Súvislosti

Po škandále „Qatargate“ v decembri 2022 začal Európsky parlament reformu svojho rámca etiky a transparentnosti. Ako prvý krok v tomto reformnom procese predseda Európskeho parlamentu oznámil „14-bodový návrh“, ktorý schválila Konferencia predsedov a v ktorom sa uvádzajú opatrenia, ktoré je potrebné prijať na riešenie nedostatkov v rámci odhalených škandálom.

Ombudsmanka začala v januári 2023 strategickú iniciatívu s cieľom získať viac informácií o reformných plánoch Parlamentu a podeliť sa s Parlamentom o skúsenosti svojej kancelárie s prvkami, ktoré sú kľúčové pre účinnú správu a presadzovanie etických pravidiel a pravidiel transparentnosti. Upozornila tiež na potrebu transparentnosti samotného reformného procesu. V reakcii na to predseda Parlamentu uvítal pripomienky ombudsmanky a poskytol niektoré podrobnosti o plánovaných opatreniach.

Parlament teraz dokončil túto prvú fázu svojho reformného úsilia, pričom nové pravidlá sa teraz majú otestovať v praxi. Parlament posilnil niektoré zo svojich pravidiel, najmä pokiaľ ide o transparentnosť vyhlásení poslancov o súkromných záujmoch, konflikty záujmov a vyhlásenia o stretnutiach so zástupcami záujmových skupín. Pozitívnym krokom je aj nová „webová stránka o transparentnosti“ na webovom sídle Parlamentu.

Ombudsmanka sa rozhodla ukončiť strategickú iniciatívu a položila otázky, ktoré by mal Parlament stále riešiť, aby sa zabezpečilo účinné vykonávanie nových pravidiel. Týkali sa najmä spôsobu, akým Parlament organizuje monitorovanie a podávanie správ o možných porušeniach pravidiel, najmä v rámci poradného výboru pre kódex správania.

Strategická iniciatíva

Ombudsmanka 27. januára 2023 napísala Parlamentu, aby sa podelila o svoje názory na navrhované reformy [1] Zdôraznila potrebu transparentnosti samotného reformného procesu. Privítala aj konkrétne návrhy nových alebo posilnených pravidiel, ktoré sa v tom čase zvažujú. Poznamenala však, že zásadný význam má dôsledný a nezávislý dohľad nad existujúcimi etickými pravidlami a ich presadzovanie. Poukázala na to, že hlavný mechanizmus monitorovania kódexu správania poslancov EP, konkrétne poradný výbor Parlamentu, má obmedzené právomoci.

Parlament vo svojej odpovedi zo 6. februára 2023 uvítal pripomienky ombudsmanky a načrtol reformný proces.[2] Predseda súhlasil s tým, že tento proces by mal byť transparentný a mal by zahŕňať čo najviac hlasov.

Ombudsmanka 20. marca 2023 po podrobnej analýze „14-bodového návrhu“ identifikovala ďalšie oblasti, ktoré by mohli mať prospech z väčšej jasnosti alebo ďalšieho vysvetlenia, aby sa zabezpečilo, že pravidlá ako také budú vhodné na daný účel.[3] Poslala Parlamentu súbor otázok s cieľom pomôcť mu špecifikovať, ako by zmenené pravidlá riešili nedostatky zistené v existujúcom rámci, a stanoviť, či by bol systém dohľadu a presadzovania týchto pravidiel v Parlamente dostatočný.

Parlament odpovedal, že reformný proces stále prebieha, takže nie je možné odpovedať na všetky položené otázky. Poskytla však odpovede tam, kde to bolo možné, a v rozsahu, v akom to bolo možné.

Otázky ombudsmanky a odpovede Parlamentu

Ombudsmanka vo svojom liste z 20. marca 2023 uviedla tieto kľúčové prvky systému dohľadu a presadzovania práva.

1. Ombudsmanka sa spýtala, či poradný výbor bude mať právomoc viesť vyšetrovania na základe sťažností a vyšetrovania z vlastnej iniciatívy. Pýtala sa aj na to, ako by Parlament mohol zabezpečiť vykonávanie odporúčaní výboru, ako aj na otázky týkajúce sa jeho nestrannosti a nezávislosti a transparentnosti jeho práce.

Parlament odpovedal, že „podstatne posilnený poradný výbor by mal prevziať aktívnu úlohu pri signalizácii určitých situácií predsedovi“. Jeho nestrannosť sa má zaručiť prostredníctvom politicky vyváženého zloženia a ochranných opatrení na vymenovanie spravodajcov a predsedu.

Poradný výbor, posilnený o troch ďalších členov, by mal teraz aktívne monitorovať dodržiavanie kódexu správania, pokiaľ ide o súkromné záujmy poslancov EP. Má tiež prijímať „signály“ o údajných porušeniach kódexu.[4] Zostáva však zistiť, ako bude táto „signalizačná“ moc fungovať v praxi.  

2. Ombudsmanka sa spýtala, ako by nové pravidlá zavedené v rámci reformného procesu posilnili existujúce pravidlá, najmä pokiaľ ide o administratívne opatrenia na dohľad nad dodržiavaním a presadzovaním v prípade porušení, a to aj prostredníctvom uplatňovania sankcií. Konkrétne spomenula pravidlá týkajúce sa obdobia, počas ktorého sa bývalí poslanci musia vyhýbať akýmkoľvek konfliktom záujmov, povinného vyhlásenia o stretnutiach so zástupcami záujmových skupín, vyhlásení o konflikte záujmov spravodajcov a tieňových spravodajcov, vyhlásení o finančných záujmoch poslancov a zákazu skupín pre priateľstvo s tretími krajinami.

Parlament vysvetlil, že rozsah pôsobnosti niektorých nových pravidiel by bol širší ako rozsah pôsobnosti existujúcich pravidiel a že za monitorovanie súladu budú zodpovedné odvetvové služby. Podrobnosti o organizačných opatreniach a rozhodnutí, pokiaľ ide o príslušné útvary, určuje generálny tajomník [5]. Parlament okrem toho informoval ombudsmanku, že rokovací poriadok bude jasnejší, pokiaľ ide o možnosť ukladať sankcie v prípade nedodržania etických pravidiel, a že uplatňovanie sankcií by sa malo rozšíriť.

3. Ombudsmanka sa spýtala, ktoré subjekty v rámci Parlamentu budú zodpovedné za koordináciu reformného procesu a ako bude samotný proces transparentný.

Parlament uviedol, že bola zriadená „špecializovaná administratívna pracovná skupina“na prípravu prijatia opatrení príslušnými orgánmi Parlamentu, t. j. Predsedníctvom, Výborom pre ústavné veci a administratívnymi službami generálneho sekretariátu.

Okrem toho bol obnovený mandát Osobitného výboru pre zahraničné zasahovanie do všetkých demokratických procesov v Európskej únii vrátane dezinformácií a pre posilnenie integrity, transparentnosti a zodpovednosti v Európskom parlamente (výbor ING2), ktorý zahŕňal posúdenie možných nedostatkov vo vzťahoch Parlamentu s tretími krajinami.

Parlament sa priamo nezaoberal otázkou, ako zabezpečí transparentnosť reformného procesu.

Posúdenie ombudsmana

Ombudsmanka víta informácie, ktoré jej v rámci tejto iniciatívy poskytol Parlament. Umožnila jej identifikovať pokrok, ktorý sa dosiahol od začiatku reformného procesu Parlamentu, najmä pokiaľ ide o zmeny rokovacieho poriadku Parlamentu a kódexu správania prijaté na plenárnej schôdzi v septembri 2023.[6] Parlament posilnil svoje pravidlá, najmä pokiaľ ide o transparentnosť vyhlásení poslancov o súkromných záujmoch, konfliktov záujmov a vyhlásení o stretnutiach so zástupcami záujmových skupín. Predsedníctvo po prvýkrát zaviedlo aj obdobie, počas ktorého sa bývalí poslanci musia vyhýbať akýmkoľvek konfliktom záujmov, hoci len na šesť mesiacov.[7] Pozitívnym krokom je aj nová „webová stránka o transparentnosti“[8] na webovom sídle Parlamentu.

Samotný reformný proces však nebol dostatočne transparentný, pričom väčšina diskusií prebiehala na fórach, ktoré neboli verejné, a s obmedzenou verejnou dokumentáciou. Hoci Parlament v súčasnosti implementoval „14-bodový návrh“[9], pre verejnosť bolo ťažké sledovať, ako sa o niektorých zásadných rozhodnutiach rokovalo v rámci Predsedníctva [10] a v rámci neformálnej pracovnej skupiny Výboru pre ústavné veci predtým, ako boli predložené na hlasovanie vo výbore. Platilo to najmä pre prácu Predsedníctva, ktoré nezverejnilo žiadny z návrhov dokumentov, ktoré viedli k prijatiu jeho rozhodnutí týkajúcich sa bývalých poslancov,[11] pravidiel prístupu do priestorov Parlamentu [12] a pravidiel upravujúcich účasť zástupcov záujmových skupín na podujatiach organizovaných v priestoroch Parlamentu [13]. Zápisnice zo schôdzí predsedníctva, na ktorých sa diskutovalo o návrhoch rozhodnutí, boli zverejnené až po prijatí rozhodnutí. To zabránilo verejnej kontrole zo strany občanov alebo občianskej spoločnosti pred ukončením rozhodovacieho procesu. Je to obzvlášť poľutovaniahodné vzhľadom na to, že cieľom týchto rozhodnutí bolo lepšie regulovať zastupovanie záujmov. Okrem toho „14-bodový návrh“ – kľúčový pre reformný proces ako hlavný tvorca programu – v súčasnosti nie je verejný. Namiesto toho je verejne dostupná len tlačová správa, v ktorej je tento dokument zhrnutý [14].

Okrem toho stále existuje priestor na zlepšenie, najmä pokiaľ ide o:  

1. Ako ombudsmanka pri mnohých príležitostiach uviedla, zmeny pravidiel nie sú dostatočné na zabezpečenie spoľahlivého a účinného rámca integrity. Najdôležitejšie sú zmeny v kultúre a zmýšľaní, ktoré by mali byť sprevádzané primeraným vykonávaním a presadzovaním. Z doručených odpovedí a z verejne dostupných informácií v súčasnosti nie je jasné, ako bude Parlament monitorovať a presadzovať posilnené pravidlá voči poslancom, bývalým poslancom, zamestnancom a zástupcom záujmových skupín. Proaktívne monitorovanie a presadzovanie je kľúčom k zabezpečeniu súladu s posilnenými pravidlami. Napríklad nie je úplne jasné, kto bude monitorovať dodržiavanie nových období, počas ktorých sa osoba musí vyhýbať akýmkoľvek konfliktom záujmov; ako sa bude kontrolovať a presadzovať povinnosť zverejňovať online stretnutia s lobistami; kto bude vykonávať kontroly nových vyhlásení o súkromných záujmoch, ktoré by sa mali predložiť do 31. decembra 2023, a ako sa budú líšiť od kontrol hodnovernosti, ktoré sa už vykonávajú; a či sa od poslancov EP bude vyžadovať, aby pri predkladaní formulárov vyhlásenia poskytli podporné dokumenty s cieľom umožniť zmysluplné kontroly.

Ombudsmanka nabáda administratívu Parlamentu, aby zvážila tieto otázky pri vykonávaní reforiem s cieľom vybudovať silný, účinný, transparentný a predvídateľný rámec integrity pred budúcimi voľbami do Európskeho parlamentu.

2. Ombudsmanka zdôraznila význam poradného výboru pre riadne fungovanie kódexu správania Parlamentu. Nedávno prijaté pravidlá zatiaľ neposkytujú úplnú jasnosť, pokiaľ ide o to, či a ako budú nové právomoci a povinnosti výboru riešiť existujúce nedostatky v správe a presadzovaní kódexu správania. Výročné správy poradného výboru poskytujú málo podrobností o tom, ako sa overujú vyhlásenia poslancov o finančných záujmoch, čo je o to dôležitejšie, že tieto vyhlásenia budú teraz zahŕňať ešte širšiu kategóriu „súkromných“ záujmov.  Zostáva tiež zistiť, ako sa bude posudzovať zlučiteľnosť určitých vedľajších činností poslancov s ich povinnosťou zastupovať a uprednostňovať záujmy občanov EÚ. 

Ombudsmanka poznamenáva, že od výboru sa teraz očakáva aktívnejšia úloha pri monitorovaní dodržiavania kódexu správania a že bude oprávnený prijímať „signály“ o údajnom porušení kódexu. Stále však nie je jasné, akú podobu by tieto signály mali mať, ako by sa mali oznamovať výboru a ako sa budú posudzovať. Väčšia transparentnosť týchto a iných postupov by bola vítaná a nemala by čakať na uverejnenie výročnej správy výboru. Efektívne fungovanie výboru je teraz o to dôležitejšie, že podľa nových pravidiel sa posilnili definície súkromných záujmov a pravidlá riešenia potenciálnych konfliktov, ale zároveň sa poslanci môžu stále zapájať do vedľajších činností. Okrem toho navrhované zriadenie medziinštitucionálneho etického orgánu inštitúciami EÚ zvyšuje význam úlohy poradného výboru Parlamentu pri presadzovaní vlastného etického rámca Parlamentu v súlade so spoločnými etickými normami [15].

S cieľom čo najúčinnejšie podporiť výbor by mal Parlament zvážiť postup kontroly vyhlásení o súkromných záujmoch predložených poslancami a to, či by tento postup mal zahŕňať vyžiadanie a kontrolu podkladovej dokumentácie. Parlament by mal tiež zvážiť právomoci poradného výboru a vykonávanie jeho odporúčaní, ako aj formalizovať postup, v rámci ktorého bude výbor dostávať „signály“ o možných porušeniach vrátane ochrany pred odvetnými opatreniami pre tých, ktorí vysielajú signály. Ombudsmanka konštatuje, že Parlament udelil Predsedníctvu potrebnú právomoc na ďalšie posilnenie procedurálneho rámca výboru. Podľa nových pravidiel „Predsedníctvo môže prijať pravidlá postupu oznamovania údajných porušení“[16] Ombudsman stále verí, že pri výkone tejto právomoci Predsedníctvo zabezpečí primeranú transparentnosť svojho rozhodovania.

3. Parlament by mal tiež zvážiť transparentnosť samotného reformného procesu, najmä pokiaľ ide o rozhodnutia prijaté Predsedníctvom. Vo všeobecnosti by Parlament mohol sprístupniť zápisnice zo schôdzí (alebo návrhy verzií), na ktorých sa pred prijatím takýchto rozhodnutí predkladajú návrhy rozhodnutí významného verejného záujmu, ako sú napríklad rozhodnutia týkajúce sa stanovenia etických noriem a noriem transparentnosti, ktoré sa očakávajú od jeho členov. Okrem toho by mal Parlament v tejto súvislosti zverejniť prípravné dokumenty, na základe ktorých sa takéto rozhodnutia prijímajú, vrátane poznámok a návrhov rozhodnutí generálneho tajomníka. Táto vyššia úroveň transparentnosti by verejnosti umožnila kontrolovať a pripomienkovať interné rozhodovacie procesy, ktoré sú vo významnom verejnom záujme.

Záver

Ombudsmanka víta informácie, ktoré jej v rámci tejto iniciatívy poskytol Parlament. Ombudsmanka však vyjadruje poľutovanie nad nedostatočnou transparentnosťou tohto procesu. Okrem toho stále existuje priestor na zlepšenie, pokiaľ ide o zdroje a opatrenia potrebné na riadne monitorovanie a presadzovanie zmenených pravidiel, najmä pokiaľ ide o poradný výbor a transparentnosť rozhodovacieho procesu Predsedníctva. Ombudsmanka teraz túto iniciatívu uzatvára a dúfa, že toto posúdenie bude užitočné na ďalší rozvoj a vykonávanie pravidiel Parlamentu týkajúcich sa integrity a transparentnosti.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 7. decembra 2023

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/165342

[2] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/165840

[3] Úplný zoznam otázok sa nachádza v liste ombudsmanky predsedovi Parlamentu zaslanom 30. marca 2023.

[4] Pozri článok 10 prílohy I k rokovaciemu poriadku Parlamentu o kódexe správania poslancov Európskeho parlamentu, pokiaľ ide o integritu a transparentnosť, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf.

[5] Predsedníctvo okrem toho prijalo vykonávacie opatrenia ku kódexu správania: https://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/Implementing%20measures_EN.pdf

[6] Rokovací poriadok Európskeho parlamentu platný od 1. novembra 2023, pozri aj pozmeňujúce návrhy, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0316_EN.html.

[7] Rozhodnutie Predsedníctva Parlamentu zo 17. apríla 2023

[8] https://www.europarl.europa.eu/at-your-service/en/transparency

[9] https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-25-Sept.pdf

[10] Predsedníctvo je orgán, ktorý stanovuje pravidlá pre Parlament. Vypracúva predbežný návrh rozpočtu Parlamentu a rozhoduje o všetkých administratívnych, personálnych a organizačných záležitostiach. Predsedníctvo sa skladá z predsedu Európskeho parlamentu, 14 podpredsedov a piatich kvestorov zvolených Parlamentom na obdobie dva a pol roka (ktoré možno obnoviť).

[11] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/422.534BUR/EP-PE_REG(2023)422.534BUR(2023-04-17)_EN.pdf

[12] https://epintranet.in.ep.europa.eu/SibData/01_Bureau/18_Communications/2023/05.23/bureau%20notice%2005-2023%20-%20pravidlá%20na%20access%20to%20ep_en.pdf

[13] https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf

[14] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230208IPR72802/group-leaders-endorse-first-steps-of-parliamentary-reform Pre prehľad o tom, ako boli konkrétne body návrhov vykonané, pozri https://www.europarl.europa.eu/news/files/ep-implementation-progress-of-14-points-reform-18-júl.pdf

[15] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_3106

[16] Článok 10 ods. 5 posledná veta kódexu správania, https://www.europarl.europa.eu/rules/rules20231101/Rules20231101_EN.pdf.