Bakgrund till klagomålet

1. Öppenhetsregistret [1] är en databas som ska göra det möjligt för allmänheten att övervaka verksamheten hos dem som vill påverka utformningen och genomförandet av EU-institutionernas politik och beslutsprocesser (allmänt kallade lobbyister). Öppenhetsregistret inrättades 2011 av Europaparlamentet och Europeiska kommissionen genom ett interinstitutionellt avtal. Det interinstitutionella avtalet reviderades 2014 [2]. I oktober 2014 ägde diskussioner rum i rådet om huruvida det vore lämpligt för rådet att underteckna det interinstitutionella avtalet. I detta sammanhang utarbetade rådets juridiska avdelning ett rättsligt yttrande i denna fråga [3]. Det rättsliga yttrandet skickades ut till medlemsstaternas företrädare i samarbete med rådet.

2. Den 8 juni 2016 begärde klaganden, en ledamot av Europaparlamentet, att rådet skulle ge honom tillgång till det rättsliga yttrandet i enlighet med förordning (EG) nr 1049/2001 [4].

3. Den 5 juli 2016 gav rådet klaganden delvis tillgång till handlingen (nämligen punkterna 1–15). Kommissionen vägrade emellertid att ge fullständig tillgång till handlingen, eftersom vissa delar av den (punkterna 16–32) omfattades av undantagen avseende skyddet för juridisk rådgivning [5] och skyddet för rådets beslutsförfarande [6].

4. Den 26 juli 2016 begärde klaganden omprövning (bekräftande ansökan) och uppmanade rådet att ompröva sin ståndpunkt.

5. Den 29 september 2016 besvarade rådet klagandens begäran om omprövning och nekade allmänheten fullständig tillgång på samma grunder.

6. Missnöjd med rådets vägran vände sig klaganden den 23 juli 2017 till Europeiska ombudsmannen om rådets underlåtenhet att uppfylla kraven i förordning (EG) nr 1049/2001 och domstolens rättspraxis när den åberopade undantagen avseende a) skyddet för juridisk rådgivning och b) dess beslutsförfarande för att vägra allmänheten fullständig tillgång till den begärda handlingen.

Ombudsmannens förslag till lösning

7. Ombudsmannen övervägde, efter en granskning av själva handlingen, huruvida rådets vägran att ge fullständig tillgång till yttrandet från dess rättstjänst kunde motiveras enligt undantagen avseende a) skyddet av juridisk rådgivning och b) skyddet av dess beslutsprocess [7].

8. När det gäller led a bekräftade ombudsmannen att den berörda handlingen innehåller juridisk rådgivning. Ombudsmannen fann dock att det inte med giltig verkan kunde hävdas att det fanns en rimligen förutsebar risk för att ett utlämnande skulle undergräva rådets förmåga att söka och erhålla objektiv, uppriktig och oberoende juridisk rådgivning [8].

9. Ombudsmannen instämde i klagandens åsikt att ett interinstitutionellt avtal (som rättstjänstens yttrande avsåg) bör anses vara analogt med en lagstiftningsakt, vilket kräver en högre grad av öppenhet. Ombudsmannen erkände rättstjänstens viktiga roll när det gäller att ge juridisk rådgivning till rådet, men ansåg att rådet i detta fall inte lade fram övertygande argument för att förklara varför utlämnandet av dess rättsliga yttrande skulle undergräva dess förmåga att få uppriktig, objektiv och oberoende rådgivning. Rådet har inte heller förklarat på vilket sätt ett utlämnande av handlingen skulle undergräva dess handlingsförmåga i rättsliga förfaranden. 

10. När det gäller led b konstaterade ombudsmannen att rådet vid den tidpunkten inte lade fram några särskilda argument för att visa att det fanns en förutsebar risk för att dess beslutsprocess skulle påverkas väsentligt av utlämnandet av den begärda handlingen.

11. Ombudsmannen angav vidare att även om det godtogs att ett utlämnande av handlingen skulle undergräva de intressen som skyddas av något av de undantag som anges ovan, skulle det finnas ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den berörda handlingen. För att komma fram till denna slutsats ansåg ombudsmannen först och främst att det interinstitutionella avtalet om öppenhetsregistret till sin natur var analogt med en akt som antagits inom ramen för lagstiftningsförfarandet. Vidare noterade ombudsmannen att såsom rådet självt har medgett är ”en debatt om räckvidden och effektiviteten av ett... system som syftar till att övervaka lobbyister av allmänt intresse”(min kursivering). Slutligen noterade ombudsmannen att dokumentet inte är ett dokument som endast kan beröra vissa medborgare eller vissa berörda parter. Det är ett dokument som fastställer reglerna för alla som deltar i EU:s beslutsprocess. Det finns ett tydligt allmänintresse av att veta hur dessa regler har föreslagits, diskuterats och slutligen godkänts. Detta allmänintresse väger i princip tyngre än all allmän, ospecificerad skada när det gäller de undantag som rådet har åberopat i förevarande mål.

12.  Ombudsmannen ansåg därför att rådets beslut att inte ge fullständig eller mer omfattande partiell tillgång till den begärda handlingen inte var motiverat enligt de relevanta tillämpliga bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001.

13. Ombudsmannen ansåg dessutom att det faktiska och rättsliga sammanhanget under alla omständigheter hade förändrats sedan rådet fattade beslutet att inte lämna ut den begärda handlingen fullt ut. I detta sammanhang noterade ombudsmannen att det hade gått tre och ett halvt år sedan rättstjänsten avgav yttrandet i fråga. Under tiden har kommissionen lagt fram ett nytt förslag och rådet har fått ett nytt yttrande från sin juridiska avdelning i frågan [9]. Efter detta nya yttrande beslutade rådet att inleda förhandlingar med Europaparlamentet och kommissionen om rådets deltagande i ett interinstitutionellt avtal om ett öppenhetsregister [10] och ett utkast till rådets beslut i frågan hade redan antagits [11].

14. Under dessa omständigheter ansåg ombudsmannen att om rådet skulle få en ny ansökan om allmänhetens tillgång till den begärda handlingen skulle det med största sannolikhet ompröva huruvida de skäl som låg till grund för vägran att lämna ut den under 2016 fortfarande är tillämpliga. I ett sådant fall skulle rådet vara skyldigt att gå igenom hela förfarandet för att pröva ansökan på nytt [12]. I detta sammanhang föreslog ombudsmannen, av effektivitetsskäl och för att främja en serviceanda och, i slutändan, god förvaltning, att rådet skulle lämna ut handlingen direkt, utan att klaganden eller någon annan part behövde göra en ny begäran om tillgång till handlingar.

15. Mot bakgrund av ovanstående lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga om att rådet ska ge full tillgång till den begärda handlingen och därigenom lösa klagomålet.

16. I sitt svar på lösningsförslaget hävdade rådet att ombudsmannens slutsatser om de interinstitutionella avtalens karaktär inte tar hänsyn till relevant praxis och grundar sig på en missuppfattning av de relevanta fördragsbestämmelserna. Rådet var inte heller övertygat av ombudsmannens resonemang om tillämpningen av de undantag som åberopats för att vägra att lämna ut handlingen i dess helhet.

17. Med detta sagt påpekade rådet att kommissionen under tiden ”föreslog parlamentet och rådet att delta i ett nytt interinstitutionellt avtal om inrättande av ett nytt öppenhetsregister. Rådet har godkänt ett förhandlingsmandat för att inleda interinstitutionella förhandlingar med de två andra institutionerna, som för närvarande pågår. Rådet beslutade dessutom att anta en helt öppen strategi för dessa förhandlingar och har redan offentliggjort förhandlingsmandatet tillsammans med det relevanta rättsliga yttrandet [13]. Mot bakgrund av ovanstående utveckling har rådet gjort en ny bedömning och kommit fram till att allmänheten för närvarande kan beviljas fullständig tillgång till 2014 års rättsliga yttrande (understrykning tillagd).

18. I sina kommentarer påpekade klaganden att han delar ombudsmannens analys av det interinstitutionella avtalets karaktär och tillämpningen av de undantag som rådet åberopar i detta fall. Han var dock mindre övertygad om ombudsmannens slutsats att full tillgång till handlingen bör beviljas av effektivitetsskäl, med tanke på de grundläggande frågorna om rättslig tolkning i fråga. Klaganden noterade att rådet inte hade några argument för att förklara varför det inte delade ombudsmannens slutsatser om tillämpningen av de åberopade undantagen och bad ombudsmannen att se om eventuella kvarstående missförstånd från rådets sida kunde lösas.  

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

19. Ombudsmannen vill klargöra innehållet i sitt förslag till lösning: Efter en noggrann analys av all information i ärendet och en granskning av den begärda handlingen ansåg ombudsmannen att rådet inte med giltig verkan kunde åberopa något av de undantag som det hade åberopat vid den tidpunkt då det fattade sitt beslut om klagandens begäran om omprövning. Eftersom det faktiska och rättsliga sammanhanget har förändrats under tiden och på grundval av den information som hennes undersökningsgrupp fick i samband med inspektionen av rådets företrädare om att detta klagomål kunde lösas på ett för klaganden tillfredsställande sätt [14] sökte ombudsmannen en lösning där rådet bad det att lämna ut handlingen.

20. Ombudsmannen noterar att rådet i allt väsentligt genomförde hennes förslag fullt ut och till slut offentliggjorde dokumentet.

21. Ombudsmannen är dock förbryllad över innehållet i rådets svar på hennes förslag, både när det gäller de materiella och förfarandemässiga aspekterna av denna undersökning.

22. Med utgångspunkt i de sakfrågor som behandlas i denna undersökning är det svårt att se var rådets oenighet ligger med ombudsmannens slutsatser om tillämpningen av de undantag som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001 på handlingen i fråga. Rådet avstod nämligen från att ta del av ombudsmannens analys av undantagen och lämnade inga förklaringar till varför det inte instämmer i ombudsmannens slutsatser att ett interinstitutionellt avtal är analogt med ett lagstiftningsförfarande. I stället för att ta tillfället i akt att framföra sina synpunkter och framföra specifika och åberopade argument för att försvara sin ståndpunkt i detta ärende, gjorde rådet endast allmänna uttalanden där det uttryckte sin oenighet med ombudsmannens analys som låg till grund för hennes föreslagna lösning.

23. När det gäller de procedurfrågor som tagits upp av rådet finner ombudsmannen ingen faktisk eller rättslig grund för rådets ståndpunkt.

24. Vid inspektionen av rådets akt i ärendet var båda institutionernas avdelningar medvetna om att kommissionen hade lagt fram ett nytt förslag till obligatoriskt öppenhetsregister, att rådet hade avgett ett nytt rättsligt yttrande i frågan och att en begäran om allmänhetens tillgång redan hade lämnats in till rådet. Med beaktande av de ändrade rättsliga och faktiska omständigheterna i målet och utan att det påverkar den uppfattning som rådets juridiska avdelning och medlemsstaternas hierarki inom ramen för rådets arbetsgrupp för information skulle inta, erkändes det i detta sammanhang att rådet, om en ny begäran om allmänhetens tillgång till den berörda handlingen skulle göras av medborgarna, skulle behöva pröva den mot bakgrund av de förändrade omständigheterna.

25. Mot denna bakgrund hänvisade ombudsmannens undersökningsgrupp till ett liknande fall nyligen, där rådets avdelningar, efter ombudsmannens undersökningsgrupps granskning av ärendet, helt enkelt bad Coreper att samtycka till att en handling lämnades ut utan att klaganden tvingades göra en ny begäran om allmänhetens tillgång.

26. Med beaktande av denna information och för att komma fram till ett positivt resultat i detta klagomål ansåg ombudsmannen att ett förslag till rådet att förklara/överväga sin ståndpunkt antingen genom en begäran om svar [15] eller genom ett förslag till lösning skulle vara det mest effektiva och lämpliga sättet att hantera denna undersökning. För att påskynda arbetet lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning, vilket sammanfattas ovan. Det ligger i sakens natur att ett förslag till lösning inte nödvändigtvis är det sista ordet i frågan och kan förhöras eller avvisas av dem som det riktar sig till.

27. Av dessa skäl uttrycker ombudsmannen sin besvikelse över rådets svar i detta ärende. Hon välkomnar dock rådets beslut att slutligen offentliggöra rättstjänstens yttrande från 2014 om ett öppenhetsregister, såsom hon föreslog. Med detta i åtanke anser ombudsmannen att det inte finns någon grund för ytterligare undersökningar i detta fall. Därför avslutar hon ärendet.   

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Rådet instämde inte i ombudsmannens förslag till lösning, men beslutade ändå att ge allmänheten fullständig tillgång till den begärda handlingen. Mot bakgrund av detta finns det ingen anledning till ytterligare undersökningar i detta fall.

Klaganden och rådet kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 31 augusti 2018

[1] För mer information, se http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=sv.

[2] Avtal mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen om öppenhetsregistret för organisationer och egenföretagare som deltar i utformningen och genomförandet av EU:s politik (EUT L 277, 19.9.2014, s. 11), tillgängligt på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Dok. 14704/14 LIMITE, yttrande från juridiska avdelningen, Bryssel den 24 oktober 2014. Den del av handlingen som lämnas ut finns tillgänglig online på följande adress: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 31.5.2001, s. 43).

[5] Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning 1049/2001.

[6] Artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

[7] Den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till lösning finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/102619.

[8] Mål T-211/00, Kuijer/rådet, dom av den 7 februari 2002, EU:T:2002:30, punkt 56 och där angiven rättspraxis.

[9] Dokument 5151/17, Bryssel den 11 januari 2017.

[10] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/

[11] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[12] Dom av den 26 januari 2010 i mål C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds eV mot kommissionen, ECLI:EU:C:2010:40, punkt 57.

[13] Yttrandet från rådets juridiska avdelning om kommissionens förslag till interinstitutionellt avtal om ett obligatoriskt

Öppenhetsregistret finns på http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5151-2017-REV-1/sv/pdf

[14] Se artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga och artikel 5.1 i ombudsmannens genomförandebestämmelser.

[15] Begreppet ”yttrande” som rådet använde i sitt svar återspeglar den tidigare versionen av ombudsmannens genomförandebestämmelser som upphävdes den 1 september 2016.