Govor na letni konferenci Pravniškega društva Irske

Sedanji izzivi na področju pravne države v EU

Kot vsi veste, je Sredozemlje vsak dan postalo kraj odrešenja ali kraj smrti za tisoče migrantov, ki si želijo nič manj kot priložnost, da nagnejo rob Evrope in prosijo, naj pridejo na kopno.

Politični mehanizem, ki so ga spodbudile podobe smrti, postavljene v srhljivo ozadje lepote in sonca, je zagotovil nekaj takojšnjih odzivov na to tragedijo.

Čeprav so takojšnja prizadevanja za reševanje dramatična in potrebna, obstajajo izzivi na področju človekovih pravic in morebitne človeške tragedije, povezane s tem, kako se ravna z begunci, ki prispejo na naše obale. Kako se obravnavajo, ko se obravnavajo njihove prošnje, da ostanejo v Evropi? Kako se obravnavajo, če se odločijo, da jih bodo vrnili v domovino? Ali pravna država v EU ščiti te najranljivejše ljudi v teh razmerah?

Preden poiščem odgovore na ta vprašanja, naj navedem dve točki.

Naj najprej poudarim, da je značilnost EU, da izrecno temelji na pravni državi. Od institucij EU se lahko zahteva, da na podlagi zakona utemeljijo, zakaj ukrepajo. Poleg tega obstajajo mehanizmi za nadzor teh tožb, kot je sodni nadzor, ki ga izvajajo sodišča EU. Obstajajo pravila in postopki, ki institucijam EU omogočajo, da od držav članic zahtevajo odgovornost za neustrezno uporabo prava EU. Vendar, kot bomo videli, ti mehanizmi niso nujno celoviti ali gotovi.

Dovolite mi, da podam tudi komentar o tem, kaj razumem kot naravo in namen zakona. Zame, razen v nekaterih omejenih okoliščinah, zakon ne bi smel biti neka oblika podrobnega recepta o tem, kako naj ukrepamo. Namesto tega bi nam moral zakon, zlasti kar zadeva varstvo temeljnih pravic, zagotoviti končni varovalni mehanizem za naše ravnanje.

Javni organi in politični akterji, ki delujejo v njih in z njimi, imajo pri odločanju o politiki široko diskrecijsko pravico. Obstaja veliko možnosti, ki bi jih lahko na primer uporabili pri reševanju krize v Sredozemlju. Vendar mora biti ne glede na izbrano politiko predmet presoje in nadzora njene skladnosti s pravom, zlasti kadar je namen tega prava varstvo temeljnih pravic.

Ko se sklicujem na pravno državo kot varuh človekovih pravic, vključujem tudi potrebo po spoštovanju načel dobrega upravljanja, ki sicer niso nujno pozitivno pravo, vendar bi morala javne organe zavezovati glede tega, kako delujejo.

V zvezi z globokim temeljnim namenom pravne države, ki je ločen od njenih neposrednih učinkov zagotavljanja spoštovanja in izvrševanja pravic in obveznosti, ter njenim učinkom razmejitve moči države poudarjam, da je pravna država bistven sestavni del demokratične države. Njegova prisotnost upravičuje državo in jo opredeljuje. Njegova odsotnost pogosto kaže, da smo v avtokraciji, oligarhiji ali celo diktaturi. Šibka pravna država vsaj kaže, da smo v neučinkoviti, celo nefunkcionalni državi.

Kaj pa pravna država v EU, zlasti v zvezi z varstvom temeljnih pravic? Kar zadeva temeljne materialne pravice, se tolažimo, da je vse rožnato. EU je v zakonodajo vključila Listino o temeljnih pravicah, vendar še ni pristopila k Evropski konvenciji o človekovih pravicah, kot to zahteva Lizbonska pogodba.

V Listini izjavljamo, da so pravice, kot je pravica do človekovega dostojanstva, nedotakljive ter da jih je treba spoštovati in varovati. Izjavljamo, da ima vsakdo pravico do življenja. V preambuli Listine izjavljamo, da uživanje pravic vključuje odgovornosti in dolžnosti do drugih oseb, do človeške skupnosti.

Glede na ta materialna pravila bi pričakovali, da bi imeli vzpostavljene tudi učinkovite ukrepe, s katerimi bi zagotovili, da se tragedije, kakršne se dogajajo v Sredozemlju, po naših najboljših močeh obravnavajo v skladu s temeljnimi pravicami?

Toda realnost je pogosto drugačna? Zakaj?

Eden od razlogov je, da pogosto ni povsem jasno, kdo je pristojen za obravnavo določenega vprašanja. Institucija ali agencija EU? Če je tako, katera? Država članica? Različne države članice? Kombinacija zgoraj omenjenega? V tem kontekstu je včasih preveč enostavno premišljevati o vprašanju, kdo ima moralno in pravno odgovornost za ukrepanje. Kot bi sto ljudi gledalo, kako se človek utaplja, vsak od njih pa pričakuje, da ga bo rešil nekdo drug. Na koncu nihče ne skoči in človek se utopi.

Druga zapletenost je, da je odgovor na vprašanje, kdo je pristojen, pogosto - vsi smo - vsaj za določene vidike iste situacije. To točko bom ponazoril, ko bom govoril o tem, kako je varuhinja človekovih pravic obravnavala politiko vračanja agencije Frontex, agencije EU, ki v sodelovanju z državami članicami usklajuje in financira skupne operacije vračanja nezakonitih priseljencev po zraku.

Poleg vprašanja zameglitve pristojnosti se postavlja vprašanje, ali so na naddržavni ravni vzpostavljeni posebni postopkovni mehanizmi za zagotovitev, da so politike, ki se dejansko izvajajo, skladne s pravnimi standardi, zlasti pravnimi standardi v zvezi z varstvom temeljnih pravic.

Vzpostavitev učinkovitih mehanizmov za zagotavljanje varstva pravic je poseben izziv na naddržavni ravni. Pristojnosti, ki jih ima EU, so dodeljene pristojnosti, tj. pristojnosti, za katere so se države članice odločile, da jih podelijo EU. Medtem ko so države, demokratične države, razumno udobne pri ustvarjanju močnih notranjih mehanizmov, ki omogočajo nadzor nad njihovim lastnim vedenjem, pogosto niso pripravljene podeliti nadnacionalnim nadzornim organom tako močnih pooblastil, zlasti kadar izvajanje takšnih nadzornih pooblastil vpliva na njihova lastna dejanja ali ključne interese.

Primer tega je pravica Komisije, da začne postopek za ugotavljanje kršitev proti državam članicam, kadar meni, da te države članice niso izpolnile svojih obveznosti v skladu s pravom EU. Komisija včasih v težkih in pomembnih primerih uporablja ta mehanizem, da bi zagotovila, da države članice izpolnjujejo svoje obveznosti v skladu s pravom EU, na primer, ko je Komisija septembra lani začela postopek za ugotavljanje kršitev proti Češki republiki v zvezi z njeno politiko diskriminacije romskih šolskih otrok. Za romske otroke na Češkem je 27-krat bolj verjetno, da bodo vključeni v šole za otroke z motnjami v duševnem razvoju, kot za neromske učence. Ker izključitev katere koli skupine iz rednega izobraževanja zaradi invalidnosti ali etnične pripadnosti krši standarde človekovih pravic, je pomembno, da Komisija take primere obravnava. Torej bi morali biti srečni? No, bili bi, pod pogojem, da se bodo takšni koraki verjetno spremenili, v razumnem časovnem okviru, realnost na terenu. Pod pogojem, da ti koraki v razumnem časovnem okviru odprejo vsa šolska vrata za vse otroke na Češkem. Na žalost nisem tako samozavestna.

Res je, da če Češka republika ne bo spremenila svojih sedanjih politik, lahko Komisija pri Sodišču EU vloži postopek za ugotavljanje kršitev. Vendar sodba Sodišča v takem primeru za Češko republiko ne bi bila zavezujoča. To bi lahko preprosto ignorirali. Kvečjemu bi lahko Komisija na koncu pred Sodiščem vložila drugi primer, v katerem bi Sodišče pozvala, naj Češki republiki naloži denarne kazni. Po dolgih letih lahko sodišče izreče denarno kazen. Vendar Sodišče EU od nacionalnih organov v Češki republiki ne more zahtevati, da spremenijo svoje ravnanje, kot bi to lahko storilo nacionalno sodišče. Ne more odrediti opustitvene tožbe. Njegove sodbe za nacionalne organe niso neposredno zavezujoče. Teoretično bi se lahko država članica celo odločila plačati globo in ne bi upoštevala sodbe. Posamezni otrok, ki stoji pred šolskimi vrati na Češkem, lahko ugotovi, da postopek, ki sem ga opisal zgoraj, zanje ne bo odprl teh šolskih vrat.

Za primerjavo, naj vas popeljem nazaj v čas šolske segregacije v Združenih državah v petdesetih in šestdesetih letih prejšnjega stoletja, ko je bila temnopoltim otrokom dejansko odvzeta pravica do obiskovanja šole po lastni izbiri. V 50. letih je vrhovno sodišče ZDA v zadevi Brown proti odboru za izobraževanje razsodilo, da so zakoni, ki dovoljujejo segregacijo na podlagi rase, neustavni. V šestdesetih letih prejšnjega stoletja je imela v zadevi Swann proti odboru za izobraževanje priložnost preučiti vprašanje avtobusnega prevoza otrok v šole (za sisteme avtobusnega prevoza v šolah se je sumilo, da so posredno sredstvo za ohranjanje segregacije). Vrhovno sodišče v Swannu je odredilo posebno politiko avtobusnega prevoza. Ta sodba je bila neposredno izvršljiva tudi zoper lokalne organe v južnih ameriških državah.

Sodbe Sodišča EU v zadevah v zvezi s kršitvami nimajo take izvršilne moči.

Seveda od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe obstaja možnost sklicevanja na člen 7 Pogodbe, ki navaja, da lahko hude kršitve človekovih pravic povzročijo, da države izgubijo svoje glasovalne pravice v Svetu ministrov EU.

Kako učinkovita pa je ta možnost pri zagotavljanju pravne države? No, vse je odvisno od tega, ali EU resnično resno razmišlja o uporabi možnosti iz člena 7.

Dokaz za puding je seveda v prehranjevanju. EU do zdaj še ni uporabila poti iz člena 7. Vendar se odločnost EU v zvezi s tem trenutno preizkuša s tekočim primerom Madžarske. Madžarski predsednik vlade Orbán je 28. aprila opozoril na možnost ponovne uvedbe smrtne kazni na Madžarskem. Predsednik Juncker je 30. aprila madžarskega predsednika vlade Viktorja Orbána pozval, naj jasno pove, da ne namerava ponovno uvesti smrtne kazni v svoji državi. V nasprotnem primeru bo prišlo do boja. Tiskovni predstavnik Komisije je pozneje namignil, da bi Madžarska lahko izgubila svoje glasovalne pravice v Uniji, če bo nadaljevala z načrti. Komisija je v naslednjih dneh nekoliko omilila retoriko in navedla, da bo člen 7 vedno ostal „zadnja možnost“, da se zagotovi skladnost z vrednotami EU, če v vzpostavljenem okviru ne bo mogoče najti rešitve. . Če se bodo te grožnje z uvedbo smrtne kazni, ki so v nasprotju s pravili o človekovih pravicah, uresničile, bomo morda videli, kako resna je EU glede resničnega zagovarjanja pravne države v odnosu do svojih držav članic.

Zdaj, kot sem rekel na začetku, zakon je varovalo. Pravna država pomeni, da se bo na koncu zakon uporabljal.

V svojem zadnjem govoru o stanju v Uniji leta 2014 je takratni predsednik Komisije Barroso možnosti Komisije v zvezi s kršitvami človekovih pravic na Madžarskem opisal kot „omejene“, saj lahko Komisija sproži le klasičen postopek za ugotavljanje kršitev ali uporabi „jedrsko bombo“ iz člena 7. Lahko bi se vprašali, ali opredelitev člena 7 kot „možnost jedrske bombe“ pomeni, da možnosti iz člena 7 nikoli ne bi bilo mogoče dejansko uporabiti?

Glede na navedeno in ob neupoštevanju člena 7 me ne bi smeli razumeti, kot da pomenim, da postopki za ugotavljanje kršitev proti državam članicam nimajo nobenega učinka. Dejansko je učinkovitost postopkov za ugotavljanje kršitev, pa tudi postopkov predhodnega odločanja, kadar Sodišče Evropske unije odloča v odgovor na vprašanja nacionalnih sodišč, zelo odvisna od kulture skladnosti države članice; ali je država članica pripravljena sodelovati v projektu EU z jasnim in globokim razumevanjem potrebe po skladnosti s pravom EU? Učinkovitost postopkov za ugotavljanje kršitev je odvisna tudi od stanja pravne države na nacionalni ravni. Če bo pravna država prevladala na nacionalni ravni, bi pričakovali, da bodo nacionalna sodišča svoje odločitve lahko in morala utemeljiti na sodbah sodišč EU. Ker imajo sodbe nacionalnih sodišč izvršilni učinek, bi bil končni rezultat ta, da se pravo EU, ki vključuje pravo EU o temeljnih pravicah, dejansko uporablja. Če povzamemo, obstoj določene minimalne ravni pravne države ustvarja pozitivno spiralo, ki nenehno krepi in razširja pravno državo.

Govoril sem z vami o pravni državi, ki se kaže v odnosih med EU in državami članicami. Kaj pa pravna država v zvezi z ukrepi institucij EU?

Vse institucije, organi, uradi in agencije EU so v pristojnosti sodišč EU. Ni bilo vedno tako. Pred Lizbonsko pogodbo so bila sodišča EU pristojna le za institucije in organe Evropske skupnosti, s čimer so bila iz pristojnosti sodišč izključena Evropski svet in agencije, kot sta Eurojust in Europol. K sreči je ta vrzel v sistemu zdaj zamašena.

Vendar dejstvo, da so vse institucije, organi, uradi in agencije EU zdaj v pristojnosti sodišč EU, ne pomeni, da so ti organi, uradi in agencije celovit porok za pravno državo. Razlog za to je, da je lahko pravica posameznikov do dostopa do sodišč EU, kot bomo videli, zelo omejena.

Sodišča so seveda lahko v posebnih okoliščinah zelo učinkovita v smislu varstva pravic posameznikov. Sodba v zadevi Kadi je uporaben primer.

Yasin Abdullah Ezzedine al-Qadi, ali če dovolite, preprosto gospod Kadi, je večmilijonar Saudove Arabije s tesnimi vezmi s savdsko kraljevo družino. V letih 1999 in 2000 so ZN uvedli sankcije proti gospodu Kadiju, ker je obstajal sum, da je povezan z Al Kaido. Njegovo premoženje v ZDA je bilo zamrznjeno. EU je proti Kadiju uvedla tudi sankcije na podlagi dejstva, da so ZN proti njemu uvedli sankcije. V odgovor na te ukrepe so njegovi odvetniki pri Sodišču Evropske unije vložili dve uspešni tožbi.

Namen zadev je bil najti ravnovesje med potrebo po boju proti mednarodnemu terorizmu ter varstvom temeljnih pravic in svoboščin osumljenih teroristov. Ogroženi temeljni pravici sta bili pravica A. Kadija, da se izjasni pred sprejetjem akta, ki posega v njegov položaj, in njegova pravica do učinkovitega sodnega varstva. Če povzamemo, K. Kadiju niso bili sporočeni nobeni dokazi, ki bi utemeljevali omejevalne ukrepe proti njemu, preden je Unija zamrznila njegovo premoženje. A. Kadi torej ni mogel izpodbijati ukrepov, ki so mu bili naloženi.

Končni rezultat je bil, da so sodišča EU razveljavila odločbe o zamrznitvi njegovega premoženja. Pri tem je Sodišče vztrajalo, da so institucije Unije, kadar se soočajo s potrebo po zagotovitvi varstva temeljnih pravic, podvržene strogemu standardu nadzora. Ta strog standard pregleda ni zajemal le postopkovnih vidikov obveznosti EU, tj. obveznosti posredovanja razlogov za uvrstitev na seznam in omogočanja ciljnemu posamezniku, da poda izjavo, temveč je zajemal tudi vsebinski pregled ponujenih razlogov, tj. ali so ti dovolj podrobni in specifični, ali temeljijo na trdni dejanski podlagi in ali so bili ponujeni razlogi ali vsaj eden od njih utemeljeni. Obsežen nadzor je bil po mnenju Sodišča potreben ne le zato, ker je bil nujen za zagotovitev pravičnega ravnotežja med ohranjanjem mednarodnega miru in varnosti ter varstvom temeljnih pravic in svoboščin, ampak še toliko bolj, ker postopki na ravni ZN, med katerimi je mimogrede tudi urad varuha človekovih pravic, še vedno niso zagotavljali jamstev učinkovitega sodnega varstva.

Zdaj je treba izpostaviti številne podrobnosti, ki razlikujejo primer gospoda Kadija, savdskega multimilijonarja, od primerov tisočev revnih migrantov, ki poskušajo prečkati Sredozemlje v majhnih čolnih, razen dejstva, da je imel denar za obrambo svojih pravic na sodišču.

Prvič, A. Kadi je bil neposredno naveden predmet posebnega akta institucije Unije. Zaradi tega ga je ta akt neposredno in posamično zadeval. Eden od pogojev za začetek postopka pred sodišči EU je, da vas akt institucije, organa, urada ali agencije EU neposredno in posamično zadeva. Brezimni in nešteti migranti, katerih življenja so ogrožena pri prečkanju Sredozemskega morja, ne bi izpolnili tega formalnega in strogo uporabljenega pravnega preizkusa.

Drugič, v zadevi Kadi je šlo za akt institucije Unije. V primeru neukrepanja v Sredozemlju, ki ogroža življenja ljudi, je težava v tem, da ni dejanja, ki bi ga lahko izpodbijali na sodišču. In vendar lahko ta neukrepanje povzroči veliko resnejše tveganje za najpomembnejšo temeljno pravico, pravico do življenja.

Tretjič, kadar obstajajo ukrepi za reševanje begunske krize, kot so ukrepi vračanja beguncev držav članic in Frontexa, Evropske agencije, ki je bila ustanovljena leta 2004 za okrepitev in racionalizacijo sodelovanja med nacionalnimi mejnimi organi, bi se trdilo (pravzaprav se je trdilo), da je s strogo pravnega vidika nespoštovanje temeljnih pravic v zvezi z vračanjem beguncev posledica ukrepov držav članic in ne agencije EU. Če bi bile te trditve sprejete, pri čemer poudarjam, da jih ne sprejemam, te tožbe ne bi spadale v pristojnost sodišč Unije. Obravnavajo jih lahko le nacionalna sodišča.

Delam na tem, da zapolnim nekaj vrzeli.

To dobro ponazarja preiskava, ki jo trenutno izvajam v zvezi z ukrepi agencije Frontex. V začetku tega tedna sem agenciji EU Frontex predložil predloge o tem, kako bolje zagotoviti spoštovanje temeljnih pravic migrantov, ki so predmet prisilnega vračanja iz EU v svoje države izvora. Morda veste, da Frontex usklajuje in financira skupne operacije vračanja po zraku v sodelovanju z državami članicami. Med letoma 2006 in 2015 je koordiniral 267 skupnih letov za vračanje, pri čemer je bilo vrnjenih več kot 13 000 oseb.

Čeprav imajo institucije EU in države članice široko diskrecijsko pravico glede tega, kako oblikujejo in izvajajo migracijsko politiko EU za obvladovanje pritoka migrantov z vsega sveta, ki lahko vključuje politiko vračanja, morajo za vsako tako politiko veljati varovalni mehanizmi, zlasti kadar politika vpliva na temeljne pravice. V zvezi s tem je treba storiti vse, da se zagotovi spoštovanje človekovega dostojanstva vrnjenih posameznikov.

V zvezi s tem sem ta teden agencijo Frontex pozval, naj zagotovi, da bodo družine z otroki in nosečnice sedele ločeno od drugih povratnikov. Agencijo Frontex sem tudi pozval, naj spodbuja skupna pravila o uporabi omejitev, objavi več informacij o skupnih operacijah vračanja, vključno s poročili opazovalcev, in od držav članic zahteva, da izboljšajo pritožbene postopke.

Na splošno sem ugotovil, da sem še vedno nezadovoljen z zavrnitvijo agencije Frontex, da bi vzpostavila svoj pritožbeni mehanizem. Predlagala sem tudi več sprememb kodeksa ravnanja agencije Frontex, vključno z določbami o uporabi prisilnih ukrepov, pravočasnih zdravniških pregledih povratnikov in usposabljanju na področju človekovih pravic za spremljevalce, s poudarkom na invalidih, ženskah in otrocih.

Prav tako je treba omeniti, da sem v primeru Frontexa poudaril dejstvo, da je ena od prednostnih nalog evropskega varuha človekovih pravic okrepljeno strateško sodelovanje med člani evropske mreže varuhov človekovih pravic. Ker je spremljanje operacij vračanja tudi v pristojnosti držav članic, sem povabila kolege nacionalnih varuhov človekovih pravic, ki so preučili prakse operacij vračanja v svojih državah članicah in predložili dragocene prispevke k moji preiskavi v zvezi z agencijo Frontex.

V kolikšni meri lahko taka priporočila varuha človekovih pravic prispevajo k pravni državi? Navsezadnje priporočila varuha človekovih pravic niso zavezujoča. Frontex bi lahko preprosto prezrl to, kar predlagam.

Kot sem že navedel, so lahko v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev sodbe v zadevah v zvezi s kršitvami, čeprav za države članice niso zavezujoče, učinkovite, če obstaja kultura skladnosti države članice. Enako velja za varuha človekovih pravic. Varuh človekovih pravic ne more delovati in prispevati k pravni državi, razen če v institucijah, za katere je pristojen, obstaja kultura skladnosti. Pripravljenost, celo želja, da se držim pravil, tako da institucija, ko opozorim, da ji je v določenem pogledu spodletelo, sodeluje z mano v dobri veri in poskuša obravnavati moje pomisleke. Poleg tega imam demokratični mandat z izvolitvijo v Evropskem parlamentu in ne kot država članica ali strankarski kandidat, temveč kot neodvisen posameznik. In na srečo, tako kot v času, ko sem bil irski varuh človekovih pravic, institucije EU sprejemajo veliko večino mojih priporočil.

Izkušnja sredozemskih smrti in opazen obup tistih, ki se borijo, da bi bili del uspešne Evrope, sta razkrila šibkosti ne le v naši politični strukturi, v pripravljenosti vseh držav EU, da pokažejo solidarnost pri iskanju rešitev, ampak tudi v strukturi naših konvencij o človekovih pravicah.

Veliko pisarniških zidov EU, vključno z mojimi, je prekritih z uokvirjenimi kopijami Listine o temeljnih pravicah in v teh letih, ko se spominjamo mrtvih v vojni in tistih, ki so bili umorjeni v holokavstu, se morda prepričamo, da so vse te grozote, vsaj v Evropi, za nami. Toda če zamenjate podobe taborišč smrti za podobe modrega neba in sonca ter mladih teles, ki se utapljajo centimetre od toplega peska sredozemskih plaž, in razmislite o grozotah 21. stoletja, iz katerih bežijo, lahko vidimo, da so za to generacijo izzivi človekovih pravic včasih ravnodušnega sveta še vedno z nami.