010 angav kommissionen att det i artikel 4.2 i rådets beslut 97/413/EG föreskrivs att ”kapacitetsökningar som uteslutande beror på säkerhetsförbättringar ska, från fall till fall, motivera en ökning med samma belopp av målen för flottsegmenten om de inte ökar de berörda fartygens fiskeansträngning”. Kommissionen angav därefter att begreppet fiskeansträngning måste tolkas mot bakgrund av artikel 6.2 i rådets förordning (EEG) nr 2792/1992 ^[7], som också var i kraft när ansökan mottogs. I denna bestämmelse anges följande: ”Medlemsstaterna kan lämna in en begäran om en tydligt identifierad och kvantifierad ökning av kapacitetsmålen för åtgärder för att förbättra säkerheten (. . .) förutsatt att dessa åtgärder inte leder till en ökning av utnyttjandegraden för de berörda resurserna." Med andra ord hävdade kommissionen att ökat säkerhetstonnage endast kan beviljas om ett fartygs ökade ”kapacitet” uteslutande beror på säkerhetsförbättringar och att kapacitetsökningen inte ökar fartygets förmåga att fånga fisk.

26. För att tillämpa denna princip bad kommissionen 2010 de irländska myndigheterna om detaljerade uppgifter om de nya båtarnas exakta egenskaper, inbegripet uppgifter om motorer, maskinstyrka, fiskeutrustning, deplacement, lagring och lastkapacitet. Eftersom de irländska myndigheterna inte lämnade denna information ansåg kommissionen att den inte hade något annat val än att förlita sig på informationen i de ursprungliga ansökningarna från 2001, som i huvudsak gällde volymökningar under båtarnas huvuddäck. Kommissionen analyserade denna information och drog slutsatsen att de betydande volymökningarna under båtarnas huvuddäck möjliggjorde t.ex. större lastrum för fisk, mer lagring av bränsle och förnödenheter och kraftfullare motorer.  På grundval av detta drog kommissionen slutsatsen att de berörda fartygens förmåga att fånga fisk (det vill säga en ökning av ”fiskeansträngningen”) hade ökat.

27. Klagandena kritiserade ovanstående tillvägagångssätt. De har intagit en snävare ståndpunkt, nämligen att endast ökningar av tonnage eller maskinstyrka ska beaktas vid bedömningen av huruvida det har skett en ökning av ”fiskeansträngningen”.

28. Ombudsmannen anser att kommissionens tillvägagångssätt grundades på en rimlig tolkning av reglerna, men det ankommer på domstolen att fastställa den korrekta tolkningen i händelse av en tvist.  Ombudsmannen kan därför inte dra slutsatsen att kommissionen tydligt borde ha beviljat Irlands tonnageansökan för 2001. Av detta följer att hon inte heller kan överväga att föreslå att kommissionen ska betala ut ersättning till klagandena.

Slutsats

Europeiska kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Ombudsmannen avslutar därför sin undersökning.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 27 februari 2019

[1] Artikel 4.2 i rådets beslut 97/413/EG av den 26 juni 1997 om mål och närmare bestämmelser för omstrukturering av gemenskapens fiskerisektor under perioden 1 januari 1997-31 december 2001 i syfte att uppnå en hållbar balans mellan resurserna och utnyttjandet av dem. EGT L 175, 3.7.1997, s. 27.

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037185844&uri=CELEX:32003D0245

[3] Förstainstansrättens dom (första avdelningen) av den 13 juni 2006, Cathal Boyle m.fl. mot Europeiska gemenskapernas kommission https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037593422&uri=CELEX:62003TJ0218

[4] Domstolens dom (stora avdelningen) av den 14 juni 2016, Europeiska kommissionen/Peter McBride m.fl., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[5] Domstolens dom (stora avdelningen) av den 14 juni 2016, Europeiska kommissionen/McBride m.fl., mål C-361/14 P, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[6] I ett av de relaterade domstolsmålen konstaterade generaladvokaten följande: ”Jag tillägger att en skadeståndstalan inte skulle vara utan svårigheter. Det åligger den sökande (här fartygsägarna) att fastställa i) rättsstridigt beteende, ii) förlust, och iii) orsakssamband. (...) Det skulle dessutom fortfarande vara nödvändigt att fastställa att ett sådant beteende orsakade skada”, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston av den 19 januari 2016, Europeiska kommissionen/Mcbride m.fl., punkt 73, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1547718378135&uri=CELEX:62014CC0361,

[7] Rådets förordning (EG) nr 2792/1999 av den 17 december 1999 om föreskrifter och villkor för gemenskapens strukturstöd inom fiskerisektorn. EGT L 337, 30.12.1999, s. 10.