Vyhotovené v súlade s článkom 2 ods. 10 štatútu európskeho ombudsmana [1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažnosť sa týka rozhodnutia agentúry Frontex o žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom [2].

2. Sťažovateľ 8. februára 2023 požiadal verejnosť o prístup k:

i) správa pracovníka pre základné práva o operácii agentúry Frontex v Albánsku za roky 2021 a 2022 vrátane odporúčaní a

ii) Správa z návštevy pracovníka pre základné práva o operácii agentúry Frontex v Albánsku za roky 2021 a 2022 vrátane odporúčaní.

3. Agentúra Frontex 21. februára 2023 informovala sťažovateľa, že nemá dokumenty uvedené v bode i), a identifikovala jeden dokument ako dokument, ktorý patrí do rozsahu pôsobnosti bodu ii). Agentúra Frontex odmietla poskytnúť prístup k identifikovanému dokumentu na základe potreby chrániť súkromie a integritu jednotlivca [3], rozhodovacieho procesu [4] a verejného záujmu, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť [5] a medzinárodné vzťahy [6].

4. Agentúra Frontex sa domnievala, že dokument nebolo možné čiastočne zverejniť, keďže administratívna záťaž spojená s potrebnými úpravami by bola neprimeraná záujmu o zverejnenie. Dodala, že upravený dokument nebude mať vzhľadom na rozsah úprav žiadnu informatívnu hodnotu.

5. Sťažovateľ je nespokojný s odmietnutím agentúry Frontex poskytnúť prístup k príslušnému dokumentu. Sťažovateľka dostala negatívnu odpoveď na svoju opakovanú žiadosť a v apríli 2023 sa obrátila na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

6. Ombudsmanka začala vyšetrovanie týkajúce sa odmietnutia agentúry Frontex poskytnúť prístup verejnosti k spornému dokumentu.

7. V priebehu vyšetrovania vyšetrovací tím ombudsmana skontroloval príslušný dokument. Agentúra Frontex poskytla vyšetrovaciemu tímu ombudsmanky neupravenú verziu dokumentu, ako aj verziu dokumentu, v ktorej boli upravené odseky, na ktoré sa vzťahujú príslušné výnimky v nariadení č. 1049/2001. Úpravy sa vykonali len v dokumente poskytnutom ombudsmanovi, keďže agentúra Frontex sťažovateľovi neposkytla žiadne informácie.

Argumenty predložené ombudsmanovi

8. Sťažovateľ sa domnieva, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentu, keďže existujú správy o závažných incidentoch z Albánska, v ktorých sa uvádzajú prípady odopretia vstupu a iné porušenia základných práv. Tvrdila teda, že keďže požadovaný dokument obsahuje informácie o operačnej oblasti, v ktorej boli nahlásené porušenia, mal by sa zverejniť.

9. Dodala, že agentúra Frontex v minulosti zverejnila správy pracovníka pre základné práva vrátane správ o návštevách v teréne. Podľa jej názoru je preto nezverejnenie dokumentu v prejednávanej veci v rozpore s predchádzajúcou praxou.

10. Agentúra Frontex zopakovala stanovisko uvedené vo svojom rozhodnutí o žiadosti sťažovateľa. Agentúra Frontex sa tiež odvolala na výnimku, o ktorú sa predtým v konaní neopierala, a tvrdila, že zverejnenie dokumentu by ohrozilo ochranu účelu vyšetrovania [7].

11. Pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť, agentúra Frontex tvrdila, že dokument obsahuje podrobnosti o počte a profiloch príslušníkov nasadených v operačnej oblasti a informácie týkajúce sa spôsobu práce, nástrojov podávania správ, metód a komunikačných prostriedkov, ktoré používajú príslušníci orgánov presadzovania práva vykonávajúci kontrolu hraníc. Zverejnením týchto informácií by sa odhalili silné a slabé stránky operácií agentúry Frontex a odhalili by sa pracovné metódy uplatňované počas takýchto operácií. To by ich pripravilo o ich účinnosť v boji proti trestnej činnosti na hraniciach a nelegálnemu prekračovaniu hraníc a pri predchádzaní takejto trestnej činnosti a nelegálnemu prekračovaniu hraníc. Podľa agentúry Frontex dokument obsahuje aj podrobnosti o prebiehajúcej operácii, ktorej zverejnenie by poskytlo pašeráckym a iným zločineckým sieťam spravodajské informácie, ktoré by im umožnili zmeniť spôsob fungovania, čo by v konečnom dôsledku ohrozilo život migrantov.

12. Pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy, agentúra Frontex poznamenala, že dokument obsahuje citlivé informácie o spolupráci s tretími krajinami. Obsahuje aj odkazy na modus operandi, analýzy a posúdenia tejto spolupráce, ako aj na súčasnú situáciu, pokiaľ ide o uplatňované opatrenia v oblasti bezpečnosti hraníc. Zverejnenie týchto informácií by narušilo vzájomnú dôveru medzi agentúrou Frontex, členskými štátmi a tretími krajinami v kontexte medzinárodných vzťahov, čo by v konečnom dôsledku bránilo spolupráci medzi týmito aktérmi v procese návratu a readmisie.

13. Pokiaľ ide o ochranu súkromia a integrity jednotlivca, agentúra Frontex poznamenala, že dokument obsahuje osobné údaje, ako aj charakteristické znaky, ktoré by mohli viesť k identifikácii jednotlivcov.

14. Pokiaľ ide o existenciu prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení, agentúra Frontex poznamenala, že takýto záujem nebolo možné identifikovať. V každom prípade sa na väčšinu dokumentu vzťahujú výnimky týkajúce sa verejnej bezpečnosti a medzinárodných vzťahov, ktoré sú absolútne a nemôžu byť prevýšené existenciou verejného záujmu na zverejnení.

15. Pokiaľ ide o údajný nesúlad v postupoch zverejňovania informácií, agentúra Frontex tvrdila, že každý dokument sa posudzuje od prípadu k prípadu. Z tohto dôvodu boli zverejnené niektoré predchádzajúce správy pracovníka pre základné práva vrátane správ o návštevách.

Hodnotenie ombudsmana

16. Ombudsmanka po preskúmaní sporného dokumentu súhlasí s tým, že na väčšinu informácií, ktoré agentúra Frontex upravila v dokumente poskytnutom ombudsmanke, sa vzťahujú výnimky uvedené agentúrou Frontex, čo odôvodňuje ich nezverejnenie. Platí to pre úpravy založené na ochrane verejného záujmu, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť a ochranu súkromia a integrity jednotlivcov.  

17. Pokiaľ ide o tie časti dokumentu, ktoré obsahujú informácie týkajúce sa medzinárodných vzťahov, je rozumné odmietnuť prístup k výňatkom, ktoré sa týkajú činností a postupov albánskych orgánov v súvislosti so spoločnou operáciou, keďže jednostranné zverejnenie by mohlo brániť spolupráci medzi touto krajinou a agentúrou Frontex.

18. Ombudsmanka sa však domnieva, že agentúra Frontex by mala poskytnúť čiastočný prístup k požadovanému dokumentu.

19. Tvrdenie agentúry Frontex, podľa ktorého by administratívna záťaž potrebná na utajenie dôverných častí dokumentu bola neprimeraná záujmu na samotnom zverejnení, nie je presvedčivé. Po prvé, dokument je veľmi krátky a jeho úprava by si nevyžadovala značné úsilie. Po druhé agentúra Frontex z vlastnej iniciatívy navrhla úpravy dokumentu, keď ho poskytla ombudsmanovi. Poskytnutie čiastočného prístupu sťažovateľovi by si preto v tejto fáze od agentúry Frontex nevyžadovalo žiadne dodatočné úsilie.

20. Ombudsmanka zastáva názor, že zverejnenie upravenej verzie dokumentu by malo význam tak pre sťažovateľa, ako aj pre verejnosť vo všeobecnosti. Sťažovateľka vo svojej opakovanej žiadosti vyjadrila obavy v súvislosti so zavracaním migrantov na vonkajších hraniciach a iným porušovaním ľudských práv, ktorého sa údajne dopustili albánski príslušníci pohraničnej stráže. Body, v ktorých agentúra Frontex neuviedla, že sa na ne vzťahuje jedna z výnimiek z prístupu verejnosti, zahŕňajú informácie o existencii obvinení v tejto súvislosti od nezávislých organizácií, stanovisko albánskych orgánov k takýmto obvineniam a skutočnosť, že členovia monitorovacej skupiny agentúry Frontex pre základné práva zapojení do misie neboli svedkami zlého zaobchádzania s migrantmi zo strany albánskej polície ani zamestnancov agentúry Frontex. Okrem toho tieto odseky obsahujú podrobné informácie o zámere agentúry Frontex spolupracovať s albánskymi orgánmi s cieľom predchádzať možnému porušovaniu základných práv a riešiť ho a chrániť zraniteľných migrantov.

21. Zverejnenie týchto informácií, ktoré agentúra Frontex neidentifikovala ako informácie, na ktoré sa vzťahuje niektorá z výnimiek, by preto bolo pre sťažovateľa zmysluplné.

22. Ombudsmanka sa okrem toho domnieva, že by sa mohli zverejniť určité informácie, na ktoré sa podľa agentúry Frontex vzťahuje výnimka týkajúca sa medzinárodných vzťahov. Konkrétnejšie, niektoré výňatky sa týkajú možného nezákonného vyhostenia migrantov albánskymi orgánmi. Tieto časti sú formulované hypoteticky a neodrážajú stanovisko agentúry Frontex v tejto veci, ale skôr posúdenie toho, či by tvrdenia, ak by boli pravdivé, predstavovali porušenie medzinárodného práva, ako aj relevantnosť využívania mechanizmov podávania správ agentúry Frontex v podobných prípadoch. Vzhľadom na jej hypotetickú povahu nie je zrejmé, či sa na tieto informácie vzťahuje výnimka týkajúca sa medzinárodných vzťahov. Aj keď tieto časti obsahovali zistenia, že k takýmto nezákonným činnostiam dochádza v Albánsku, v judikatúre EÚ sa stanovuje, že jednoduchý odkaz na politickú situáciu alebo situáciu v oblasti ľudských práv v krajine nepostačuje na zamietnutie prístupu na základe výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 [8].

23. Pokiaľ ide o ochranu rozhodovacieho procesu a účel vyšetrovania, ombudsmanka sa domnieva, že agentúra Frontex nepreukázala dostatočne konkrétne prepojenia medzi informáciami v dokumente a rizikom narušenia rozhodovacieho procesu alebo účelu vyšetrovania. Okrem toho tieto výnimky nie sú absolútne a mohli by byť prevýšené existenciou verejného záujmu na zverejnení. Keďže sa však zdá, že na informácie podľa týchto výnimiek sa vzťahuje aj výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu súvisiaceho s verejnou bezpečnosťou, nad ktorou nemôže prevážiť verejný záujem, nezdá sa byť užitočné zaoberať sa touto otázkou.  

Návrh riešenia

Na základe uvedených zistení ombudsmanka navrhuje, aby agentúra Frontex prehodnotila svoje rozhodnutie zamietnuť prístup a poskytnúť čiastočný prístup k spornému dokumentu, pričom zverejní informácie, ktoré v dokumente poskytnutom ombudsmanovi neupravila, ako aj informácie identifikované v posúdení ombudsmana, na ktoré sa podľa všetkého nevzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

Agentúra Frontex sa vyzýva, aby do 15. septembra 2023 informovala ombudsmanku o všetkých opatreniach, ktoré prijala v súvislosti s uvedeným návrhom riešenia.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 16. júna 2023

[1] K dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] V súlade s článkom 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001.

[4] V súlade s článkom 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

[5] V súlade s článkom 4 ods. 1 písm. a) prvou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[6] V súlade s článkom 4 ods. 1 písm. a) treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[7] V súlade s článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[8] Rozsudok Súdu prvého stupňa zo 7. februára 2022, T-211/00, Kuijer/Rada, body 60-62. K dispozícii tu: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=241263.