To poročilo se začne s predgovorom evropske varuhinje človekovih pravic Emily O’Reilly. Temu sledi uvod v samo poročilo, razlaga pristojnosti varuha človekovih pravic in analiza različnih vrst instrumentov, obravnavanih v poročilu: sporazumne rešitve, osnutki priporočil, nadaljnje pripombe in kritične pripombe. Poročilo nato vsebuje pregled predlogov prijateljskih rešitev in osnutkov priporočil, sprejetih leta 2012, ter pregled nadaljnjih ukrepov v zvezi s kritičnimi in nadaljnjimi pripombami iz leta 2012. Razdelku, v katerem je opisana splošna stopnja skladnosti in navedena stopnja po institucijah, sledi pregled primerov, ki so še posebej pomembni za ključne cilje varuha človekovih pravic. Na koncu so podane sklepne ugotovitve glede glavnih spoznanj iz poročila za prihodnost.

Priloga k poročilu vsebuje povzetke predlogov sporazumnih rešitev in osnutke priporočil, sprejetih leta 2012, ter analizira nadaljnje ukrepanje zadevnih institucij, organov, uradov in agencij EU v zvezi s kritičnimi pripombami in dodatnimi pripombami iz leta 2012. Začne se s primeri z 10 zvezdicami, ki so bili ugotovljeni za zadevno leto.

Predgovor

Ko sem 30. septembra 2013 zaprisegel kot evropski varuh človekovih pravic, sem pojasnil, da je moj cilj pomagati institucijam Unije, da bodo same po sebi najboljše, da bodo izpolnile ambicije, ki so si jih zastavile same in ki so jim bile določene v Pogodbah Unije in Listini o temeljnih pravicah.

Glede na navedeno z veseljem predstavljam novo publikacijo: poročilo evropske varuhinje človekovih pravic o stopnjah skladnosti in učenja v institucijah EU. Vprašanje v naslovu „Putting it Right?“ je postavljeno zato, ker Evropski parlament in državljani ne morejo šteti za samoumevno, da institucije EU dobro izkoriščajo priložnosti, ki jih ponuja delo varuha človekovih pravic pri reševanju težav in izboljšanju kakovosti javne uprave EU. To poročilo prvič v enem samem dokumentu zagotavlja celovit pregled nad tem, v kolikšni meri so to storile. Kot tak je koristen barometer vpliva tega vidika dela varuha človekovih pravic.

Skupna stopnja skladnosti za leto 2012 znaša 80 %: z drugimi besedami, institucije so predložile 118 pozitivnih odgovorov na 148 predlogov varuha človekovih pravic v okviru zadev, zaključenih leta 2012. Ustrezna številka za leto 2011 se ni bistveno razlikovala in je znašala 82 %.

Nekatere institucije so dosegle 100-odstotno oceno. Omenil bi zlasti Evropsko centralno banko, Evropsko agencijo za zdravila in Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni, ki so v zadevnem letu še posebej konstruktivno sodelovali z varuhom človekovih pravic. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) si prav tako zasluži posebno omembo znatnih prizadevanj za izboljšanje svojih postopkov v korist državljanov. Stopnja skladnosti za Evropsko komisijo znaša 84 %, predvsem zaradi številnih pozitivnih nadaljnjih odgovorov na kritične in nadaljnje pripombe. 88-odstotna ocena Komisije za pozitivne nadaljnje odgovore je daleč najvišja, odkar je varuhinja človekovih pravic začela nadaljnje ukrepanje pred sedmimi leti.

V desetih primerih je bilo spremljanje zgledno in spodaj sem poudaril te "zvezdne primere". Na splošno poročilo vsebuje zelo veliko spodbudnih primerov, v katerih so se institucije odzvale na poziv varuha človekovih pravic, naj se osredotočijo na zadovoljevanje potreb državljanov.

Dejstvo, da odziv institucije na enega od petih predlogov ni bil zadovoljiv, pomeni, da je še vedno veliko možnosti za izboljšave. Nizka stopnja skladnosti za peščico organov je še posebej zaskrbljujoča. Institucije bi rad spomnil, da je tako v javnem interesu kot tudi zato, da bi pritožnikom pomagali pridobiti njihovo temeljno pravico do dobrega upravljanja, ključnega pomena, da se na pripombe in priporočila odzovemo predvsem z mislijo na državljane. V tem duhu se je odzvala večina institucij.

To poročilo tudi razkriva, da institucije pri nekaterih temah običajno manj sodelujejo kot pri drugih. Institucije so običajno pripravljene konstruktivno odgovoriti v zadevah, ki se nanašajo na dostop do dokumentov, ponudb in nepovratnih sredstev ter pogodb. Po drugi strani pa to poročilo vsebuje številne primere postopkov za ugotavljanje kršitev, v katerih je Komisija ostala razočarano nepopustljiva. Dodatno je treba razmisliti tudi o številu kritičnih pripomb, ki jih je moral varuh človekovih pravic podati v takih primerih.

S prisego sem poudaril tudi svojo zavezanost povečanju učinka dela varuha človekovih pravic. Ko bom začel svoj prvi mandat, bom ugotovitve iz tega poročila uporabil za pomoč pri določanju, kam usmeriti pozornost in vire. Ne glede na to, ali gre za posebne institucije in organe ali tematska področja, bom poiskal ključna področja za izboljšave, da bo lahko varuh človekovih pravic močan vzvod za povečanje učinkovitosti, preglednosti in odgovornosti uprave EU v korist državljanov.

Emily O'Reilly

9. december 2013

Poročilo

1. Uvod

Namen poročila o skladnosti in učenju je zagotoviti celovito poročilo o tem, v kolikšni meri se institucije, organi, uradi in agencije EU [1] konstruktivno odzivajo na predloge Evropskega varuha človekovih pravic v danem letu. Združuje dve študiji, ki sta bili prej pripravljeni ločeno: (i) študijo o nadaljnjem ukrepanju institucij EU na podlagi kritičnih in nadaljnjih pripomb iz prejšnjega leta ter (ii) poročilo o odzivih na predloge za sporazumne rešitve in osnutke priporočil, ki ga je Sodišče prvič pripravilo lani.

Poročilo odraža formalne in neformalne načine, s katerimi skuša varuh človekovih pravic prepričati upravo EU, naj izboljša svojo uspešnost, in zagotavlja pregled številnih izboljšav javnih storitev, ki so rezultat dela varuha človekovih pravic v zvezi s primeri.

Zajema primere, ki jih je varuh človekovih pravic v danem letu zaključil s kritično pripombo, dodatno pripombo ali ugotovitvijo, da je zadevna institucija sprejela sporazumno rešitev ali osnutek priporočila. Na splošno primeri, zaključeni kot „ki jih poravna institucija“, niso vključeni. Čeprav predstavljajo pozitiven rezultat, ki izhaja iz posredovanja varuha človekovih pravic, običajno ne vključujejo posebnega predloga varuha človekovih pravic. Vendar to poročilo vključuje dva „rešena“ primera, v katerih je varuh človekovih pravic podal posebne predloge (glej oddelek F Priloge I).

2. Pristojnosti in postopki varuha človekovih pravic

Evropski varuh človekovih pravic je pooblaščen za preiskovanje morebitnih nepravilnosti pri dejavnostih institucij EU [2]. To lahko stori na podlagi pritožb ali na lastno pobudo.

Varuh človekovih pravic pomaga posameznikom, podjetjem in združenjem, ki imajo težave z institucijo. Hkrati služi javnemu interesu, saj institucijam pomaga izboljšati splošno kakovost storitev, ki jih zagotavljajo.

Ta dva vidika dela varuha človekovih pravic sta tesno povezana. Pravica do pritožbe pri varuhu človekovih pravic [3] zagotavlja pravno sredstvo, če je institucija škodovala pritožnikovim osebnim pravicam ali interesom ali jih zanemarjala. Je tudi mehanizem za sodelovanje javnosti, ki ljudem omogoča, da se pritožijo zaradi nepravilnosti, ki vplivajo na druge osebe, ali splošnega javnega interesa.

Varuh človekovih pravic lahko od zadevne institucije zahteva, da zagotovi informacije, pregleda svoje spise in priča od uradnikov. Ta pooblastila so določena v statutu varuha človekovih pravic [4] (v nadaljnjem besedilu: statut). Kadar varuhinja človekovih pravic meni, da je to primerno, institucijo pozove, naj v posameznem primeru spremeni svoje stališče, zagotovi pravna sredstva ali uvede splošne spremembe za prihodnost. Če institucija zavrne sodelovanje, lahko s posebnim poročilom Evropskemu parlamentu politično opozori na primer.

Preiskovalni postopki varuha človekovih pravic so prilagodljivi in vključujejo dva osnovna načina delovanja. Prvič, obstaja način reševanja sporov, ki se osredotoča na reševanje problemov, zmanjševanje konfliktov, možnosti za kompromise in rezultate, ki koristijo vsem. Drugič, obstaja način razsojanja, v katerem varuh človekovih pravic ugotovi, da je prišlo do nepravilnosti ali da nepravilnosti ni bilo. Logika drugega načina je podobna logiki sodnih postopkov, v katerih ena stranka običajno vidi sebe kot zmagovalca, druga pa kot poraženca. Ustrezno ravnovesje med obema načinoma je odvisno od posebnih okoliščin in v nekaterih primerih lahko pride do več kot enkratne zamenjave.

3. Prijazne rešitve

Glavni način, kako lahko varuh človekovih pravic poskuša doseči odškodnino za pritožnika, je, da predlaga „sporazumno rešitev“[5]. Cilj takega predloga je doseči obojestransko korist, ki bo zadovoljila tako institucijo kot pritožnika.

Prijazni predlogi rešitev pogosto vključujejo začasno ugotovitev nepravilnosti. V nekaterih primerih pa varuh človekovih pravic meni, da je bolj konstruktivno, da se izogne celo začasni navedbi, da bi lahko prišlo do nepravilnosti. Namesto tega ugotavlja težavo ali pomanjkljivost v ravnanju institucije, ki bi jo bilo mogoče rešiti v zadovoljstvo pritožnika, če bi institucija sprejela predlagano sporazumno rešitev.

Kadar bi bilo treba zagotoviti pravno varstvo, je najbolje, da zadevna institucija ob prejemu pritožbe prevzame pobudo, da prizna težavo in ponudi ustrezno pravno varstvo. Institucija s takim ukrepanjem dokazuje svojo zavezanost izboljšanju odnosov z državljani. Kaže tudi, da se zaveda, kaj je storil narobe, in se lahko tako izogne podobnim nepravilnostim v prihodnosti [6].

V nekaterih primerih je mogoče doseči sporazumno rešitev, če zadevna institucija pritožniku ponudi odškodnino. Vsaka taka ponudba je podana brez priznanja pravne odgovornosti in brez ustvarjanja precedensa. Posebno pozornost je treba nameniti tudi opravičilu kot obliki pravnega sredstva. Da bi bilo opravičilo učinkovito, mora biti iskreno. Opravičilo, ki se dojema kot neiskreno, samo še poslabša stvari. Pritožnik bo bolj verjetno sprejel, da je opravičilo iskreno, če ga institucija ponudi na lastno pobudo in ne kot odgovor na predlog varuha človekovih pravic.

4. Osnutki priporočil

Če institucija zavrne predlog sporazumne rešitve brez utemeljenega razloga, je naslednji korak običajno to, kar je v členu 3(6) Statuta poimenovano „osnutek priporočila“[7]. Za vse vpletene je bolje, če institucija sprejme sporazumno rešitev, kot če najprej zavrne predlog sporazumne rešitve in nato sprejme osnutek priporočila.

V nekaterih primerih varuh človekovih pravic neposredno obravnava osnutek priporočila, ne da bi prej predlagal sporazumno rešitev. To na primer velja, kadar nepravilnost vpliva predvsem na javni interes. Poleg tega lahko varuhinja človekovih pravic v primerih, ko meni, da institucija verjetno ne bo sprejela sporazumne rešitve ali da sporazumna rešitev ne bi bila primerna (na primer, kadar pritožnik ne zahteva pravnega varstva ali kadar pravno varstvo ni več mogoče), neposredno obravnava osnutek priporočila.

Za razliko od predlogov sporazumnih rešitev so osnutki priporočil, naslovljeni na institucije, objavljeni na spletni strani varuha človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic se lahko odloči tudi, da bo javnost opozorila na primer in na svoja prizadevanja, da bi našla rešitev, tako da na tej stopnji izda sporočilo za javnost o ugotovljenih nepravilnostih. Da bi se izognili takšnemu obveščanju, bi morale institucije resno razmisliti o dodani koristi za svoje delo in za podobo Unije na splošno, če sprejmejo predlog sporazumne rešitve, namesto da čakajo, da varuh človekovih pravic pripravi osnutek priporočila.

Ko institucija prejme podrobno mnenje, ga posreduje pritožniku za morebitne pripombe. Če varuhinja človekovih pravic meni, da podrobno mnenje pomeni zadovoljiv odgovor, primer zaključi z ustrezno odločitvijo. Po potrebi se zadeva šteje za zaključeno z delnim sprejetjem osnutka priporočila. Ta ugotovitev se uporabi le, če se je institucija dejansko konstruktivno in na podlagi sodelovanja odzvala na osrednje točke osnutka priporočila.

5. Dodatne pripombe in kritične pripombe

Dodatna pripomba je namenjena javnemu interesu, saj zadevni instituciji pomaga izboljšati kakovost njene uprave v prihodnosti. V nasprotju z osnutkom priporočila ali kritično pripombo nadaljnja pripomba ne temelji na ugotovitvi nepravilnosti. Zato ga ne bi smeli razumeti, kot da pomeni cenzuro institucije, na katero je naslovljen.

Kritična pripomba ima tudi izobraževalno razsežnost: institucijo obvesti o tem, kaj je storila narobe, da se lahko v prihodnje izogne podobnim nepravilnostim. Da bi čim bolj povečala svoj izobraževalni potencial, kritična pripomba opredeljuje kršeno pravilo ali načelo in (razen če je očitno) pojasnjuje, kaj bi morala institucija storiti v posebnih okoliščinah primera. Tako oblikovana kritična pripomba tudi pojasnjuje in upravičuje ugotovitev varuha človekovih pravic o nepravilnostih ter tako poskuša okrepiti zaupanje državljanov in institucij v poštenost in temeljitost njenega dela. Poleg tega kritične ocene s tem, ko kažejo, da je varuh človekovih pravic pripravljen javno cenzurirati institucije, kadar je to potrebno, krepijo zaupanje javnosti v nepristranskost varuha človekovih pravic.

Vendar kritična pripomba ne pomeni pravnega sredstva za pritožnika. Vsi pritožniki ne zahtevajo odškodnine in vsi zahtevki za odškodnino niso upravičeni. Če pa bi bilo treba zagotoviti pravno varstvo, zaključek zadeve s kritično pripombo pomeni trojno napako. pritožnik ni dosegel zadoščenja; zadevna institucija ni odpravila nepravilnosti; in varuh človekovih pravic zadevne institucije ni prepričal, naj spremeni svoje stališče.

Kritične pripombe v primerih, ko sporazumna rešitev ali osnutek priporočila ni primeren

Številne kritične ocene tako predstavljajo zamujene priložnosti. Najboljši rezultat bi bil, da bi zadevna institucija sama rešila zadevo s priznavanjem nepravilnosti in zagotavljanjem ustreznih pravnih sredstev (ki bi v nekaterih primerih lahko vključevala preprosto opravičilo).  Če bi to storila, ne bi bila potrebna nobena kritična pripomba.

Vendar pritožnik nima vedno prav in zadevna institucija ima pravico zagovarjati svoje stališče. Pri približno polovici primerov, ki jih institucija ne reši v zgodnji fazi, se sčasoma ugotovijo nepravilnosti. V teh primerih institucija varuhu človekovih pravic (in v nekaterih primerih tudi pritožniku) uspe pojasniti, zakaj je ravnala pravilno in zakaj ne bo spremenila svojega stališča.

Kot je bilo že pojasnjeno, kadar varuh človekovih pravic meni, da bi moral pritožnik prejeti pravna sredstva, je običajni postopek predlaganje sporazumne rešitve. Če pa ni mogoče storiti ničesar za odpravo nepravilnosti, je kritična pripomba pošten in učinkovit način za zaključek zadeve.

Kritična pripomba v takih okoliščinah je za pritožnika pravična, saj potrjuje, da je bila pritožba upravičena, čeprav ni mogoča nobena pravna sredstva. Prav tako je pošteno do zadevne institucije, ki je bila obveščena o trditvah, trditvah, dokazih in argumentih, ki jih je predložil pritožnik, in je imela možnost izraziti svoje stališče, preden je bila podana kritična pripomba.

Kritična pripomba je učinkovita, ker preprečuje podaljšanje preiskave, ki ne more privesti do pravnega varstva za pritožnika. Kar zadeva javni interes za preprečevanje podobnih nepravilnosti v prihodnosti, sama pripomba zagotavlja potrebno izobraževalno razsežnost. Institucija, na katero je naslovljena kritična pripomba, bi morala pridobiti ustrezna spoznanja.

Kritične pripombe po zavrnitvi sporazumne rešitve ali osnutka priporočila

Institucija lahko z zavrnitvijo predloga sporazumne rešitve ali osnutka priporočila doseže več možnih rezultatov.

Prvič, varuhinja človekovih pravic lahko po preučitvi odgovora institucije včasih meni, da bi bilo treba njene prejšnje ugotovitve revidirati. Takšni primeri bi se običajno zaključili z ugotovitvijo, da ni bilo nepravilnosti ali da nadaljnje preiskave niso upravičene.

Drugič, če podrobno mnenje institucije o osnutku priporočila ni zadovoljivo, lahko varuh človekovih pravic Evropskemu parlamentu predloži posebno poročilo. Posebna poročila se predložijo samo v zvezi s pomembnimi zadevami, pri katerih lahko Parlament ukrepa in pomaga varuhu človekovih pravic ^[8].

Varuh človekovih pravic se lahko odloči, da primer zaključi s kritično pripombo, bodisi v fazi, ko institucija zavrne sporazumno rešitev, bodisi če podrobno mnenje institucije o osnutku priporočila ni zadovoljivo. V nekaterih primerih se lahko primer zaključi s kritično pripombo, ker varuh človekovih pravic meni, da je institucija prepričljivo dokazala, da je kljub nepravilnostim pravno sredstvo, predlagano v sporazumni rešitvi ali osnutku priporočila, neprimerno in da druga rešitev ali pravno sredstvo ni mogoče. V takih primerih je kritična pripomba v bistvu podobna tisti, ki bi bila podana, če bi bila zadeva zaključena brez sporazumne rešitve ali osnutka priporočila.

Žal obstajajo tudi primeri, ko institucija zavrne predloge varuha človekovih pravic iz razlogov, ki niso prepričljivi. Dejansko obstaja celo nekaj primerov, v katerih institucija ne sprejme ugotovitve varuha človekovih pravic o nepravilnostih.

Takšni primeri lahko ogrozijo avtoriteto varuha človekovih pravic in oslabijo zaupanje državljanov v Evropsko unijo in njene institucije. Mednarodne izkušnje kažejo, da institucija varuha človekovih pravic deluje najučinkoviteje tam, kjer je pravna država dobro uveljavljena in kjer obstajajo dobro delujoče demokratične institucije. V takih okoliščinah javni organi običajno upoštevajo priporočila varuha človekovih pravic, čeprav niso pravno zavezujoča in tudi če se z njimi ne strinjajo.  Institucije EU bi zato morale razmisliti o sporočilu državljanom o kakovosti demokratične strukture EU v primerih, ko se ne upoštevajo poštena in razumna priporočila in ugotovitve varuha človekovih pravic, ki ga je izvolil Evropski parlament.

6. Prijazni predlogi rešitev in osnutki priporočil, sprejeti leta 2012

Leta 2012 so institucije EU sprejele skupno devet predlogov za sporazumne rešitve, devet osnutkov priporočil pa je bilo sprejetih v celoti ali delno [9]. V tabeli 1 je prikazana porazdelitev prijateljskih rešitev in osnutkov priporočil, ki jih je sprejela institucija.

Tabela 1 – Porazdelitev prijateljskih rešitev in osnutkov priporočil, ki jih je sprejela institucija

Institucija	Število prijateljskih rešitev	Število osnutkov priporočil	drugo
Evropska komisija	8	8	2
Evropska agencija za zdravila	1	1
Skupaj	9	9	2

Priloga I vsebuje podrobno analizo vseh primerov, v katerih je bil sprejet predlog sporazumne rešitve ali osnutek priporočila. Tri od teh primerov je treba posebej omeniti kot „zvezdne primere“, ki bi morali drugim institucijam služiti kot zgled, kako se najbolje odzvati na predloge varuha človekovih pravic. Najprej so navedeni "primeri zvezd". Druge zadeve so organizirane glede na institucijo in referenčno številko pritožbe.

7. Nadaljnje ukrepanje v zvezi s kritičnimi pripombami in dodatnimi pripombami iz leta 2012

Leta 2012 je bilo v 49 sklepih podanih 61 kritičnih pripomb, v 34 sklepih pa 49 dodatnih pripomb. Ena sama odločba lahko vsebuje več kot eno opombo, obe vrsti pripomb pa sta lahko vključeni v isto odločbo. V tabeli 2 je prikazana porazdelitev opomb po institucijah.

Razpredelnica 2 – Porazdelitev kritičnih in dodatnih opomb po institucijah

Institucija	Število kritičnih pripomb v letu 2012	Število dodatnih pripomb v letu 2012
Evropski parlament	4	3
Evropska komisija	42	25
Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF)	4	0
Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD)	1	1
Evropski urad za izbor osebja (EPSO)	7	7
Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO)	1	0
Evropska centralna banka (ECB)	0	2
Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA)	1	0
Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC)	0	5
Evropska agencija za varnost omrežij in informacij (ENISA)	0	1
Frontex	1	0
Europol	0	1
Izvajalska agencija za kulturo, izobraževanje in avdiovizualno področje (EACEA)	0	1
Izvajalska agencija za raziskave	0	3
Skupaj	61	49

Zadevne institucije so bile pozvane, naj v šestih mesecih odgovorijo na pripombe. Prejeti so bili odgovori na skoraj vse pripombe iz leta 2012, čeprav v nekaterih primerih z zamudo. Nadaljnji odgovori Komisije na zadevo 914/2009/ER in preiskava na lastno pobudo OI/3/2012/CK v zvezi z Evropsko agencijo za varnost omrežij in informacij (ENISA) niso prispeli pravočasno, da bi jih bilo mogoče upoštevati v tem poročilu [10].

Ob upoštevanju kritičnih in nadaljnjih pripomb skupaj je stopnja zadovoljivega nadaljnjega ukrepanja znašala 83 %. Nadaljnje ukrepanje v zvezi z nadaljnjimi pripombami je bilo zadovoljivo v 90 % primerov, stopnja zadovoljivega nadaljnjega ukrepanja v zvezi s kritičnimi pripombami pa je bila 78 %. Ti rezultati se ne razlikujejo bistveno od rezultatov, doseženih lani, ko je stopnja zadovoljivega nadaljnjega ukrepanja na podlagi kritičnih in nadaljnjih pripomb znašala 84 %. (Opozoriti je treba, da je ta številka pomenila znatno izboljšanje v primerjavi z rezultatom, zabeleženim za leto 2010, in sicer 78 %). Nadaljnje ukrepanje v zvezi z nadaljnjimi pripombami je bilo zadovoljivo v 89 % primerov iz poročila iz leta 2011, stopnja zadovoljivega nadaljnjega ukrepanja v zvezi s kritičnimi pripombami pa je bila 80 %. V zvezi s temi statističnimi podatki je treba omeniti, da je Komisija zagotovila zadovoljivo nadaljnje ukrepanje v 88 % primerov, kar je daleč največ, odkar smo začeli nadaljnje ukrepanje pred sedmimi leti.

Tabela 3 – Število in odstotek zadovoljivih odgovorov na pripombe po institucijah

Institucija	Število kritičnih in dodatnih pripomb	Število zadovoljivih odgovorov	% zadovoljivi odgovori
Evropski parlament	7	5	71%
Evropska komisija	65	57	88%
Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF)	4	3	75%
Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD)	2	2	100%
Evropski urad za izbor osebja (EPSO)	14	8	57%
Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO)	1	1	100%
Evropska centralna banka (ECB)	2	2	100%
Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA)	1	0	0%
Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC)	5	5	100%
Frontex	1	1	100%
Europol	1	1	100%
Izvajalska agencija za kulturo, izobraževanje in avdiovizualno področje (EACEA)	1	1	100%
Izvajalska agencija za raziskave	3	3	100%
Skupaj	107	89	83%

Priloga I vsebuje podrobno analizo vsakega primera, v katerem je bila podana ena ali več kritičnih in/ali dodatnih pripomb. Sedem nadaljnjih ukrepov je treba posebej omeniti kot „zvezdne primere“, ki bi morali drugim institucijam služiti kot model, kako se najbolje odzvati na kritične in nadaljnje pripombe. Najprej so navedeni "primeri zvezd". Druge zadeve so organizirane glede na institucijo in referenčno številko pritožbe.

8. Stopnja splošne skladnosti institucije

Skupno število v smislu skladnosti s predlogi varuha človekovih pravic v letu 2012 znaša 80 %. Tudi to se ne razlikuje bistveno od rezultata, doseženega lani, ko je stopnja skladnosti znašala 82 %. Ta 80-odstotni delež je bil izračunan na podlagi primerov, zaključenih leta 2012, v katerih je bil podan predlog sporazumne rešitve ali osnutek priporočila, ter primerov, v katerih je bila podana kritična pripomba ali dodatna pripomba [11]. Stopnja skladnosti temelji na številu pozitivnih odgovorov na te pripombe in priporočila. Na splošno so institucije od 148 primerov, v katerih je varuh človekovih pravic podal predloge sporazumnih rešitev, osnutke priporočil, kritične ali dodatne pripombe v okviru zadev, zaključenih leta 2012, predložile 118 pozitivnih odgovorov [12].

Kot je razvidno iz tabele 4 spodaj, se stopnja skladnosti med institucijami močno razlikuje, in sicer od 100 % v nekaterih primerih do 56 % v drugih. Čeprav je pomembno upoštevati, da ti statistični podatki v nekaterih primerih temeljijo na zelo redkih primerih, ostaja dejstvo, da vsak rezultat, nižji od 100 %, pomeni neupoštevanje predloga varuha človekovih pravic.

Kot je opisano v uvodni izjavi, zadeve, ki so bile zaključene, ker jih je „poravnala institucija“, načeloma niso vključene v to poročilo. Da bi zagotovili popolno sliko pozitivnih rezultatov posredovanja varuha človekovih pravic, je bil v nadaljevanju izračunan dodaten znesek, da bi se upoštevali primeri, rešeni po tem, ko je varuh človekovih pravic po telefonu stopil v stik z zadevno institucijo in jo pozval, naj obravnava pomisleke pritožnika. Z vključitvijo teh telefonskih postopkov je splošna stopnja skladnosti 85 %.

 

Tabela 4 – Stopnja splošne skladnosti po institucijah

Institucija	Število pripomb in priporočil		Število zadovoljivih odgovorov		% zadovoljivi odgovori
Evropski parlament		9	5	56%
Evropska komisija		97	81	84%
Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF)		4	3	75%
Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD)		2	2	100%
Evropski urad za izbor osebja (EPSO)		16	9	56%
Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO)		2	2	100%
Evropska centralna banka (ECB)		2	2	100%
Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA)		2	0	0%
Evropska agencija za zdravila (EASA)		2	2	100%
Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC)		6	6	100%
Frontex		1	1	100%
Europol		1	1	100%
Izvajalska agencija za kulturo, izobraževanje in avdiovizualno področje (EACEA)		1	1	100%
Izvajalska agencija za raziskave		3	3	100%
Skupaj		148	118	80%
Zadeve, rešene po telefonskem postopku		54	54	100%
Skupaj		202	172	85%

9. Primeri, ki so še posebej pomembni za ključne cilje varuha človekovih pravic

Varuh človekovih pravic si prizadeva pomagati institucijam Unije pri izpolnjevanju obljub, ki so jih dale državljanom v Listini EU o temeljnih pravicah in Pogodbah. Naslednji primeri kažejo vpliv dela varuha človekovih pravic na ključnih področjih pravice do dobrega upravljanja, preglednosti in sodelovanja državljanov pri dejavnostih Unije.

Pravica do dobrega upravljanja

Številni primeri v tem poročilu se nanašajo na temeljno pravico državljanov do dobrega upravljanja, določeno v členu 41 Listine.

V zvezi s tem je treba posebej omeniti preiskavo na lastno pobudo OI/3/2008/FOR o sistemu zgodnjega opozarjanja Komisije. Komisija ni le sprejela osnutka priporočila varuhinje človekovih pravic, katerega namen je bil zagotoviti spoštovanje pravice do zaslišanja in pravice do vpogleda v spis, temveč je tudi konstruktivno spremljala nadaljnjo pripombo, ki se je nanašala na obdobje pred reformo sistema zgodnjega opozarjanja.

Komisija je v odgovor na dodatno pripombo varuha človekovih pravic v zadevi 1045/2011/RT potrdila, da je namen njenih predhodnih informativnih dopisov v postopkih izterjave zagotoviti spoštovanje pravic dolžnikov, vključno s pravico do zaslišanja.

Zadeva 2386/2010/MHZ se je nanašala tudi na pritožnikovo pravico do zaslišanja in obveščenosti o tem, zakaj je Komisija zahtevala njegovo razrešitev kot vodje ekipe v projektu, ki ga financira EU. Nadaljnje ukrepanje Komisije pomeni velik korak naprej, saj se zdi, da sprejema dejstvo, da ima Komisija, čeprav ni v pogodbenem razmerju s podizvajalci, upravno razmerje z njimi kot javnim organom. Upravna opomba, ki jo je sprejela Komisija kot odgovor na kritično pripombo varuhinje človekovih pravic v tem primeru, prispeva k reševanju ranljivega položaja podizvajalcev.

Podobno je Komisija v zadevi 319/2011/TN, čeprav ni imela pogodbenih ali drugih pravnih sredstev za uveljavljanje skladnosti obveznosti koordinatorja do pritožnika, v odgovor na nadaljnjo pripombo varuha človekovih pravic sprejela vrsto ukrepov, da bi koordinatorja spodbudila, naj v celoti plača zakonite stroške pritožnika.

Varuhinja človekovih pravic je v nadaljnji pripombi v zadevi 2635/2010/TN predlagala, da bi Komisija pri pregledu kodeksa ravnanja in postopka ocenjevanja opazovalcev volitev EU upoštevala člen 41 Listine. Odgovor Komisije kaže, da si resno prizadeva za izboljšanje pravil in postopkov na tem področju v skladu s smernicami, ki jih je predlagal varuh človekovih pravic.

V zadevi 3136/2008/EIS je varuh človekovih pravic poudaril, da pravica do dobrega upravljanja zahteva, da je oseba, ki je bila predmet preiskave, v razumnem roku obveščena o rezultatih te preiskave. Urad OLAF je v svojem nadaljnjem odgovoru pojasnil ukrepe, ki jih je sprejel za zmanjšanje tveganja podobnih nepravilnosti v prihodnosti.

Načeli pravičnosti in sorazmernosti sta bili pomembni v zadevi 3373/2008/JF, v kateri je varuhinja človekovih pravic Komisijo pozvala, naj se odpove zahtevku za izterjavo v okviru projekta, ki ga financira EU. Komisija je priznala obstoj resnih pomanjkljivosti pri upravljanju zadevnih nepovratnih sredstev in razveljavila svoje opomine v višini skoraj 93.000 EUR.

Nazadnje se dve zadevi nanašata na pravico do prostega gibanja. Komisija je sprejela predlog sporazumne rešitve v zadevi 1451/2011/BEH, v kateri je pritožnik trdil, da smernice Komisije v zvezi z direktivo o državljanstvu Unije niso v skladu s sodno prakso sodišč EU. Zagotovila je tudi zgleden nadaljnji odgovor na nadaljnjo pripombo varuha človekovih pravic v zadevi 1291/2012/OV v zvezi s težavami družinskih članov, ki niso državljani EU, pri spremljanju državljana EU v drugo državo članico v obdobju pred izdajo dovoljenja za prebivanje.

Preglednost in pravica do obveščenosti

Številni primeri v tem poročilu se nanašajo na temeljno pravico dostopa javnosti do dokumentov, določeno v členu 42 Listine, členu 15(3) PDEU in Uredbi 1049/2001 [13].

V zadevi 2293/2008/TN je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da je Komisija kršila Listino, ker je neupravičeno zavrnila dostop javnosti do dokumentov v zvezi z izvzetjem Združenega kraljestva iz same Listine. Komisija je nato pritožniku v celoti razkrila dokumente. V dveh nadaljnjih primerih se je Evropska agencija za zdravila strinjala, da javnosti zagotovi dostop do dokumentov, čeprav je to sprva zavrnila – v zadevi 2493/2008/FOR je agencija sprejela osnutek priporočila varuha človekovih pravic za zagotovitev dostopa do dokumentov, ki vsebujejo podrobnosti o vseh domnevnih resnih neželenih učinkih v zvezi z zdravilom proti aknam, v zadevi 2914/2009/DK pa je sprejela predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev, da se javnosti omogoči dostop do dveh poročil o notranji reviziji.

Evropska centralna banka (ECB) je v nadaljnjem ukrepanju na podlagi nadaljnje pripombe varuhinje človekovih pravic v zadevi 2016/2011/AN opisala ukrepe, ki jih je sprejela za spodbujanje preglednosti in dostopa javnosti do dokumentov, pri čemer je ustrezno upoštevala občutljivost nekaterih dokumentov, ki jih hrani kot centralna banka. V nadaljnjem odgovoru je ECB pojasnila konkretne ukrepe, ki jih je sprejela za povečanje transparentnosti in sodelovanje z javnostjo pri vprašanjih transparentnosti. Priznal je, kako pomembno je, da izpolni in dokaže svoje obveznosti glede odgovornosti, ki so naravna protiutež njegovi statutarni neodvisnosti.

V zadevi 1161/2010/BEH je Komisija sprejela osnutek priporočila varuha človekovih pravic in v celoti razkrila dokumente, ki jih je zahteval pritožnik v zvezi z uvozom orožja in blaga z dvojno rabo. Ta zadeva je sprožila tudi številna postopkovna vprašanja in Komisija je sama priznala, da zamuda, ki jo je povzročila, ni bila upravičena. Ker so zamude pri obravnavanju zahtev za dostop do dokumentov pogost vir pritožb, varuhinja človekovih pravic posebno pozornost namenja nadaljnjim odzivom na tem področju. Varuhinja človekovih pravic je zato obžalovala slabo nadaljnje ukrepanje Komisije v zadevah 2299/2010/ER, 388/2011/ER in 1472/2011/MMN. Po drugi strani je Komisija v zadevi 339/2011/AN pojasnila, da je v odgovor na kritično pripombo varuha človekovih pravic izvedla notranje ukrepe za izboljšanje obravnave začetnih prošenj in pospešitev obravnave potrdilnih prošenj. Varuhinja človekovih pravic namerava s preiskavo na lastno pobudo preučiti čas, ki ga Komisija potrebuje za obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov.

Komisija si je v okviru nadaljnjega ukrepanja na podlagi zadev 2938/2009/EIS in 682/2010/TN nadalje prizadevala izboljšati svoje postopke pri obravnavanju zahtev za dostop do dokumentov. V prvem je Komisija priznala nenamerne napake in pomanjkljivosti pri obravnavi potrdilne prošnje pritožnika. Da bi preprečili ponoven pojav takih napak, je bil imenovan višji pravni uradnik, ki svetuje o pravilnih postopkih. Po drugem primeru Komisija zdaj sistematično obvešča prosilce, ki zaprosijo za dostop do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke, da morajo dokazati potrebo po prenosu podatkov v skladu s pravili EU o varstvu podatkov.

Pravica do sodelovanja v dejavnostih Unije

Komisija se je pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi kritične pripombe v zadevi 640/2011/AN v zvezi z jeziki, ki se uporabljajo za javna posvetovanja, prvič sklicevala na konkretne ukrepe, ki jih je sprejela za reševanje vprašanja vključenosti državljanov v svoja javna posvetovanja. To je pomembno v smislu izpolnjevanja obljub iz Lizbonske pogodbe, ki krepi pravico državljanov in združenj do sodelovanja v demokratičnem življenju Unije.

Podobno je varuhinja človekovih pravic v preiskavi na lastno pobudo OI/2/2012/VL pozdravila odločitev Komisije, da objavi svoj kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev v vseh uradnih jezikih EU, in njeno zagotovilo, da Komisija ni seznanjena z nobenimi drugimi sporočili ali podobnimi publikacijami v zvezi s pravicami državljanov, ki še niso bile prevedene v vse uradne jezike Unije. Vendar je varuhinja človekovih pravic v zadevi 3419/2008/KM ugotovila, da se Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA) še vedno ni zavezala, da bo prevedla vsaj povzetke svojih posvetovalnih dokumentov v vse uradne jezike. Čeprav so ukrepi, opisani v nadaljnjem odgovoru EASA, očitno koristni, se zdi, da niso bili v celoti izvedeni, zlasti kar zadeva razpoložljivost gradiva na spletišču EASA.

Za državljane, ki želijo sodelovati pri uporabi prava EU ali jo nadzorovati, je postopek za ugotavljanje kršitev (prek katerega Komisija izpolnjuje svoje dolžnosti kot varuhinja Pogodb) naravno središče interesa. V zvezi z vsebino pritožb zaradi kršitev je treba omeniti zadevo 2765/2009/VL. Komisija ni le sprejela predloga varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev, temveč je tudi zgledno spremljala nadaljnjo pripombo v tej zadevi. Zadeva se je nanašala na domnevno neuporabo direktive EU o zavajajočem oglaševanju v Češki republiki.

Številne zadeve na tem področju se nanašajo na postopek in uporabo Sporočila Komisije o urejanju odnosov s pritožnikom v zvezi z uporabo prava Unije (v nadaljnjem besedilu: Sporočilo)[14]. Nadaljnji odgovori Komisije v zadevah 230/2011/EIS in 1945/2009/ER, ki so se nanašali na zamude, niso pokazali, da se je Komisija iz teh zadev kaj naučila.

Po drugi strani pa je koristen nadaljnji odgovor Komisije v zadevi 2225/2011/AN podrobno pojasnil nedavni razvoj pri obravnavi pritožb zaradi kršitev. V odgovor na kritične pripombe varuhinje človekovih pravic v tem primeru je generalni sekretariat Komisije vse službe opozoril na pomen hitrega sprejemanja pristojnosti za pritožbe in ponovno opozoril na veljavne roke. Podobno je Komisija v nadaljnjih ukrepih v zvezi z zadevo 3098/2009/ANA, ki je vključevala tudi zamude, navedla, da je na podlagi tega primera pridobila izkušnje za prihodnost. Varuha človekovih pravic je obvestila o sistemskih izboljšavah, ki lahko, če bodo upoštevane, izboljšajo kakovost njegovega obravnavanja pritožb v prihodnosti. Komisija je v svojem nadaljnjem ukrepanju v zvezi z zadevo 104/2010/EIS obžalovala, da pritožnika ni obvestila o svoji nameri, da zadevo zaključi brez začetka postopka za ugotavljanje kršitev. Navedla je, da je sprejela ukrepe za zagotovitev, da se take napake ne ponovijo, zlasti z zagotavljanjem usposabljanja in jasnejših smernic.

10. Sklepne ugotovitve

V tem poročilu je poudarjeno, v kolikšni meri so institucije EU pripravljene sodelovati z varuhom človekovih pravic, da bi obravnavale težave posameznih pritožnikov in sistemsko izboljšale delovanje uprave EU. V tem smislu poročilo vsebuje kratek pregled učinka varuha človekovih pravic na javno upravo EU, ki izhaja iz konkretnih primerov, obravnavanih v danem letu.

V prilogi k poročilu so navedeni številni primeri, v katerih so institucije izboljšale svoje postopke v korist državljanov na področjih, kot so pogodbe in javni razpisi (zadeve 1325/2008/VL, 105/2011/TN, 829/2011/VIK, 1864/2011/TN); nepovratna sredstva (primera 2903/2009/KM in 2339/2010/RA); boljši nadzor nad delegacijami EU v tretjih državah (OI/1/2011/AN); ter okrepljeno varstvo pravic posameznikov v primerih, ki jih preiskuje urad OLAF (zadeva 3136/2008/EIS). Te sistemske izboljšave v javnem interesu so v veliki meri posledica tega, da institucije same izkoriščajo priložnost, da se učijo iz izkušenj, pridobljenih v preiskavah varuha človekovih pravic. Znatno bi morale zmanjšati tveganje podobnih problematičnih primerov, ki se bodo pojavili v prihodnosti.

Kadar sistemska vprašanja niso bila zadovoljivo rešena med preiskavo ali z nadaljnjim ukrepanjem na podlagi kritične ali nadaljnje pripombe, se lahko varuh človekovih pravic odloči začeti preiskavo na lastno pobudo. Na ta način se lahko sistemske težave, ki se odkrijejo v pritožbenem postopku, temeljito raziščejo in, kjer je to mogoče, rešijo za prihodnost. Varuhinja človekovih pravic je v tem poročilu napovedala preiskavo na lastno pobudo na področju dostopa do dokumentov iz zadeve 1472/2011/MMN.

Poleg morebitnih preiskav na lastno pobudo namerava varuh človekovih pravic preučiti tudi izvedljivost oblikovanja smernic o posebnih vidikih dobrega upravljanja v korist državljanov in institucij EU.